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Décision Télécom CRTC 91-8
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REVENTE ET PARTAGE DE SERVICES CELLULAIRES
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Le 7 mai 1990, le Conseil a reçu de la Corpfon Cellular (la Corpfon) une requête contre la Rogers Cantel Inc. (la Cantel). La Corpfon a déclaré que la Cantel avait refusé de lui fournir un service cellulaire, conformément au Plan d'un million de minutes de la Cantel, en invoquant que la Corpfon prévoyait revendre le service.
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Le 15 juin 1990, le Conseil a reçu de la Dial-Mobile Rent-A-Phone Inc. (la Dial-Mobile) une requête contre Bell Cellulaire Inc. (Bell Cellulaire). La Dial-Mobile a déclaré que Bell Cellulaire lui avait signifié son intention de résilier le service cellulaire qui lui était fourni conformément au Plan d'associé de Bell Cellulaire, en invoquant que la Dial-Mobile revendait le service. Dans une lettre datée du 17 juillet 1990, le Conseil a indiqué que Bell ne devait pas résilier le service à la Dial-Mobile tant qu'il ne se serait pas prononcé sur la question.
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Le 10 juillet 1990, le Conseil a reçu une autre requête de la Corpfon, cette fois contre Bell Cellulaire. Dans sa requête, la Corpfon a déclaré que Bell Cellulaire avait refusé de lui fournir le service cellulaire conformément à son Plan d'associé, en invoquant que la Corpfon prévoyait revendre le service.
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Le 19 juillet 1990, le Conseil a reçu de la Cellular Rental Systems Inc. (la Cellular Rental) une requête selon laquelle elle se trouvait dans une situation presque identique à celle de la Dial-Mobile et demandait que Bell Cellulaire la traite de la même manière que la Dial-Mobile. Dans une lettre datée du 30 août 1990, Bell Cellulaire a indiqué qu'elle continuerait à fournir le service à la Cellular Rental jusqu'à ce que le Conseil rende une décision définitive.
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Dans une lettre du 26 septembre 1990, le Conseil a noté que Bell Cellulaire avait permis à la Dial-Mobile et à la Cellular Rental de revendre le service cellulaire tout en refusant à la Corpfon de le faire et il a ordonné à Bell Cellulaire de fournir provisoirement le service à la Corpfon jusqu'à ce qu'il rende une décision définitive dans la présente instance.
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Le 6 septembre 1990, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 1990-80 intitulé Revente et partage de services cellulaires amorçant une instance visant à établir s'il serait dans l'intérêt public de permettre la revente et le partage de services cellulaires. Il a déclaré que les documents relatifs aux requêtes de la Corpfon, de la Dial-Mobile et de la Cellular Rental feraient partie du dossier de l'instance. Il a ajouté que les compagnies suivantes y seraient considérées comme parties : la Cantel, Bell Cellulaire, la B.C. Cellular Limited (la B.C. Cellular), The Island Telephone Company (l'Island Tel), la MT&T Mobile Inc. (la MT&T Mobile), The New Brunswick Telephone Company Limited (la NBTel) et la Newfoundland Telephone Company Limited (la Newfoundland Tel) (collectivement appelées les fournisseurs de services cellulaires). Les fournisseurs de services cellulaires devaient fournir les renseignements suivants :
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(1) leurs pratiques et politiques actuelles relatives à la revente et au partage de services cellulaires, cernant toutes les dispositions tarifaires et contractuelles pertinentes;
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(2) leur position quant à la question de savoir si la revente et le partage de services cellulaires servent l'intérêt public; et
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(3) au cas où le Conseil jugeait que la revente et le partage servent l'intérêt public, leurs opinions sur toute restriction qui s'imposerait.
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A. Fournisseurs de services cellulaires - Premiers mémoires
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Les fournisseurs de services cellulaires ont déclaré qu'en général, ils ne permettent pas que leurs services soient revendus ou partagés. Dans certaines conditions cependant, ils autorisent la revente pour satisfaire à certaines exigences du marché de la location à court terme (par exemple, lorsqu'un téléphone cellulaire est fourni dans une voiture de location). Bell Cellulaire a également fait remarquer que, par le passé, elle avait permis la revente pour des applications à long terme dans un nombre limité de cas, mais qu'actuellement, elle n'a pas pour politique d'accepter ce genre de revente.
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Les fournisseurs de services cellulaires ont affirmé que l'arrangement actuel relatif à la prestation de services cellulaires a bien servi le marché et a entraîné une expansion des services cellulaires aussi rapide sinon plus rapide ici que partout ailleurs dans le monde. D'après eux, ce succès s'explique notamment par les réseaux de distribution importants qui ont été établis, réseaux qui ont recours à un grand nombre de petites entreprises locales agissant comme agents des fournisseurs de services cellulaires. La Cantel a noté que cet arrangement donne aux entreprises indépendantes amplement l'occasion de participer au marché des services cellulaires et d'utiliser leurs talents d'entrepreneurs pour accroître la pénétration du marché. Les fournisseurs de services cellulaires ont indiqué que cet arrangement répond également dans une large mesure aux besoins des abonnés et garantit un contrôle serré de la qualité.
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Plusieurs fournisseurs de services cellulaires ont fait observer que l'environnement actuel est hautement concurrentiel et que le marché devrait pouvoir établir lui-même si la revente constituerait une stratégie de distribution efficace. Les fournisseurs ont noté que dans l'avis public Télécom CRTC 1984-55 du 25 octobre 1984 intitulé Service radio cellulaire, le Conseil a conclu que les avantages que les utilisateurs peuvent tirer des services cellulaires sont susceptibles d'être plus grands si les modalités de sa prestation sont régies, dans la mesure du possible, par les forces du marché plutôt que par la réglementation. Bell Cellulaire a affirmé que l'essor du service cellulaire au Canada a prouvé que le Conseil a tiré la bonne conclusion et que celui-ci ne devrait pas imposer la revente et le partage dans ce qui est déjà un marché sain.
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Plusieurs fournisseurs de services cellulaires ont fait observer que l'industrie des services cellulaires en est encore à ses débuts, et que les demandes financières importantes créées par le déploiement rapide des services cellulaires font que les compagnies cellulaires ne sont pas encore rentables. Ils ont maintenu que la revente nuirait à l'essor des services cellulaires en compromettant la rentabilité des fournisseurs de services cellulaires. La MT&T Mobile, l'Island Tel et la Newfoundland Tel ont indiqué que cela est tout particulièrement vrai dans leur territoire d'exploitation, étant donné que les services cellulaires n'y ont été introduits que récemment. Selon plusieurs, permettre la revente fragmenterait un marché déjà hautement concurrentiel et pourrait entraîner une réduction des revenus nécessaires pour maintenir le développement des immobilisations des réseaux cellulaires.
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Les fournisseurs de services cellulaires ont fait valoir que permettre la revente de services cellulaires ne procurerait aucun avantage. D'après eux, il est peu probable, à cause d'une concurrence déjà vive, que la revente encouragerait d'autres innovations. Selon eux, les revendeurs ne seraient intéressés à offrir des services que dans les grands centres, ce qui forcerait ainsi les entreprises de services cellulaires à maintenir leur rythme actuel d'expansion dans de nouvelles régions. Ils ont également ajouté que si la revente était permise, le service à la clientèle ainsi que le contrôle de la qualité en souffriraient étant donné qu'elle entraînerait un contact indirect entre les abonnés et les transporteurs.
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La Cantel et d'autres ont soutenu que la revente pourrait causer une érosion du réseau des agents approuvés, ce qui entraînerait une perte d'investissements importants pour les transporteurs et leurs agents.
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Selon la NBTel, il est prématuré pour le Conseil d'étudier cette question étant donné que la loi habilitant ce dernier à déréglementer le marché des services cellulaires sera peut-être adoptée sous peu.
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En dernier lieu, les fournisseurs de services cellulaires ont maintenu que, si la revente et le partage sont permis, ils devraient avoir la possibilité de revoir leur structure tarifaire actuelle, et que les revendeurs devraient être assujettis à un certain nombre de conditions, y compris des obligations de conclure des ententes spéciales avec les fournisseurs de services cellulaires, d'être cautionnés, de fournir des dépôts de garantie et d'être assujettis à des obligations de rendement.
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B. Observations des intervenants
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Plusieurs des intervenants, y compris l'AGT Limited, dont une majorité de membres de l'Association RadioComm du Canada, l'Association des consommateurs du Canada et des agents de services cellulaires comme la Lenbrook Inc. (la Lenbrook) et l'ACM Cellular, se sont déclarés contre le fait de permettre la revente et le partage, adoptant essentiellement la même position que les fournisseurs de services cellulaires. Le Syndicat des travailleurs en télécommunications (le STT) s'est opposé à tout autre accroissement de la concurrence dans le marché des services cellulaires, en attendant l'élaboration d'une politique nationale en matière de télécommunications et la tenue d'un débat public. Le STT a fait savoir que si la revente est permise, les revendeurs devraient être tenus de déposer des tarifs. En faveur de la revente d'un service à court terme, la Lenbrook a soutenu que la revente pour les applications à plus long terme ne procurerait pas d'avantages. Elle a ajouté que, si la revente illimitée est autorisée, les transporteurs devraient pouvoir restructurer leurs tarifs, et que le Conseil devrait examiner ces tarifs de manière à s'assurer qu'ils respectent un équilibre entre les besoins des fournisseurs de services cellulaires, des revendeurs et du public.
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D'après la Tel-Loc Inc. (la Tel-Loc), la Competitive Telecommunications Association, la Corpfon, l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACTE), la Dial-Mobile, la Cellular Rental, la National Paging Corp., la Communications Competition Coalition et la Scotpage, la revente des services cellulaires devrait être permise. Ces parties ont fait valoir que le présent duopole fonctionne comme un monopole; et qu'ainsi, les pleins avantages de la concurrence ne sont pas réalisés. Plusieurs ont indiqué que les abonnés seraient mieux servis si c'était le marché plutôt que les fournisseurs de services cellulaires mêmes qui établissait les mécanismes appropriés de prestation des services cellulaires. La Cellular Rental a fait savoir que le gouvernement fédéral a limité le nombre de fournisseurs de services cellulaires à deux seulement pour des raisons techniques, et qu'il n'y en a aucune pour limiter le nombre de vendeurs de temps d'ondes cellulaire. Pour ce qui est des prétentions des fournisseurs de services cellulaires selon lesquelles l'important réseau de concessionnaires assure la concurrence au détail, plusieurs intervenants ont indiqué que les fournisseurs de services cellulaires contrôlent les agents de distribution à un degré tel qu'ils n'assurent aucune concurrence au-delà de celle qu'assurent les compagnies de services cellulaires mêmes.
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Quant à la position des fournisseurs de services cellulaires selon laquelle la revente nuirait à la prestation de services cellulaires, bon nombre d'intervenants estiment que permettre la revente renforcerait le marché des services cellulaires, ce qui profiterait aux fournisseurs de ces services. Ils ont affirmé que les revendeurs attireraient d'autres utilisateurs et stimuleraient l'utilisation en desservant des marchés que les fournisseurs de services ne peuvent desservir efficacement. Certains ont noté que les fournisseurs de services cellulaires permettent généralement la revente pour desservir le marché de la location à court terme. Ils ont ajouté que les avantages que les fournisseurs obtiendraient du fait de permettre la revente dans ce marché seraient également réalisés dans d'autres, si la revente était permise, étant donné que les revendeurs fourniraient de nouveaux services et méthodes de distribution. De l'avis de plusieurs, les revendeurs sont mieux placés que les fournisseurs de services cellulaires pour desservir certains marchés étant donné qu'ils sont plus près des utilisateurs et qu'ainsi, ils peuvent mieux répondre à leurs besoins. Ils ont indiqué qu'en étant plus près des utili- sateurs ultimes, les revendeurs peuvent améliorer la qualité du service cellulaire, tout en réduisant les frais généraux du service à la clientèle des four- nisseurs de services cellulaires.
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Selon la Corpfon, permettre la revente et le partage de services cellulaires procurerait un certain nombre d'avantages (1) une réduction des obstacles actuels à l'accès pour ce qui est de l'achat des téléphones cellulaires, (2) l'établissement d'une facturation détaillée personnalisée et (3) une amélioration du service à la clientèle résultant du fait que les revendeurs desservent une plus petite base d'abonnés. Elle a également fait savoir que les restrictions actuelles relatives à la revente et au partage répriment l'innovation dans l'industrie des services cellulaires.
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Certains intervenants ont noté que, dans diverses décisions, le Conseil a conclu que la revente de certains services de compagnies de téléphone procurerait divers avantages et ils estiment qu'il pourrait en découler de semblables de la revente de services cellulaires.
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Plusieurs intervenants ont soutenu que les pratiques actuelles et passées des fournisseurs de services cellulaires sont discriminatoires, étant donné que les fournisseurs de ces services permettent la revente pour des utilisations à court terme mais non les autres formes de revente. Selon la Corpfon, ce sont les désirs des fournisseurs de services cellulaires de tenir le marché à sa merci et non pas les forces du marché qui influent sur l'application des restrictions qui sont faites actuellement à l'égard de la revente et du partage.
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La Tel-Loc a fait valoir qu'à défaut de permettre la revente illimitée, le Conseil devrait au moins permettre la revente de services à court terme.
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En dernier lieu, la Cellular Rental, la Corpfon et la Dial-Mobile ont réclamé des frais.
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C. Répliques des fournisseurs de services cellulaires
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La Cantel et Bell Cellulaire ont pris note de l'argument selon lequel la revente des services cellulaires procurerait des avantages comme ceux qui, d'après le Conseil, découleraient de la revente de services de ligne directe de compagnies de téléphone. Elles ont répondu que le marché des services cellulaires diffère sensiblement de celui des services téléphoniques de ligne directe. Pour sa part, la Cantel estime que le marché des services cellulaires est déjà hautement concurrentiel et que l'innovation de la part des revendeurs serait limitée puisque ceux-ci seraient incapables de fournir la commutation. Elle a ajouté qu'ainsi, les revendeurs de services cellulaires joueraient simplement sur les marges de profits entre les services à tarifs groupés et les services de détail. Elle a souligné que les répercussions négatives de la revente des services cellulaires différeraient de celles des services téléphoniques de ligne directe, étant donné que les réseaux de services cellulaires sont encore en développement; elle a soutenu que la revente illimitée entraverait l'expansion du réseau.
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Bell Cellulaire a noté une autre différence dans les deux situations étant donné que, contrairement aux fournisseurs de services téléphoniques de ligne directe, la Cantel et elle sont dans une situation déficitaire. De l'avis de la Cantel, si la revente illimitée était autorisée, il lui faudrait hausser les prix du plan de rabais pour combler ses besoins en revenus. Bell Cellulaire a ajouté que, si la revente illimitée était autorisée, il y aurait inévitablement renforcement de la réglementation, ce qui fausserait la réalité de ce qui est maintenant un marché dynamique et concurrentiel.
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La Cantel a fait savoir qu'elle a besoin de souplesse pour continuer à développer un système de distribution capable de soutenir la croissance accélérée du marché des services cellulaires ainsi que les investissements nécessaires pour financer cette croissance. Selon elle, l'instabilité que créerait la revente illimitée menacerait l'établissement de réseaux de services cellulaires.
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Pour ce qui est de l'argument de la NBTel selon lequel il est prématuré pour le Conseil de traiter cette question, celui-ci fait remarquer qu'il ne peut refuser d'étudier, sur la base de changements législatifs possibles, une question dont il est saisi pour fins d'adjudication.
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Dans la présente instance, certaines parties ont fait valoir que la concurrence dans la revente procurerait certains avantages, y compris stimuler et renforcer le marché vu le choix accru pour les abonnés et le service amélioré. Le Conseil estime que la revente de services cellulaires pourrait entraîner des avantages, avantages qu'il faudrait toutefois évaluer par rapport au préjudice que pourrait entraîner l'obligation pour les fournisseurs de services cellulaires de permettre la revente de leurs services.
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Pour ce qui est du préjudice possible, les fournisseurs de services cellulaires ont fait valoir que le service cellulaire en est encore à ses débuts et que permettre la revente illimitée nuirait au développement et à l'expansion de leurs réseaux. Cet argument s'appuie sur le fait qu'en offrant des tarifs à rabais aux utilisateurs plus petits, l'activité de revente réduirait les revenus des fournisseurs de services cellulaires, compromettant ainsi les plans de développement comme la conversion à la transmission numérique. Leurs plans d'expansion pourraient être compromis, ont-ils ajouté, parce que les revendeurs concentreraient leurs activités dans les zones à forte densité.
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De l'avis du Conseil, il est important à ce stade-ci que les fournisseurs de services cellulaires aient une source de revenus stable afin de satisfaire les besoins en capitaux pour pouvoir continuer à perfectionner et à étendre les réseaux de services cellulaires. À moins que les réseaux en question ne puissent continuer de croître à un rythme raisonnable, les abonnés possibles dans les zones qui sont mal desservies ou non desservies seront privés des avantages du service cellulaire. Même si exiger des fournisseurs de services cellulaires qu'ils permettent la revente illimitée pourrait augmenter le choix de services dans les marchés actuels, cela entraverait l'expansion du réseau sous-jacent. De l'avis du Conseil, il est probable que ces préoccupations s'apaiseront au fur et à mesure que l'industrie prendra de la maturité.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime qu'exiger des fournisseurs de services cellulaires qu'ils permettent la revente illimitée ne procurerait pas, à ce stade-ci, d'avantages suffisamment importants pour égaler le préjudice ou l'emporter sur celui-ci. Il juge donc acceptable la pratique en vertu de laquelle les fournisseurs de services cellulaires, conformément à des dispositions tarifaires spécifiques, permettent la revente du service cellulaire pour certaines applications, tout en en interdisant la revente pour d'autres.
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La Corpfon, la Dial-Mobile et la Cellular Rental revendent le service de Bell Cellulaire, sur une base provisoire, en attendant que le Conseil décide dans la présente instance si cette revente sert l'intérêt public. Bell Cellulaire doit aviser les fournisseurs de services cellulaires dans les 45 jours de toute mesure qu'elle entend prendre par suite de la présente décision.
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Le 26 octobre 1990, le Conseil a reçu une requête de Bell Cellulaire en suspension de même qu'en révision et modification de l'ordonnance provisoire du Conseil en date du 26 septembre 1990 concernant la prestation du service à la Corpfon. Dans l'instance qui a suivi relativement à cette requête, la Corpfon a demandé que le Conseil ordonne à Bell Cellulaire de payer ses frais.
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Dans une lettre datée du 13 novembre 1990, le Conseil a rejeté la demande de Bell Cellulaire voulant que le Conseil suspende son ordonnance provisoire. Il est noté que dans la présente décision, il tranche la demande de Bell Cellulaire en révision et modification de l'ordonnance provisoire du Conseil.
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Pour ce qui est de la demande de frais de la Corpfon dans l'instance décrite aux paragraphes précédents ainsi que celles de la Corpfon, de la Dial-Mobile et de la Cellular Rental dans la présente instance, le Conseil conclut qu'à titre d'entreprises commerciales membres de l'industrie des télécommunications, ces parties ont eu suffisamment de raisons de participer à la présente instance. Conformément à ses décisions passées concernant l'adjudication de frais, le Conseil rejette donc les demandes de frais.
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Le Secrétaire général
Allan J. Darling
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OPINION MINORITAIRE DU VICE-PRÉSIDENT BUD SHERMAN
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Je ne partage pas l'avis de mes collègues conseillers qui ont statué, majoritairement, qu'il n'est pas dans l'intérêt public, pour le moment, de permettre la revente et le partage de services cellulaires.
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Je crois que la revente est justifiée et qu'elle serait parfaitement compatible avec les intentions que le Conseil a exprimées dans la décision 90-3, c'est-à-dire permettre la revente de lignes directes pour fins d'utilisation conjointe, ainsi qu'avec la philosophie qu'il a établie dans le cas du marché des services cellulaires et qui est énoncée dans l'avis public 1984-55. Dans cet avis public, le Conseil a conclu que les Canadiens tireraient des avantages susceptibles d'être plus grands si les modalités de la prestation de ces services étaient régies, dans toute la mesure du possible, par les forces du marché plutôt que par la réglementation.
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Dans leur opposition à la revente, certains fournisseurs de services cellulaires ont invoqué cette conclusion mais l'ont tourné de manière qu'elle serve leur propre argument, représentant le duopole actuel dans lequel le service cellulaire évolue comme un marché sain que la réglementation viendrait indûment bouleverser si le Conseil approuvait la revente. Je crois que le contraire est vrai, et qu'en permettant la revente, le Conseil respecterait beaucoup plus fidèlement le véritable esprit de l'avis public 1984-55.
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Certains fournisseurs de services cellulaires soutiennent que les objectifs de service cellulaire étendu pour le Canada sont bien servis, entre autres choses, par les réseaux de distribution actuellement en place dans lesquels de petites compagnies locales agissent comme agents des fournisseurs, injectant ainsi une concurrence dans le marché, au niveau du détail. Je crois qu'il s'agit d'un piètre substitut, à supposer qu'il en soit un, à la dynamique que la présence d'une véritable activité de vente introduirait dans le marché des services cellulaires. Au mieux, il ne s'agit ici que d'un autre niveau de concurrence entre les duopoles existants. La question de la revente est complètement éludée.
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À mon avis, le marché des services cellulaires est un marché spécifique dans lequel les avantages de la revente l'emportent nettement sur les inconvénients soulignés par les fournisseurs. Le principal avantage reposerait sur le type de marché qui serait créé par opposition à l'actuel.
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En dernier lieu, l'approbation de la revente de services cellulaires corrigerait une inégalité importante qui existe dans ce marché : en effet, actuellement, le duopole confère certains pouvoirs arbitraires aux fournisseurs de services cellulaires. Citons comme exemple concret le pouvoir dont jouissent les fournisseurs de choisir le genre de revente qu'ils permettront, à court ou à long terme, et aussi de décider du traitement individualisé qu'ils accorderont aux revendeurs dans ces deux types de revente.
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L'approbation de la revente telle que réclamée par les requérants leur retirerait ce pouvoir.
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Pour les raisons qui précèdent, je suis d'avis que le Conseil approuve la revente et le partage des services cellulaires et je suis en désaccord avec la décision de mes collègues sur cette question.
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