ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 96-14

Décision Télécom

Ottawa, le 23 décembre 1996

Décision Télécom CRTC 96-14

RÉGLEMENTATION DES SERVICES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS SANS FIL MOBILES

I HISTORIQUE

Dans la décision Télécom CRTC 94-15 du 12 août 1994 intitulée Réglementation des services sans fil (la décision 94-15), le Conseil s'est abstenu d'exercer certains pouvoirs à l'égard des services cellulaires et des services téléphoniques publics sans fil (STPSF) utilisant la partie .94 GHz des fréquences radiophoniques et il a proposé d'exempter les fournisseurs de tous les autres services de télécommunications sans fil mobiles, conformément à l'article 9 de la Loi sur les télécommunications (la Loi). En attendant la publication de l'ordonnance d'exemption, le Conseil s'est abstenu inconditionnellement d'exercer ses pouvoirs à l'égard d'autres services sans fil mobiles.

La décision 94-15 était fondée sur le principe selon lequel les services cellulaires et le STPSF sont différents de tous les autres services de télécommunications sans fil mobiles. Cependant, des faits survenus depuis la décision ont semé le doute sur cette catégorisation. De plus, il semble maintenant que le STPSF ne se développera pas autant qu'on l'avait envisagé dans la décision 94-15, et que les nouveaux services de communications personnelles (SCP) utilisant la partie 1,8 - 2 GHz des fréquences radiophoniques que le gouvernement fédéral vient d'autoriser, supplanteront le STPSF et ressembleraient à bien des égards aux services cellulaires.

À la lumière de ces développements, le projet d'ordonnance d'exemption a été retiré en août 1995 et le 10 janvier 1996, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 96-2 intitulé Réglementation des services sans fil mobiles (l'avis public 96-2). Le Conseil a sollicité des observations sur (1) la catégorisation appropriée des services de télécommunications sans fil mobiles aux fins de la réglementation, (2) des propositions précises sur la définition des catégories de services de télécommunications sans fil mobiles et de fournisseurs de services et (3) le traitement réglementaire approprié pour les catégories de services et les fournisseurs de services répertoriés.

Le Conseil a reçu des observations et/ou des répliques de la Mobility Canada (la Mobility), la Rogers Cantel Inc. (la Cantel), la AIReach Integrated Network Limited (la AIReach), l'Association canadienne des télécommunications sans fil (l'ACTSF), Les Communications par satellite canadien Inc. (la Cancom), la Clearnet Communications Inc. (la Clearnet), la LanSer Wireless Inc. (la LanSer), la Madison Telecommunications Inc. (la Madison), la Microcell Telecommunications Inc. (la Microcell), le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor) ainsi que la TMI Communications and Company, Limited Partnership (la TMI).

II POSITIONS DES PARTIES

Catégorisation des services

De l'avis de la majorité des parties, la catégorisation appropriée des services de télécommunications sans fil mobiles devrait reposer sur la nature des services en question, et en particulier sur le degré d'interchangeabilité des services. Selon elles, il faudrait grouper dans le même marché pertinent les services qui se livrent concurrence entre eux. Elles ont donc proposé la démarche adoptée dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation, pour la définition de marché pertinent et l'établissement de l'importance du pouvoir de marché d'un fournisseur particulier.

La Mobility a soutenu que le Conseil devrait attribuer au même marché tous les services de télécommunications sans fil, parce que tous ces services sans fil, jusqu'à un certain point, se livrent concurrence entre eux.

La Cantel a indiqué que les divers types de services de télécommunications sans fil présentent des différences fonctionnelles importantes. Les différences dans les caractéristiques de la demande, le degré d'interchangeabilité d'un service, la couverture géographique et les prix des divers services de télécommunications sans fil confirment l'existence de plusieurs marchés distincts. La Cantel a soutenu qu'il existe quatre marchés de services sans fil mobiles distincts : (1) les services cellulaires, les SCP, le STPSF et les services RMS évolués (services radiomobiles spécialisés évolués); (2) les services de téléappel et de transmission mobile de données; (3) les services air-sol; et (4) les services mobiles de transmission par satellite composés essentiellement des services mobiles de transmission par satellite de la TMI.

De l'avis de la LanSer, les services de télécommunications sans fil mobiles devraient être classés différemment selon qu'il s'agit de services téléphoniques ou de données. Elle a fait remarquer que les produits à l'intérieur de chacune de ces catégories, comme les SCP, le STPSF et les services cellulaires, se ressemblent beaucoup et sont facilement interchangeables. Elle a ajouté que, dans la présente instance, le Conseil devrait considérer tous les services de télécommunications sans fil et non pas uniquement les services de télécommunications sans fil mobiles.

D'après la Clearnet, les services devraient être classés en fonction de la capacité des entreprises de s'adonner à des pratiques anticoncurrentielles.

La Cancom et la Madison ont déclaré que le Conseil devrait catégoriser les services de télécommunications sans fil selon la fréquence radiophonique basée sur la classification des licences utilisée par Industrie Canada, étant donné qu'une catégorisation distincte par le CRTC pourrait créer de la confusion chez les fournisseurs de services.

Pour l'ACTSF, les services devraient être classés en fonction de la technique utilisée pour les fournir.

En résumé, la majorité des parties ont fait valoir que les SCP, le STPSF, les services RMS évolués et les services cellulaires sont facilement interchangeables et qu'ils devraient être inclus dans la même catégorie aux fins de la réglementation.

2.  Traitement réglementaire approprié

Parce qu'il existe une concurrence suffisante entre les services de télécommunications sans fil mobiles pour protéger les intérêts des usagers, le Conseil devrait, selon la Mobility, exempter tous les fournisseurs de ces services, conformément à l'article 9 de la Loi. À défaut d'une exemption, la Mobility a demandé que le Conseil modifie le régime réglementaire actuel et qu'il s'abstienne inconditionnellement de réglementer tous les services de télécommunications sans fil, y compris d'appliquer l'article 24 ainsi que les paragraphes 27(2) et 27(4) de la Loi à l'égard des services cellulaires.

La Mobility s'est également dit d'avis qu'à défaut de changer le régime réglementaire applicable aux services cellulaires, le Conseil devrait au moins modifier l'application des paragraphes 27(2) et 27(4) de la Loi afin d'imposer, non plus à l'entreprise canadienne mais au plaignant, le fardeau de la preuve d'une discrimination injuste ou d'une préférence indue. Il s'agit d'un changement majeur, selon elle, parce que [TRADUCTION] " presque tout peut être caractérisé comme comportant une discrimination, une préférence ou un avantage ".

La Clearnet a maintenu que le régime réglementaire devrait refléter le pouvoir de marché d'une entreprise, les entreprises dominantes étant assujetties au même degré de réglementation. Aux fins de la réglementation, elle a recommandé de classer les fournisseurs de services en trois catégories : (1) les entreprises de ligne métallique monopolistiques, (2) les affiliées d'une entreprise de ligne métallique monopolistique et (3) les entreprises indépendantes.

La LanSer a proposé que le Conseil continue de réglementer les entreprises ayant un pouvoir de marché, et qu'il impose aux affiliées d'entreprises dominantes les garanties établies dans la décision Télécom CRTC 87-13 du 23 septembre 1987 intitulée Radio cellulaire - Opportunité des garanties structurelles (la décision 87-13) et la décision Télécom CRTC 92-13 du 29 juin 1992 intitulée Rogers Cantel Inc. c. Bell Canada - Mise en marché du service cellulaire (la décision 92-13), qu'il s'abstienne de réglementer les services téléphoniques sans fil lorsque les fournisseurs n'ont pas de pouvoir de marché et qu'il exempte les entreprises offrant des services non téléphoniques.

D'après la AlReach, le régime réglementaire établi dans la décision 94-15 convient encore, sauf qu'il faudrait le réviser de manière qu'il s'applique aux SCP et aux services RMS évolués plutôt qu'au STPSF. Elle a indiqué que les entreprises de services cellulaires, de SCP et de services RMS évolués ont un pouvoir de marché parce qu'elles contrôlent l'accès à des installations goulot et que le Conseil ne devrait s'abstenir que conditionnellement de réglementer ces services et ne pas exempter ces entreprises. Elle a proposé que le Conseil ne s'abstienne pas de réglementer les services de télécommunications sans fil fournis par une compagnie de téléphone, qu'il s'abstienne conditionnellement de réglementer les services cellulaires, les SCP et les services RMS évolués offerts par l'affiliée d'une compagnie de téléphone, et qu'il continue d'appliquer les garanties de mise en marché conjointes établies dans la décision 87-13 et dans la décision 92-13 dans tous les cas.

L'ACTSF a fait valoir qu'aucun changement fondamental n'est survenu dans les marchés en cause pour justifier une révision du régime réglementaire et que la décision 94-15 convient toujours. Le régime réglementaire applicable aux services de télécommunications sans fil mobiles devrait, selon elle, évoluer vers une déréglementation totale. Elle a ajouté que les SCP à large bande devraient être réglementés suivant les mêmes règles que les services cellulaires tandis que les SCP à bande étroite devraient être exemptés de l'application de la Loi parce qu'il existe une concurrence suffisante dans ce marché, étant donné qu'Industrie Canada a attribué cinq licences pour des services à bande étroite et qu'il devrait en octroyer d'autres sous peu.

La plupart des parties, à l'exception de la Mobility, ont recommandé que le régime réglementaire établi dans la décision 94-15 pour les services cellulaires et le SPTSF s'applique également aux SCP. À leur avis, le régime réglementaire d'abstention devrait être structuré de manière à garantir le libre accès, non discriminatoire, aux réseaux de ces entreprises sans fil. La Cantel a soutenu que la réglementation est nécessaire pour empêcher les entreprises de ligne métallique d'utiliser leur pouvoir de marché dans les marchés des services de ligne métallique pour s'adonner à des pratiques anticoncurrentielles dans le marché des services sans fil.

Pour ce qui est des services RMS évolués, la AlReach, la Cantel et l'ACTSF ont souligné que ces services devraient être réglementés comme les services cellulaires et les SCP, tandis que pour la Clearnet, la Madison et la Microcell, ils devraient être considérés comme " autres services de télécommunications sans fil ".

La Cancom et la Cantel ont recommandé que le Conseil réglemente la TMI comme un fournisseur monopolistique. La Cancom a soutenu que les services de la TMI ciblent un marché géographique particulier, qu'ils complémentent les services cellulaires et qu'il est peu probable qu'ils fassent l'objet d'une forte concurrence de la part des services de ligne métallique. Elle a ajouté que la TMI aura probablement le monopole ou le quasi-monopole des services de bande L utilisant le satellite MSAT et son propre satellite, et qu'on ne sait pas quand d'autres services de transmission par satellite, comme Iridium, Globalstar, Odyssey et des systèmes semblables, commenceront à livrer concurrence aux services de la TMI. À son avis, le régime réglementaire devrait garantir que les entreprises dotées de satellites fournissent l'accès non discriminatoire aux installations goulot.

La TMI a indiqué qu'il n'y a pas eu de changement dans le marché des services par satellite mobiles depuis que le Conseil a proposé de l'exempter dans la décision 94-15 et qu'il devrait donc procéder à l'ordonnance d'exemption. Elle a ajouté que, même si le gouvernement du Canada lui a assuré que son marché national de la transmission par satellite serait protégé, elle livre concurrence dans un marché plus vaste, par exemple dans les services qu'elle fournit aux Antilles et au Mexique. Elle a ajouté que dans un avenir prochain, elle entrera en concurrence avec d'autres entreprises dotées de satellites au Canada.

III CONCLUSIONS

Dans la décision 94-15, le Conseil a estimé que pour prévenir l'interfinancement par les revenus des services téléphoniques locaux monopolistiques, il ne faudrait pas que le Conseil s'abstienne d'exercer ses pouvoirs et fonctions à l'égard des services de télécommunications sans fil mobiles lorsque ces services sont fournis non pas de façon autonome, par l'entremise d'une entité distincte, mais au sein d'une compagnie de téléphone qui fournit un service local de base. Voilà pourquoi les décisions du Conseil de s'abstenir, tel qu'indiqué ci-dessous, à l'égard de tous les services sans fil mobiles ne s'appliquent pas aux services fournis par une compagnie de téléphone dominante qui fournit un service local de base (ci-après appelée " fournisseur dominant en place ").

Le Conseil a en outre fait remarquer que ses décisions dans la présente décision ne s'appliquent pas aux compagnies de téléphone assujetties à la décision Télécom CRTC 96-6 du 7 août 1996 intitulée Cadre de réglementation pour les compagnies de téléphone indépendantes au Québec et en Ontario (sauf la Commission de transport Ontario Northland, Québec-Téléphone et Télébec Ltée), à la décision Télécom CRTC 96-5 du 7 août 1996 intitulée Cadre de réglementation pour Québec-Téléphone et
Télébec Ltée, ou encore à la Commission de transport Ontario Northland, à la Prince Rupert City Telephones ou à la TELUS Communications (Edmonton) Inc.

Le Conseil confirme son opinion préliminaire exposée dans l'avis public 96-2, à savoir que les circonstances ont fondamentalement changé depuis la publication de la décision 94-15 et sèment le doute sur la catégorisation des services de télécommunications sans fil mobiles sur laquelle le cadre de réglementation établi dans cette décision était basé.

Le Conseil a conclu que, si l'on se base sur les attributs du service plutôt que sur la technique sous-jacente, les services de télécommunications sans fil mobiles devraient, pour les fins du traitement réglementaire approprié, appartenir à deux catégories : (i) les services de télécommunications vocales sans fil mobiles reliés au réseau téléphonique public commuté comme les services cellulaires, les SCP, les services RMS évolués et les services mobiles de transmission par satellite (les services téléphoniques mobiles publics commutés) et (ii) tous les autres services de télécommunications sans fil mobiles (autres services sans fil).

Le Conseil rejette donc la position exprimée par certaines parties selon laquelle il n'existe qu'un seul marché pertinent. À son avis, les services de télécommunications de données et autres sans fil ne sont pas des substituts efficaces pour les services téléphoniques mobiles publics commutés. Le Conseil fait également remarquer que la proposition de la LanSer concernant les services de télécommunications sans fil fixes ne peut être examinée comme il se doit dans le cadre de la présente instance qui, comme l'indique l'avis public 96-2, porte uniquement sur les services de télécommunications sans fil mobiles.

Compte tenu de la nature et des fonctionnalités différentes des services appartenant à chacune des catégories, le Conseil estime que les deux catégories de services nécessitent des degrés d'abstention différents. Par exemple, les fournisseurs de services téléphoniques mobiles publics commutés peuvent contrôler des installations goulot ou essentielles et de ce fait, exigent un encadrement réglementaire pour assurer que les installations sont offertes sans discrimination injuste ou préférence indue.

(i) Services téléphoniques mobiles publics commutés

Le Conseil juge, comme question de fait que s'abstenir d'exercer ses pouvoirs et fonctions, tel qu'indiqué ci-dessous, à l'égard de la fourniture de services téléphoniques mobiles publics commutés par des entreprises canadiennes autres que des fournisseurs dominants en place serait compatible avec les objectifs de la politique canadienne de télécommunication.

Le Conseil juge également, comme question de fait, que le cadre de fourniture des services téléphoniques mobiles publics commutés autres que ceux qui sont offerts par des fournisseurs de services de télécommunications locaux de base dominants est, ou sera, suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers.

En conséquence, le Conseil s'abstiendra, conformément aux paragraphes 34(1) et (2) de la Loi, d'exercer les pouvoirs que lui confèrent les articles 24 (en partie), 25, 29, 31 et les paragraphes 27(1), (5) et (6) de la Loi à l'égard des services téléphoniques mobiles publics commutés fournis par des entreprises canadiennes autres que des fournisseurs dominants en place.

Le Conseil juge nécessaire de continuer à exercer les pouvoirs et fonctions que lui confère l'article 24 de la Loi afin de maintenir et d'imposer les conditions énoncées ci-après, de même que celles qui pourraient se révéler nécessaires.

Le Conseil estime que toutes les modalités s'appliquant actuellement aux fournisseurs de services cellulaires en ce qui concerne la protection de la confidentialité des renseignements sur les abonnés, qu'elles soient incluses dans les contrats de service, des tarifs précédents ou des décisions du Conseil, devraient également s'appliquer aux services téléphoniques mobiles publics commutés. Dorénavant, toutes les dispositions doivent être incluses dans les contrats de service de l'abonné et s'appliqueront, le cas échéant, aux abonnés actuels, qu'elles figurent ou non dans les contrats de service qu'ils ont déjà signés.

De l'avis du Conseil, le libre accès à des réseaux de télécommunications est dans l'intérêt public. Il juge ainsi nécessaire de s'assurer qu'à l'égard de l'accès à leurs services, les fournisseurs de ces services n'établissent pas de discrimination injuste contre d'autres fournisseurs ou abonnés ou ne se confèrent pas de préférence indue ou déraisonnable. Même s'il n'estime pas essentiel de continuer à obliger les fournisseurs de services téléphoniques mobiles publics commutés à obtenir son approbation pour donner effet aux ententes conformément à l'article 29 de la Loi, le Conseil exigera, comme condition pour offrir des services téléphoniques mobiles publics commutés, que la famille de compagnies de la Mobility et la Cantel versent au dossier public les accords conclus avec leurs entreprises SCP affiliées. De plus, la fourniture de ces services, selon lui, pourrait donner lieu à une discrimination injuste ou à une préférence indue dans d'autres contextes. Il continuera donc d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les paragraphes 27(2), (3) et (4) par rapport à ces services.

Le Conseil souligne que dans la décision 94-15, le Conseil a maintenu les garanties applicables aux activités cellulaires exercées par des affiliées de compagnies de téléphone, qui ont été établies dans les décisions 87-13 et 92-13. Il s'agit notamment de : (1) l'interdiction de mise en marché et de publicité conjointes; (2) l'obligation de faire des renvois d'abonnés neutres; (3) l'interdiction d'échanger des renseignements confidentiels sur les abonnés; et (4) l'interdiction de faire interfinancer une affiliée de service cellulaire par une affiliée de service de ligne métallique. Ces garanties s'appliquent à la conduite des compagnies de téléphone elles-mêmes dans leurs rapports avec les affiliées de services cellulaires. Ainsi, la décision du Conseil de s'abstenir de réglementer la fourniture des services téléphoniques publics commutés par des affiliées ne change en rien ces garanties. En attendant les résultats des instances actuellement en cours sur ces questions, le Conseil juge qu'il y a lieu d'étendre les garanties établies dans les deux décisions susmentionnées aux relations des compagnies de téléphone avec les affiliées qui fournissent des services téléphoniques mobiles publics commutés.

(ii) Services mobiles autres que les services téléphoniques mobiles publics commutés

Pour ce qui est des services de télécommunications sans fil mobiles qui ne sont pas des services téléphoniques mobiles publics commutés (autres services sans fil), le Conseil juge, comme question de fait, que s'abstenir d'exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard de la fourniture de ces services par des entreprises canadiennes autres que des fournisseurs dominants en place, serait compatible avec les objectifs de la politique canadienne de télécommunication.

Le Conseil juge aussi, comme question de fait, que le cadre de fourniture des autres services sans fil par des entreprises canadiennes autres que des fournisseurs dominants en place est, ou sera, suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers. Il s'abstiendra donc d'exercer les pouvoirs que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31 de la Loi par rapport à ces services.

Le Conseil fait remarquer que dans la décision 94-15, il a proposé d'exempter de l'application de la Loi les fournisseurs de bon nombre de ces autres services sans fil. Il fait remarquer qu'il s'est abstenu inconditionnellement d'exercer les pouvoirs que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31 à l'égard de ces services. Si les fournisseurs d'autres services sans fil étaient exemptés de l'application de la Loi, ils n'auraient pas à se conformer aux dispositions relatives à la propriété et au contrôle canadiens spécifiées dans la présente. Toutefois, comme ces services sont assujettis à des licences en vertu de la Loi sur la radiocommunication, les fournisseurs de ces services seront tenus par Industrie Canada de démontrer qu'ils sont possédés et contrôlés par des Canadiens selon la politique applicable. Le Conseil juge donc ni approprié ni nécessaire pour l'instant d'exempter ces entreprises canadiennes de l'application de la Loi.

(iii) Tous les services sans fil mobiles

Conformément au paragraphe 34(3) de la Loi, le Conseil juge, comme question de fait, que s'abstenir d'exercer ses pouvoirs, tel qu'indiqué dans la présente, à l'égard des services de télécommunications sans fil mobiles téléphoniques publics commutés et d'autres services de télécommunications mobiles fournis par des entreprises canadiennes autres que des fournisseurs dominants en place respectivement, n'aurait pas pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d'un marché concurrentiel pour la fourniture de chacune des deux catégories de services.

À la lumière de ce qui précède, conformément au paragraphe 34(4) de la Loi, à compter de la date de la présente décision, les articles 24, 25, 29 et 31 de même que les paragraphes 27(1), (5) et (6) ne s'appliquent pas en ce qui concerne les services téléphoniques mobiles publics commutés fournis par des entreprises canadiennes autres que des fournisseurs dominants en place, dans la mesure où ces dispositions sont incompatibles avec les décisions prises par le Conseil dans la présente décision. En outre, à compter de la date de la présente décision, les articles 24, 25, 27, 29 et 31 ne s'appliquent pas aux entreprises canadiennes autres que les fournisseurs dominants en place à l'égard de la fourniture d'autres services sans fil.

Malgré les conclusions ci-dessus, le Conseil fait remarquer qu'il a déjà statué que les services de télécommunications sans fil s'inscrivent dans le cadre de l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 95-36 du 11 juillet 1995 intitulé Mise en oeuvre du cadre de réglementation - Interconnexion locale et dégroupement des composantes réseau (l'instance portant sur l'avis public 95-36.) Il souligne que ses conclusions dans la présente décision sont assujetties à des décisions dans la décision découlant de l'instance portant sur l'avis public 95-36, dans la mesure où ces décisions peuvent s'appliquer aux services de télécommunications sans fil mobiles.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling

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