ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 94-21

Décision Télécom

Ottawa, le 26 octobre 1994

Décision Télécom CRTC 94-21

ED TEL - REQUÊTE EN RÉVISION ET MODIFICATION DE LA DÉCISION TÉLÉCOM CRTC 93-17

I HISTORIQUE

Dans la décision Télécom CRTC 93-17 du 29 octobre 1993 intitulée AGT Limited - Interconnexion de transporteurs intercirconscriptions et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 93-17), le Conseil a établi les modalités relatives à la concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains dans le territoire de l'AGT Limited (l'AGT). Il y a précisé la manière dont les concurrents contribueraient au recouvrement des frais des services locaux/d'accès dans le territoire de l'AGT. En se fondant sur les principes sous-jacents au recouvrement de la contribution établis dans la décision Télécom CRTC 92-12 du 12 juin 1992 intitulée Concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 92-12), et sur son interprétation de la Décision du Comité d'arbitrage rendue en 1987 (la décision d'arbitrage) concernant le partage entre l'AGT et la ville d'Edmonton (Edmonton) des revenus de l'interurbain générés à Edmonton, le Conseil a conclu que le trafic interurbain des concurrents en provenance d'Edmonton, tout comme le trafic interurbain en provenance d'ailleurs en Alberta, devrait continuer à contribuer aux fins des services non autofinancés ailleurs dans la province en fonction de la contribution perdue. De plus, il a estimé que le versement de paiements de contribution directs à l'AGT par des entreprises intercirconscriptions et des revendeurs pour le trafic interurbain de départ et d'arrivée à Edmonton constituaient le moyen le plus efficace d'y arriver.

Le 11 février 1994, l'Edmonton Telephones Corporation (l'Ed Tel) a déposé une requête dans laquelle elle a demandé que le Conseil révise et modifie la décision 93-17, conformément à l'article 62 de la Loi sur les télécommunications (la Loi). L'Ed Tel a demandé qu'il modifie le régime de contribution de manière à exiger le versement de paiements de contribution à l'AGT seulement dans les cas où il y a interconnexion avec la compagnie.

L'Ed Tel a également déposé une requête auprès de la Cour d'appel fédérale en autorisation d'en appeler de la décision 93-17. À la demande de la compagnie, la Cour garde en suspens la requête, en attendant une décision du Conseil sur la requête en révision et modification de la décision 93-17.

II LA REQUÊTE

A. Généralités

Les critères dont le Conseil se sert pour décider s'il y a lieu de réviser et modifier sa décision en matière de télécommunications (voir la décision Télécom CRTC 79-1 du 2 février 1979) exigent que, pour que le Conseil puisse exercer ses pouvoirs en vertu de l'article 62 de la Loi, la requérante démontre qu'il existe, prima facie, un ou plusieurs des critères suivants :

(1) une erreur de droit ou de fait;

(2) une modification fondamentale des circonstances ou des faits depuis la décision;

(3) le défaut de considérer un principe de base qui avait été soulevé au cours de la procédure initiale;

(4) un nouveau principe découlant de la décision.

En outre, nonobstant l'absence de preuve, prima facie, qu'un des critères susmentionnés n'ait été satisfait, il serait également possible au Conseil de déterminer qu'il y a un doute réel quant à la rectitude de la décision originale et qu'en conséquence, une réévaluation est légitime. Ce n'est pas là cependant un cinquième critère, mais plutôt un état du pouvoir discrétionnaire résiduel conféré au Conseil en vertu de l'article 62 de la Loi.

L'Ed Tel a demandé une exemption en fonction de trois des critères susmentionnés :

(1) une erreur de droit;

(2) un nouveau principe découlant de la décision; et

(3) l'existence d'un doute réel quant à la rectitude de la décision originale.

B. Erreur de droit

Selon l'Ed Tel, le Conseil a commis une erreur de droit en concluant que les modalités de la décision d'arbitrage et de la décision 92-12 s'accordent avec le concept voulant que le trafic interurbain des concurrents généré à Edmonton devrait continuer à contribuer aux fins des services locaux/d'accès ailleurs en Alberta en fonction de la contribution perdue. À son avis, c'est déformer la décision d'arbitrage que d'exiger des entreprises qui s'interconnectent avec l'Ed Tel de verser un paiement à l'AGT lorsque le trafic d'interconnexion n'est pas acheminé au moyen des installations de l'AGT.

L'Ed Tel a fait valoir qu'elle a été victime d'un déni de justice naturelle de la part du Conseil qui n'a pas tenu compte des considérations qu'elle a soulevées à l'égard du caractère raisonnable des besoins de contribution de l'AGT. Selon elle, le Conseil savait pertinemment que, même si elle ne pouvait être désignée intimée à l'instance parce qu'il ne la réglementait pas, elle avait un intérêt important dans l'issue de l'instance. Le Conseil savait aussi qu'elle comptait déposer des observations exhaustives. L'Ed Tel a affirmé que, néanmoins, le Conseil n'a pas tenu compte de ses observations parce qu'il n'a pas eu l'occasion de les examiner ou de les revoir et que ce faisant, il a enfreint le principe en droit administratif de l'audi alteram partem (c.-à-d., le devoir d'entendre toutes les parties) et qu'il n'a donc pas rempli le devoir qu'il a d'appliquer à l'Ed Tel une procédure équitable. À son avis, le Conseil n'a pas donné de raisons suffisantes pour ne pas avoir tenu compte de ses observations.

C. Nouveau principe

L'Ed Tel a fait remarquer que, dans la décision 93-17, le Conseil a déclaré :

 ... qu'il n'est pas tenu par la loi de compenser l'AGT pour la perte de trafic liée à une décision de l'Ed Tel de permettre à ses clients de choisir leur transporteur interurbain. Toutefois, se pose la question de savoir si, en matière de politique de réglementation, les revenus associés au trafic interurbain d'Edmonton, sans égard au transporteur interurbain, devraient contribuer à soutenir des services locaux/d'accès en Alberta et à quelles conditions. De l'avis de l'Ed Tel, le Conseil a posé un nouveau principe dans la décision 93-17 en exigeant des entreprises intercirconscriptions qu'elles fassent des contributions à un fournisseur de service local à partir des revenus générés de l'interconnexion avec un autre fournisseur de service local indépendant. La compagnie a déclaré que le Conseil n'avait pas appliqué ce principe auparavant.

D. Doute réel

L'Ed Tel a affirmé que la décision 93-17 est anticoncurrentielle et discriminatoire, étant donné qu'elle interdit la concurrence en créant un paiement de "double" contribution pour les entreprises intercirconscriptions autres que l'AGT qui désirent s'interconnecter au réseau de l'Ed Tel et fournir des services interurbains concurrentiels dans le marché d'Edmonton. Elle a souligné qu'Unitel Communications Inc. (Unitel) juge cela antiéconomique et qu'elle a indiqué que maintenant, elle ne livrera pas concurrence à Edmonton.

L'Ed Tel a également soutenu que la nécessité d'un paiement de double contribution mine les accords potentiels ou en vigueur entre des entreprises intercirconscriptions et l'Ed Tel, ce qui va à l'encontre de la décision 92-12 dans laquelle le Conseil a encouragé la conclusion d'accords d'interconnexion entre entreprises intercirconscriptions et compagnies indépendantes.

En dernier lieu, l'Ed Tel a maintenu qu'en exigeant qu'une contribution soit versée à l'AGT pour le trafic de départ et d'arrivée à Edmonton, le Conseil n'avait pas reconnu l'existence de deux marchés locaux distincts. Elle a ajouté que la décision du Conseil a une incidence négative sur elle, même si son marché n'a fait l'objet d'aucune requête en interconnexion déposée auprès du Conseil et que la compagnie n'était pas du ressort du Conseil lorsque la décision a été rendue.

III OBSERVATIONS

Le Conseil a reçu des observations de l'AGT opposée à la requête de l'Ed Tel, ainsi que de la Cam-Net Communications Inc. (la Cam-Net), de l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise, du Smart Talk Network et d'Unitel, qui ont appuyé la requête.

L'AGT a fait valoir que la requête de l'Ed Tel était inappropriée et qu'elle ne justifiait pas une révision de la décision 93-17. Elle a déclaré que, dans sa requête, l'Ed Tel ne demande pas une révision ou une modification de questions qui ont été réglées dans la décision 93-17; mais que la question de savoir quel trafic devrait payer la contribution a été tranchée dans l'ordonnance Télécom CRTC 93-774 du 20 septembre 1993 (l'ordonnance 93-774), dans laquelle le Conseil a approuvé l'accord d'interconnexion entre l'Ed Tel et Unitel. Dans l'ordonnance en question, le Conseil a déclaré que tout le trafic intercirconscription en provenance d'Edmonton devrait contribuer à compenser les coûts de fourniture du service de base en Alberta et qu'il examinerait plus à fond la question de la contribution dans la décision découlant de l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 93-1 du 8 janvier 1993 (l'avis public 93-1), c.-à-d., l'instance qui a abouti à la décision 93-17.

L'AGT a en outre soutenu que la requête de l'Ed Tel ne repose pas sur un nouveau principe mais sur un désaccord avec les conclusions du Conseil dans l'ordonnance 93-774. Elle a également fait remarquer que, même si dans sa proposition, l'Ed Tel demande de modifier le mécanisme utilisé pour percevoir la contribution pour l'AGT, l'Ed Tel n'a pas présenté de nouveaux arguments à l'égard du mode de fonctionnement du mécanisme de contribution; elle a tout simplement reformulé sa position sur des questions que le Conseil avait déjà examinées dans le cadre de l'instance qui a abouti à la décision 93-17.

L'AGT a également fait savoir que l'Ed Tel avait interjeté appel de la décision 93-17 auprès de la Cour d'appel fédérale le 26 novembre 1993. Elle estimait que l'Ed Tel n'est donc pas justifiée de demander une révision et une modification en s'appuyant sur des questions qui font l'objet à juste titre d'un tel appel, comme des questions de droit ou de compétence.

La Cam-Net a soutenu que la Loi n'habilite pas le Conseil à ordonner aux revendeurs de verser des paiements de contribution additionnels à l'AGT lorsqu'ils s'interconnectent avec l'Ed Tel. En outre, le Conseil n'a pas l'autorité législative d'imposer le prolongement de la décision d'arbitrage.

La Cam-Net a précisé que l'imposition d'une "surtaxe" payable à un tiers pour tout le trafic d'interconnexion a créé un nouveau principe qui ne s'est pas posé dans la décision 92-12. Elle a déclaré que, dans la décision 92-12, le Conseil s'attendait à ce que les entreprises intercirconscriptions négocient des accords d'interconnexion directement avec les compagnies de téléphone indépendantes et elle a fait remarquer que la Cam-Net et Unitel l'avaient fait.

La Cam-Net a également indiqué que la décision 93-17 va à l'encontre des principes d'égalité d'accès, étant donné que les concurrents devront payer davantage que l'AGT pour s'interconnecter avec l'Ed Tel. Selon elle, cette situation empêche les concurrents d'entrer dans le marché d'Edmonton sur un pied d'égalité.

Unitel a fait valoir que les frais de double contribution à Edmonton soulèvent un doute quant à la rectitude de la décision 93-17. Elle a déclaré qu'avec la double contribution, le trafic provenant d'Edmonton génère davantage aux fins du manque à gagner des services locaux/d'accès de l'AGT que le trafic en provenance d'ailleurs en Alberta, ce qui donne lieu à des tarifs plus élevés dans le territoire de l'Ed Tel. Il est donc peu probable que les concurrents livrent concurrence pour le trafic interurbain de départ et d'arrivée à Edmonton. Pour corriger cette situation, Unitel a proposé des frais de simple contribution pour l'ensemble de l'Alberta qui permettraient de soutenir le recouvrement des manques à gagner des services locaux/d'accès de l'Ed Tel et de l'AGT.

L'Ed Tel a répliqué que toutes les parties, sauf l'AGT, appuyaient sa requête. En réplique à l'AGT, l'Ed Tel a maintenu que, dans l'ordonnance 93-774, le Conseil a spécifiquement reporté à l'instance établie par l'avis public 93-1 sa décision concernant la contribution à l'égard du manque à gagner en Alberta provenant du trafic d'Edmonton. Elle a également soutenu avoir le droit d'en appeler de la décision 93-17 auprès de la Cour fédérale et, en même temps, de déposer une requête auprès du Conseil en révision et modification de la décision.

L'Ed Tel a contesté la méthode utilisée par Unitel pour calculer un taux de contribution à la grandeur de la province. À son avis, la proposition d'Unitel perpétuerait la fausse idée que l'AGT devrait continuer à recevoir une contribution, même lorsque ses installations ne sont pas utilisées.

Le 11 avril, l'AGT a déposé d'autres observations. Selon la compagnie, la Cam-Net et Unitel ont soulevé de nouvelles questions que la requête de l'Ed Tel ne couvrait pas. Elle a ajouté qu'Unitel avait fait une nouvelle proposition sur la façon dont les taux de contribution devraient être établis et perçus en Alberta. Elle a également souligné que, dans ses observations, la Cam-Net laisse entendre qu'il existe une erreur de droit autre que celle qui est décrite dans la requête de l'Ed Tel.

IV CONCLUSIONS

A. Erreurs de droit

L'AGT a fait valoir que le Conseil n'est pas habilité à réviser et à modifier sa décision pour des motifs juridiques, lorsque les mêmes motifs juridiques font l'objet d'une demande en autorisation d'en appeler auprès de la Cour d'appel fédérale. À son avis, deux organismes ne peuvent être habilités en même temps à réviser la décision pour les mêmes motifs. En réplique, l'Ed Tel a demandé qu'on fasse la distinction avec la jurisprudence citée par l'AGT et elle a soutenu que l'article 18.5 de la Loi sur la Cour fédérale cité par l'AGT, en son sens pur et simple, n'appuie pas la position de l'AGT. Le Conseil est d'avis qu'il est effectivement habilité à examiner les motifs juridiques soulevés par l'Ed Tel.

Selon l'Ed Tel, le Conseil a commis deux erreurs de droit dans la décision 93-17 : (1) le Conseil a déformé la décision d'arbitrage en exigeant des entreprises qui s'interconnectent avec l'Ed Tel qu'elles versent un paiement à l'AGT lorsque le trafic d'interconnexion n'est pas acheminé au moyen des installations de l'AGT et (2) l'Ed Tel a été victime d'un déni de justice naturelle de la part du Conseil qui n'a pas tenu compte de ses préoccupations concernant les besoins de contribution de l'AGT.

Pour ce qui est du premier point, le Conseil fait observer qu'il a stipulé clairement dans la décision 93-17 "qu'il n'est pas tenu par la loi de compenser l'AGT pour la perte de trafic liée à une décision de l'Ed Tel de permettre à ses clients de choisir leur transporteur interurbain". À son avis, sa décision d'exiger ou non une telle contribution constituait plutôt une question de politique de réglementation. Lorsqu'il a réglé cette question dans la décision 93-17, il ne faisait pas une interprétation juridique de la décision d'arbitrage; en fait, en prenant sa propre décision de principe, tel qu'indiqué dans la décision 93-17, il a tenu compte des principes de partage des revenus sous-jacents de la décision d'arbitrage.

La seconde erreur de droit soutenue par l'Ed Tel concerne la façon dont le Conseil a traité certains mémoires qu'elle a déposés dans l'instance qui a abouti à la décision 93-17. Contrairement à ce qu'affirme la compagnie, le Conseil n'a pas écarté les observations de l'Ed Tel. En fait, dans la décision, il a pris note de la préoccupation de la compagnie, déclarant que, parce que la preuve de l'Ed Tel sur la question ne lui a été soumise que lors de la présentation du plaidoyer final, elle n'a jamais été examinée. L'Ed Tel a donc tort d'affirmer que le Conseil n'a pas tenu compte de ses observations et qu'il n'a pas donné à cet égard de raisons suffisantes.

De plus, les parties à l'instance établie dans l'avis public 93-1 étaient libres de demander au Conseil de modifier la procédure si elles jugeaient qu'elles n'avaient pas la chance de participer intégralement. L'Ed Tel, à titre de partie intéressée d'expérience ayant déjà participé à diverses instances, y compris celle qui a abouti à la décision 92-12, aurait dû le savoir. Toutefois, elle n'a indiqué au Conseil son intention de produire non pas des observations mais une preuve que lorsqu'elle a effectivement produit cette preuve dans les dernières étapes de l'instance. En fait, comme l'AGT l'a souligné, lorsque l'Association canadienne des producteurs pétroliers a demandé au Conseil de désigner l'Ed Tel intimée dans l'instance qui a abouti à la décision 93-17, l'Ed Tel s'est opposée à la demande, faisant savoir qu'elle avait déjà déposé une preuve dans l'instance qui a abouti à la décision 92-12 et que, dans la présente instance, elle soumettrait des observations.

À la lumière de ce qui précède, le Conseil conclut qu'il n'a pas commis d'erreur de droit comme le maintient l'Ed Tel et que celle-ci n'a pas été victime d'un déni de justice naturelle dans l'instance qui a abouti à la décision 93-17.

B. Nouveau principe

L'Ed Tel a fait valoir que le Conseil a posé un nouveau principe dans la décision 93-17 en exigeant des entreprises intercirconscriptions qu'elles fassent des contributions à un fournisseur de service local à partir des revenus générés par l'interconnexion avec un autre fournisseur de service local.

Avant l'introduction de la concurrence en Alberta, tout le trafic interurbain, y compris le trafic de départ et d'arrivée à Edmonton, était acheminé par le réseau intercirconscription de l'AGT. Les paiements imposés dans la décision 93-17 visaient à garantir que la contribution que l'AGT aurait obtenu, avant la concurrence, du trafic acheminé en provenance ou à destination du territoire de l'Ed Tel ne serait pas érodée. Cette situation est tout à fait conforme au principe posé dans la décision 92-12 selon lequel, pour soutenir les services locaux/d'accès, les concurrents doivent compenser les compagnies de téléphone pour la perte de contribution.

Vu la situation particulière de l'Alberta, c.-à-d. la présence de l'Ed Tel dans le territoire d'exploitation de l'AGT et la nature des arrangements de partage entre les deux compagnies, le mécanisme de contribution devait être rajusté afin de s'assurer que les concurrents compensent l'AGT pour la contribution perdue. Ce n'est pas un nouveau principe que de rajuster un mécanisme de contribution pour tenir compte de la situation particulière d'une entreprise afin qu'il demeure conforme à un principe général, dans ce cas-ci, le principe qui consiste à exiger des concurrents qu'ils compensent les compagnies de téléphone pour la contribution perdue.

À la lumière de ce qui précède, le Conseil conclut qu'aucun nouveau principe n'a découlé de la décision 93-17.

C. Doute réel

L'Ed Tel a fait valoir qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision 93-17 parce qu'elle exige des paiements de double contribution des concurrents qui désirent acheminer du trafic interurbain de départ et d'arrivée à Edmonton.

Tel que noté précédemment, avant l'introduction de la concurrence en Alberta, tout le trafic de départ et d'arrivée à Edmonton était acheminé par le réseau intercirconscription de l'AGT. Conformément au principe posé dans la décision 92-12, c.-à-d., que les concurrents compensent les compagnies de téléphone pour la contribution perdue afin de soutenir les services locaux/d'accès, la décision 93-17 exigeait qu'une contribution continue d'être versée à l'AGT pour le trafic d'Edmonton, y compris le trafic acheminé par des concurrents.

Lorsque le Conseil a rendu la décision 93-17, l'Ed Tel n'était pas de son ressort. Ainsi, il ne lui était pas possible d'examiner directement la question de la concurrence dans le territoire de la compagnie, d'enquêter sur les frais de l'Ed Tel ou de créer un régime de contribution qui compenserait l'AGT pour la contribution perdue sans exiger des concurrents qu'ils versent des paiements directs à l'AGT pour le trafic d'Edmonton.

En conséquence, dans la décision 93-17, le taux de contribution payable à l'AGT tenait compte des revenus partagés provenant du trafic de l'Ed Tel de manière à s'assurer que le trafic d'Edmonton contribuait à soutenir le service ailleurs en Alberta, tout comme il le faisait avant la décision 93-17. De la même façon, l'accord négocié entre l'Ed Tel et Unitel, et approuvé dans l'ordonnance 93-774, prévoit que les paiements d'Unitel à l'Ed Tel représentent le même pourcentage des revenus payés par l'AGT qui est prévu dans la décision d'arbitrage. Ainsi, la décision 93-17 et l'accord approuvé dans l'ordonnance 93-774, ensemble, préservent le statu quo avant la publication de la décision 93-17. Si les coûts d'interconnexion sont trop élevés à Edmonton, ce n'est pas du seul fait de la décision 93-17, mais plutôt par suite de la combinaison du régime de partage des revenus entre l'AGT et l'Ed Tel établi dans la décision d'arbitrage, de l'introduction, par la décision 93-17, de la concurrence dans le territoire de l'AGT ainsi que d'arrangements de partage comme ceux qui ont été négociés entre l'Ed Tel et Unitel.

À la lumière de ce qui précède, le Conseil conclut que l'Ed Tel n'a pas prouvé qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision 93-17.

D. Décision

À la lumière de ce qui précède, le Conseil conclut que, dans sa requête en révision et modification de la décision 93-17, l'Ed Tel ne justifie pas l'existence d'une erreur de droit, d'un nouveau principe ou d'un doute réel quant à la rectitude de la décision.

V NOUVELLE INSTANCE

En dépit de ses conclusions à l'égard de la requête de l'Ed Tel, le Conseil fait remarquer que les changements dans les circonstances survenus depuis la décision 93-17 justifient un réexamen du régime de contribution en Alberta. Plus particulièrement, le 26 avril 1994, l'Ed Tel est devenue du ressort du Conseil par suite du jugement de la Cour suprême dans la cause Procureur général du Québec et al. c. Téléphone Guèvremont. Cette nouvelle compétence lui permet ainsi de réexaminer le régime de contribution en Alberta de manière à tenir compte du manque à gagner des services locaux/d'accès dans le territoire d'exploitation de chaque compagnie.

En outre, le 16 septembre 1994, le Conseil a publié la décision Télécom CRTC 94-19 intitulée Examen du cadre de réglementation (la décision 94-19), dans laquelle il a établi que les bases tarifaires des compagnies de téléphone faisant l'objet de la décision (qui incluent l'AGT) devraient être partagées en segments de services concurrentiels et de services publics et que les frais de contribution, les services goulot et les frais d'établissement devraient être recouvrés au moyen d'un Tarif des services d'accès aux entreprises (TSAE). À son avis, un TSAE peut se révéler un mécanisme utile pour recouvrer la contribution dans le territoire de l'Ed Tel.

Conformément à ce qui précède, le Conseil publie, en même temps que la présente décision, l'avis public Télécom CRTC 94-51 du 26 octobre 1994 intitulé Régime de contribution en Alberta dans lequel il amorce une instance visant à élaborer une autre méthode pour percevoir la contribution d'entreprises dotées d'installations et de revendeurs oeuvrant en Alberta. Cette instance lui permettra d'examiner en détail les coûts de l'Ed Tel et les données connexes sur son trafic. En outre, le Conseil invite les parties à proposer une méthode de contribution de rechange qui équilibrerait mieux les besoins de contribution de l'AGT et de l'Ed Tel et qui refléterait de façon équitable les besoins en revenus des services locaux/d'accès de chaque compagnie. L'Ed Tel, l'AGT et d'autres parties qui ont formulé des observations à l'égard de la requête de l'Ed Tel dans la présente instance sont désignées parties à la nouvelle instance.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling