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Ottawa, le 28 juin 1993
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Avis public CRTC 1993-95
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POLITIQUE D'ATTRIBUTION DE LICENCES DE RADIO DE FAIBLE PUISSANCE
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A. Introduction
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Dans l'avis public CRTC 1992-21, le Conseil a publié, pour fins d'observations du public, une série de questions se rapportant à l'établissement d'un système de priorité pour l'attribution de licences à des stations de radio de faible puissance. Il voulait ainsi susciter des commentaires qui l'aideraient à élaborer une politique garantissant que les fréquencesde faible puissance soient affectées aux usages qui contribuent le plus à atteindre les objectifs del a Loi sur la radiodiffusion.
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Le Conseil a reçu neuf mémoires en réponse à l'avis public. La plupart d'entre eux traitaient de questions générales concernant l'établissement d'un système de priorité pour l'attribution de licences à des stations de radio de faible puissance. Toutefois, seules l'Association canadienne des radiodiffuseurs (l'ACR) et l'Association nationale des radios étudiantes et communautaires (l'ANRC) ont répondu à toutes sinon à la plupart des questions posées et ont proposé des modifications au projet de politique du Conseil.
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Le présent avis résume les réponses reçues aux diverses questions posées dans l'avis public et énonce la politique d'attribution de licences du Conseil à l'égard de la radio de faible puissance.
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Le Conseil souligne que la présente politique ne vise pas les personnes exploitant des stations de radio de faible puissance qui ont été expressément exemptées de l'obligation de détenir une licence à la suite des avis publics CRTC 1993-44 (Entreprises temporaires de distribution desservant des chantiers d'exploitation), 1993-45 (Entreprises de facilitation d'événements spéciaux de durée limitée), 1993-46 (Entreprises de service de messages de très faible puissance), 1993-47 (Entreprises à courant porteur dont la programmation n'est pas distribuée par des entreprises de télédistribution), ou les personnes exploitant toute autre entreprise de radio de faible puissance que le Conseil pourrait exempter à l'avenir.
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B. Questions et réponses
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Dans son avis public, le Conseil a posé trois questions générales :
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Devrait-on mettre en place un système de priorité dans le cadre d'une politique d'attribution de licences de radio de faible puissance?
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Quelles devraient en être les composantes?
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Quel devrait être l'ordre de priorité de ces composantes?
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L'avis public invitait ensuite les parties intéressées à formuler des observations sur cinq éléments qui pourraient être inclus dans un système de priorité, à savoir :
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a) disponibilité des fréquences,
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b) contenu de laprogrammation,
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c) corrélation entre la puissance et l'auditoire
potentiel,
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d) durée du service et
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e) disponibilité d'autres moyens de transmission.
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En dernier lieu, le Conseil a posé des sous-questions concernant la mise en oeuvre d'un système de priorité, et en particulier, la date à laquelle le système devrait être appliqué, l'opportunité de lancer des appels de demandes concurrentes, la nécessité de faire des études de marché, l'utilisation de réémetteurs et la nécessité d'une Promesse de réalisation.
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1. La nécessité d'un système de priorité
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Sept des neuf mémoires que le Conseil a reçus portaient sur la question générale de savoir s'il devrait établir un système de priorité pour l'attribution de licences à des stations de radio de faible puissance. Dans tous les cas, on estimait qu'un système de priorité devrait faire partie de la politique relative à la radio de faible puissance, les stations conventionnelles, y compris les stations sans but lucratif, devant avoir la priorité sur les services non conventionnels ou à vocation essentiellement unique, comme les services d'information touristique.
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2. Les cinq éléments :
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a) Disponibilité des fréquences
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Dans l'avis public, le Conseil a demandé :
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Où devrait se situer, dans l'ordre de priorité, la question de la disponibilité des fréquences de faible puissance dans une région donnée?
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Cette question a été traitée dans six mémoires. Tous estimaient que dans un tel système, la disponibilité des fréquences devrait être la principale préoccupation. Dans deux mémoires, on faisait remarquer qu'il faut tenir compte de la disponibilité de fréquences afin de s'assurer qu'il y en a suffisamment pour l'établissement de stations de campus, communautaires ou autochtones sans but lucratif.
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b) Contenu
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Pour ce qui est du contenu, le Conseil a posé les questions suivantes :
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Où devrait se situer, dans l'ordre de priorité, la question du contenu?
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Devrait-on établir la priorité des divers types de services (conventionnels, de sécurité, de renseignements sur la circulation, etc.) du point de vue de l'intérêt public? Si oui, de quelle façon?
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Parmi les diverses entreprises, quelles sont celles qui devraient être autorisées à offrir un contenu publicitaire? Quel genre d'activité commerciale devrait être permise (conventionnelle ou de commandite) et dans quelle mesure? Devrait-il y avoir une disposition relative à certaines entreprises de manière à s'assurer que les annonceurs ont une chance équitable de faire diffuser leurs messages?
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Six parties se sont généralement dit d'avis que les stations conventionnelles devraient avoir priorité sur les services à vocation essentiellement unique.
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L'ANRC a déclaré que les stations sans but lucratif devraient se voir accorder la priorité absolue et qu'il devrait être interdit aux radiodiffuseurs commerciaux d'utiliser des fréquences de faible puissance. Elle a ajouté que, même si le Conseil devait décider de continuer à attribuer des licences à des stations commerciales conventionnelles de faible puissance, il ne devrait pas autoriser de services à vocation essentiellement unique à but lucratif.
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De l'avis de la SRC, les stations source et réémettrices dont la programmation s'adresse à un auditoire général devraient avoir priorité sur les services à vocation essentiellement unique.
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Selon l'ACR, la meilleure façon de régler la question des priorités consisterait à établir deux grandes catégories d'entreprises. La catégorie Priorité A engloberait les stations conventionnelles tandis que la Priorité B comprendrait les services à vocation essentiellement unique. Les stations de Priorité B pourraient être subdivisées en deux sous-catégories, une pour les services publics sans but lucratif et l'autre pour les services à but lucratif.
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Quant aux niveaux de publicité permis, l'ACR a soutenu qu'il faudrait maintenir le statu quo dans le cas des stations sans but lucratif et que seuls les services privés à but lucratif de la catégorie Priorité B devraient pouvoir diffuser de la publicité. À son avis également, les services commandités par le gouvernement devraient être payés entièrement au moyen des deniers publics, et les stations d'événements spéciaux être financées en totalité par l'organisme parrain. Pour sa part, l'ANRC a recommandé que seules les stations conventionnelles soient autorisées à offrir un contenu publicitaire dans leur programmation.
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c) Corrélation entre la puissance et le rayonnement
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Le Conseil a demandé des réponses aux questions suivantes :
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Que devrait-être l'importance relative, dans l'ordre de priorité, de la puissance de l'émetteur ou du périmètre de rayonnement?
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Que devraient être la puissance et le périmètre de rayonnement appropriés pour chaque type d'entreprise de faible puissance?
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Ces questions ont été abordées dans quatre mémoires. On s'entendait généralement sur le fait qu'il faudrait accorder la priorité aux stations conventionnelles et limiter les services commerciaux à vocation essentiellement unique à des fréquences de très faible puissance.
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Dans un des mémoires, on estimait que, dans les régions éloignées, les radiodiffuseurs commerciaux conventionnels devraient être autorisés à utiliser des fréquences AM de faible puissance (AMFP) et des fréquences FM de faible puissance (FMFP) parce qu'il serait inutile d'utiliser davantage de puissance pour atteindre l'auditoire potentiel.
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d) Durée du service
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Le Conseil a demandé :
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Quel devrait être l'importance relative, dans l'ordre de priorité, de la durée du service?
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Deux mémoires ont traité de la question. De l'avis de l'ANRC, les radiodiffuseurs sans but lucratif ne devraient pas être pénalisés s'ils n'offrent pas un service à temps plein. L'ACR, cependant, a maintenu que la durée du service devrait être considérée sur une base individuelle dans les régions où il y a pénurie de canaux.
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e) Disponibilité d'autres moyens de transmission
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Le Conseil a demandé :
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Que devrait-être l'importance relative, dans l'ordre de priorité, de l'existence d'autres moyens de transmission? Dans les mémoires qui ont traité de cette question, on a soutenu que les services à vocation essentiellement unique à but lucratif devraient être tenus de prouver que les fréquences radiophoniques AM et FM de faible puissance sont le seul moyen possible de fournir le type de service qu'ils proposent.
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C. La politique du Conseil -- Introduction d'un système de priorité pour l'attribution de licences de radio de faible puissance
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Il s'est dégagé un consensus au sujet de la nécessité d'établir un système de priorité dans le cadre d'une politique d'attribution de licences. Un tel système donnerait aux services de radiodiffusion conventionnels la priorité sur les services à vocation essentiellement unique, comme ceux qui offrent des services d'information touristique, et s'appliquerait aux régions où il y a pénurie de
fréquences. Le Conseil estime également que les stations sans but lucratif devraient, si possible, avoir préséance.
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Le Conseil établit par conséquent le système de priorité suivant pour l'attribution de licences d'exploitation d'entreprises radiophoniques de faible puissance. Le système de priorité s'appliquera généralement dans les régions que le Conseil a jugées antérieurement comme marquées par une pénurie de fréquences compte tenu des besoins projetés en fréquences FM de la SRC, des radiodiffuseurs privés, commerciaux, éducatifs, communautaires et de campus. Il s'agit de Vancouver/Victoria, Montréal et la région avoisinante et le sud de l'Ontario.
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Lorsqu'il examinera des demandes concurrentes visant l'utilisation de fréquences de faible puissance dans les régions où ces fréquences sont rares, le Conseil donnera généralement aux services de radiodiffusion conventionnels (Priorité A) la priorité sur les services à vocation essentiellement unique (Priorité B). Il donnera aussi en général aux divers types de services appartenant aux deux catégories une priorité qui correspond à leur rang relatif à l'intérieur de chacune, telle qu'établie ci-dessous :
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Services de priorité A :
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1) Services radiophoniques émetteurs conventionnels sans but lucratif (p. ex. communautaires, de campus et autochtones);
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2) Services radiophoniques émetteurs conventionnels à but lucratif (radiodiffuseurs commerciaux privés, y compris à caractère ethnique);
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3) Réémetteurs de stations locales retransmettant à l'intérieur du périmètre de rayonnement de la station;
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4) Réémetteurs de signaux éloignés (la SRC aura la priorité dans ce sous-groupe des services de Priorité A).
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Services de Priorité B :
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1) Services d'information publique sans but lucratif (p. ex. services de renseignements sur la circulation ou la météo);
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2) Services de messages publicitaires.
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Le Conseil peut également tenir compte des trois facteurs suivants dans son évaluation de demandes concurrentes du même type pour la même fréquence de faible puissance. Il est conscient, cependant, que l'importance relative de chacun de ces facteurs peut dépendre du type de service proposé. Il évaluera donc cette importance sur une base individuelle.
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La corrélation entre la puissance et l'auditoire potentiel : de façon générale, le Conseil jugera que plus l'auditoire desservi par l'entreprise est considérable, plus la priorité accordée devrait être grande.
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La durée du service : plus le service projeté sera en ondes longtemps (sur une base quotidienne, hebdomadaire, mensuelle ou annuelle), plus on lui accordera de valeur.
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La disponibilité d'autres moyens de transmission : les services non conventionnels qui ne peuvent être transmis efficacement que par l'utilisation d'une fréquence de radiodiffusion seront généralement considérés comme ayant une plus grande priorité que ceux qui peuvent être fournis par d'autres moyens, comme les panneaux routiers ou les journaux.
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Sous-questions
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1. L'application du système de priorité
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Dans son avis public, le Conseil a demandé :
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L'application d'un système de priorité devrait-elle se faire au moment de l'attribution de la licence, du renouvellement de la licence ou au moment où l'entreprise prioritaire entrerait en ondes?
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Seule à avoir répondu à cette question, l'ACR estimait qu'il ne serait ni pratique ni souhaitable que le Conseil change la priorité accordée à l'exploitation qu'il a déjà autorisée. Elle a donc recommandé que, lorsqu'une titulaire est autorisée à exploiter une station, cette dernière ne devrait pas être obligée de changer de fréquence ou de cesser ses activités à cause de l'attribution d'une licence à une autre entreprise, qui, selon la politique du Conseil, aurait pu être prioritaire.
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Le Conseil est d'accord. Il n'appliquera donc le système de priorité que lorsqu'il évaluera de nouvelles demandes en concurrence pour la même fréquence.
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2. Appels et critères applicables aux marchés
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Le Conseil a posé les questions suivantes :
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Le Conseil devrait-il généralement lancer un appel de demandes concurrentes dans le cas de demandes visant des entreprises de faible puissance, sinon, dans quels cas en particulier?
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Ce processus et ces critères [dans l'avis public CRTC 1991-74] devraient-ils s'appliquer aux entreprises de faible puissance ?
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À ces questions, l'ACR et l'ANRC ont répondu différemment.
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Au sujet de l'opportunité de lancer des appels de demandes concurrentes, l'ANRC a estimé qu'il est inutile de lancer un appel pour une fréquence attribuée ponctuellement à moins que le Conseil ne reçoive deux ou plusieurs demandes proposant des services sans but lucratif et utilisant la même fréquence. Elle a en outre recommandé d'interdire aux radiodiffuseurs commerciaux et aux services non conventionnels de livrer une concurrence pour une fréquence attribuée ponctuellement à des requérantes qui proposent des services sans but lucratif.
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Pour sa part, l'ACR estimait cependant que le Conseil devrait lancer un appel de demandes concurrentes chaque fois qu'il reçoit une demande visant une FMFP dans une zone géographique où il y a pénurie de fréquences.
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Quant aux Critères applicables aux marchés radiophoniques, l'ANRC estimait que les critères ne devraient pas être appliqués dans l'évaluation des demandes présentées par ceux qui proposent de nouvelles entreprises de faible puissance parce qu'ils ne sont pas pertinents pour des radiodiffuseurs sans but lucratif. Elle a ajouté, cependant, que si le Conseil désirait établir des critères pour les entreprises radiophoniques communautaires de faible puissance, il devrait envisager une limite basée sur la population (p. ex. au plus une entreprise devrait être autorisée pour chaque tranche de 100 000 habitants dans une région donnée).
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L'ACR a soutenu que ceux qui veulent obtenir des licences d'exploitation d'entreprises à caractère ethnique ou d'entreprises qui seraient sans but lucratif, devraient être assujettis aux critères applicables aux marchés radiophoniques parce qu'ils sont autorisés à diffuser de la publicité.
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À la lumière de la décision de politique qu'il a prise d'appliquer un système de priorité pour évaluer le bien-fondé de demandes concurrentes proposant de nouveaux services de faible puissance, et seulement les uns par rapport aux autres, le Conseil devra lancer un appel lorsqu'il recevra une demande complète. Il estime également que sa décision d'accorder la plus haute priorité aux entreprises sans but lucratif devrait apaiser les préoccupations exprimées par l'ANRC, à savoir que ceux qui demandent des licences en vue d'exploiter de telles entreprises seraient désavantagés autrement lorsqu'ils livreraient concurrence aux radiodiffuseurs commerciaux pour des fréquences de faible puissance.
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Le Conseil lancera donc des appels de demandes concurrentes lorsqu'il recevra toute demande complète de licences d'exploitation d'entreprises de faible puissance dans les régions où il y a pénurie de fréquences (tel qu'indiqué ci-dessus). La réception de demandes proposant un service dans des régions où il n'y a pas de pénurie n'enclenchera pas le lancement d'un appel.
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Le Conseil reconnaît les préoccupations exprimées par l'ACR au sujet de l'incidence de nouvelles stations de faible puissance sur les recettes des stations radiophoniques commerciales. Toutefois, il fait remarquer que, par le passé, les critères applicables aux marchés radiophoniques n'ont pas été appliqués aux stations sans but lucratif et il ne veut pas mettre en oeuvre une politique qui entraverait inutilement le développement de ce secteur de la radiodiffusion. Il est également convaincu qu'une nouvelle station de faible puissance sans but lucratif aurait peu d'effet sur les recettes des stations radiophoniques commerciales.
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Le Conseil n'appliquera donc les critères relatifs aux marchés radiophoniques qu'aux nouvelles entreprises radiophoniques commerciales (à but lucratif) de faible puissance; les services non conventionnels seront soustraits à l'application des critères en question.
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3. Réémetteurs
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Le Conseil a demandé :
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Le Conseil devrait-il continuer d'étudier des demandes visant l'utilisation d'émetteurs de faible puissance pour retransmettre la programmation d'entreprises existantes? Si oui, dans quelles circonstances, par exemple, lorsque des difficultés techniques limitent le rayonnement dans la zone de desserte autorisée d'une entreprise?
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Trois mémoires ont abordé cette question.
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Selon la SRC et l'ACR, le Conseil devrait continuer à autoriser les titulaires de stations en place à établir des réémetteurs et, pour régler les problèmes de rayonnement, il faudrait accorder une moins grande priorité aux réémetteurs de signaux éloignés qu'aux réémetteurs projetés de stations locales.
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De l'avis de l'ANRC, en règle générale, de nouveaux réémetteurs de services commerciaux en place ne devraient pas être permis ailleurs que dans les régions montagneuses où la requérante est autorisée à desservir une région ou un petit nombre de localités. Dans de tels cas, la requérante aurait à prouver qu'elle n'a pas d'autre solution que d'installer un réémetteur pour fournir son service et qu'il y a d'autres fréquences disponibles dans la région pour permettre l'établissement de futures stations sans but lucratif.
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Le Conseil appuie l'opinion voulant que des réémetteurs de services locaux qui visent à régler des problèmes de rayonnement devraient avoir une plus grande priorité que ceux qui retransmettent des services non locaux, et cela a été inclus dans le système de priorité décrit précédemment dans le présent document.
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4. Demandes visant à utiliser plusieurs fréquences de faible
puissance à des fins non conventionnelles
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Dans son projet de politique, le Conseil a décrit une situation où une ou plusieurs requérantes pourraient proposer d'utiliser plusieurs fréquences de faible puissance à des fins non conventionnelles, épuisant ainsi les fréquences disponibles dans une région donnée. Il a alors posé la question suivante :
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Comment doit-on évaluer le bien-fondé du genre de propositions susmentionnées selon l'ordre de priorité?
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À cette question, l'ACR a répondu que dans une telle situation, il ne faudrait pas élaborer de processus distinct.
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Le Conseil est d'accord et il traitera ces demandes au moyen du système de priorité énoncé précédemment. Dans la mesure où les demandes peuvent comporter des aspects qui ne sont pas envisagés dans le présent avis, le Conseil les considérera sur une base individuelle.
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5. Services concurrentiels non conventionnels
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Dans son avis public, le Conseil a demandé :
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La politique du CRTC relativement à l'attribution de licences de radio de faible puissance devrait-elle interdire l'autorisation de services concurrentiels non conventionnels?
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Cette question a été traitée dans trois mémoires.
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De l'avis de l'ANRC et de la titulaire d'une station de radio de campus, le Conseil ne devrait pas attribuer de licences à des services concurrentiels non conventionnels, tandis que pour l'ACR, des licences devraient être accordées dans le cas d'une requérante qui peut démontrer la nécessité et la viabilité commerciale.
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Le Conseil est conscient qu'accorder trop de licences à des services concurrentiels non conventionnels dans des régions où il y a pénurie de fréquences pourrait entraîner une congestion de la bande radiophonique et entraver le développement de services radiophoniques conventionnels de faible puissance. Toutefois, dans des régions où il y a une abondance relative de fréquences, il ne serait pas justifié d'exclure d'emblée la possibilité de services concurrentiels non conventionnels. Le Conseil fait en outre remarquer que les services non conventionnels se verront accorder une priorité plus faible que les services conventionnels selon le système expliqué précédemment dansle présent document.
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Le Conseil envisagera donc d'attribuer des licences d'exploitation de services commerciaux concurrentiels non conventionnels sur une base individuelle. Dans les régions où il y a pénurie de fréquences, le système de priorité décrit précédemment dans le présent document sera appliqué.
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6. Utilisation de la bande AM élargie
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Le Conseil a demandé :
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Dans quelle mesure certains services envisagés par des entreprises de faible puissance pourraient-ils utiliser la partie supérieure de la nouvelle bande AM élargie?
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L'ANRC, la SRC et l'ACR ont convenu que certains services de messages publics non conventionnels, comme ceux qui fournissent des renseignements aux touristes ou aux automobilistes, devraient utiliser la bande AM élargie.
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Tout en notant la position exprimée dans ces mémoires, le Conseil estime qu'il est trop tôt pour évaluer la demande éventuelle pour l'utilisation de la partie supérieure de la bande AM élargie. En effet, il se peut que l'utilisation de la bande AM élargie se révèle un meilleur choix pour un radiodiffuseur conventionnel que le recours à une AMFP ou une FMFP. Le Conseil juge donc prématuré de préconiser le déplacement de certains services non conventionnels à la bande AM élargie. Il retardera l'annonce de toute décision sur cette question jusqu'à ce qu'il ait évalué les
incidences possibles d'un tel déplacement.
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7. Application du Règlement de 1986 sur la radio (le Règlement) et/ou des Promesses de réalisation
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Le Conseil a posé les questions suivantes :
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Dans quelle mesure les dispositions réglementaires devraient-elles s'appliquer aux divers types d'entreprises de programmation de faible puissance?
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Dans quelle mesure ces entreprises de faible puissance devraient-elles être tenues de respecter une Promesse de réalisation?
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Ces questions ont été abordées dans cinq mémoires.
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Selon l'ANRC, les exigences de base relatives à l'attribution de licences légitiment les exploitations sans but lucratif et devraient donc être maintenues, tout en étant suffisamment souples pour permettre le développement de la programmation. Elle a également déclaré que, si le Conseil décide d'autoriser des entreprises de radiodiffusion commerciales dans la bande FMFP, elles devraient être assujetties à toutes les dispositions réglementaires et exigences régissant la radiodiffusion commerciale de pleine puissance.
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La SRC a recommandé que les stations de faible puissance diffusant des messages d'information sur les voyages ou la circulation à titre de service public soient exemptées de l'obligation de tenir des registres et des enregistrements du matériel diffusé.
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Selon l'ACR, il est inutile de changer les exigences à l'égard des stations de
campus/communautaires, d'enseignement et à caractère ethnique, mais le Conseil devrait donner une plus grande souplesse dans le cas des entreprises de programmation non conventionnelles.
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Une titulaire de licence de station radiophonique de campus a exhorté le Conseil à maintenir la Promesse de réalisation et les autres exigences dans le cas des entreprises concurrentes de faible puissance.
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La Canadian Independent Record Production Association estimait que le Règlement, en particulier ses exigences relatives au contenu canadien, devrait s'appliquer également aux entreprises de faible puissance qui fournissent des services de programmation conventionnels.
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De l'avis du Conseil, le Règlement devrait s'appliquer aux titulaires d'entreprises conventionnelles de faible puissance étant donné qu'elles offrent des émissions qui ressemblent à celles des stations conventionnelles de plus grande puissance. Il juge également qu'il convient d'exiger des titulaires de stations FM conventionnelles de faible puissance qu'elles soumettent des Promesses de réalisation. Dans le cas des services non conventionnels, il ne serait peut-être pas approprié d'appliquer toutes les dispositions réglementaires ou d'exiger des Promesses de réalisation. Toutefois, le Conseil estime que les licences des stations non conventionnelles devraient être assorties d'une condition garantissant qu'elles ne changent pas leur programmation et qu'elles ne commencent pas à offrir des services identiques ou semblables à ceux des titulaires conventionnelles, sans avoir obtenu l'autorisation préalable du Conseil.
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Le Conseil exigera donc généralement des titulaires de licences d'exploitation de stations radiophoniques conventionnelles de faible puissance qu'elles respectent les dispositions réglementaires, sauf s'il est prescrit autrement par condition de licence, et il exigera des titulaires de licences d'exploitation de stations FM conventionnelles de faible puissance qu'elles déposent des Promesses de réalisation. C'est sur une base individuelle que le Conseil décidera s'il exigera le respect des dispositions réglementaires par les titulaires de licences de services non conventionnels. En outre, les titulaires de licences d'exploitation d'entreprises non conventionnelles de faible puissance seront assujetties à une condition de licence qui définit leur programmation de manière à garantir qu'elles ne la changent pas et qu'elles ne commencent pas à offrir les mêmes services que les titulaires conventionnelles sans l'approbation du Conseil.
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Le Secrétaire général
Allan J. Darling
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