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Ottawa, le 5 octobre 1992
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Décision Télécom CRTC 92-18
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MARITIME TELEGRAPH AND TELEPHONE COMPANY LIMITED - EXAMEN DES CONTRATS DE SERVICE AVEC THE ISLAND TELEPHONE COMPANY LIMITED ET AVEC LA MT&T MOBILE INC.
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I HISTORIQUE
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Le 5 avril 1990, la Maritime Telegraph and Telephone Company Limited (la MT&T) a déposé, pour approbation du Conseil, une copie du contrat qui la lie à la MT&T Mobile Inc. (la MT&T Mobile), en date du 30 mars 1990, et selon lequel la MT&T fournit à la MT&T Mobile certains services et installations.
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La Rogers Cantel Inc. (la Cantel) a présenté au Conseil des observations à l'égard de ce contrat le 7 mai 1990 et la MT&T a déposé sa réplique le 16 mai 1990.
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Le 5 juin 1990, la MT&T a déposé auprès du Conseil une copie du contrat de service qui la lie à The Island Telephone Company Limited (la Island Tel), en date du 1er janvier 1990. En vertu de ce contrat, la MT&T fournit à la Island Tel certains services de gestion et services techniques et administratifs, de même que l'équipement et son Système automatique et informatisé de contrôle des lignes d'abonnés (SAICLA). Le 25 juin 1990, la Island Tel a déposé le même contrat pour approbation du Conseil.
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Le Conseil avait en mains le contrat de service entre la MT&T et la Island Tel lors de l'instance qui a abouti à la décision Télécom CRTC 90-29 du 19 décembre 1990 intitulée The Island Telephone Company Limited - Besoins en revenus pour 1990 et 1991 (la décision 90-29). De même, il disposait des contrats de la Island Tel et de la MT&T Mobile lors de l'instance qui a abouti à la décision Télécom CRTC 90-30 du 20 décembre 1990 intitulée Maritime Telegraph and Telephone Company, Limited - Besoins en revenus pour 1990 et 1991 (la décision 90-30). Dans chacune de ces décisions, le Conseil a déclaré qu'à son avis, le dossier n'était pas assez complet pour lui permettre de se prononcer au sujet des contrats en cause. Il a annoncé qu'il demanderait d'autres renseignements et observations dans une instance distincte. Il a aussi ajouté dans chacune de ces décisions que le dossier de l'instance portant sur les contrats ferait partie du dossier de l'instance distincte.
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Dans une lettre du 20 février 1991, le Conseil a établi l'instance distincte dont il a parlé dans les décisions 90-29 et 90-30. Il a adressé des demandes de renseignements à la Island Tel et à la MT&T qui ont déposé leurs réponses le 25 mars 1991. La Cantel a adressé des demandes de renseignements à la MT&T qui lui a répondu le 27 mai 1991.
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Le 10 juin 1991, la Cantel a déposé une demande de renseignements supplémentaires et de divulgation des renseignements à l'égard desquels la MT&T avait demandé un traitement confidentiel. La MT&T a déposé sa réponse à la demande de la Cantel le 25 juin 1991. Dans une lettre du 3 juillet 1991, le Conseil a ordonné à la MT&T de déposer ses réponses aux demandes de renseignements supplémentaires et de verser les renseignements demandés au dossier public au plus tard le 9 juillet 1991. Le 15 juillet 1991, la Cantel a déposé ses observations sur les contrats de service. La MT&T a déposé sa réplique le 29 juillet 1991.
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II CONTRAT DE SERVICE ENTRE LA MT&T ET LA ISLAND TEL
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Tel qu'il est précisé à l'annexe I du contrat liant la MT&T et la Island Tel, les divers services que la MT&T fournit à la Island Tel sont regroupés dans les catégories suivantes : (1) catégorie A - provision annuelle fixe (pour les services de consultation sur demande); (2) catégorie B - honoraires annuels du contrat (pour certaines fonctions permanentes, comme la comptabilité, la trésorerie et la facturation); (3) catégorie C - frais horaires (pour les services techniques et les fonctions d'installation d'équipement de central et de dimensionnement; et (4) catégorie D - prix négociés (pour des projets spéciaux ou de l'aide).
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Le contrat stipule que les services et équipements doivent être transférés à des prix justes et raisonnables. Dans sa réponse à la demande de renseignements MT&T(CRTC)20fév91-1, la MT&T affirme que les prix demandés à la Island Tel couvrent les coûts causals sans contribution ajoutée.
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La Cantel a fait remarquer qu'en réponse à la demande de renseignements IslTel (CRTC)20fév91-2 (qui portait sur la possibilité que la Island Tel remplisse les fonctions actuellement exécutées par le personnel de la MT&T de façon rentable et efficace), la Island Tel a déclaré qu'elle [TRADUCTION] "...ne pourrait fournir ou acquérir les services à temps partiel d'une personne de ce calibre avec les compétences exigées, pour le même prix." La Cantel a fait valoir que la Island Tel ne devrait pas recevoir de la MT&T des services à des prix inférieurs au marché, aux dépens des abonnés des services monopolistiques de la MT&T. Ni la Island Tel ni la MT&T n'a répondu à cette observation.
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Le Conseil a étudié la base sur laquelle repose les frais exigés de la Island Tel en vertu du contrat et il conclut qu'ils recouvrent dans les faits les coûts causals. De plus, les montants en cause sont relativement peu importants. Le Conseil est donc persuadé que le contrat ne désavantage pas de façon importante les abonnés des services monopolistiques de la MT&T. Par contre, si une contribution était exigée en plus des coûts causals à l'égard de tous les services fournis par la MT&T à la Island Tel, les tarifs des abonnés de l'Île-du-Prince-Édouard seraient grandement touchés. Le Conseil juge donc acceptable que les frais imposés à la Island Tel en vertu du contrat recouvrent les coûts causals, à l'exception des frais relatifs à la prestation des services cellulaires de la Island Tel.
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Pour ce qui est de la prestation par la MT&T de services liés à la division des services cellulaires de la Island Tel, le Conseil estime qu'il convient d'exiger l'application de frais de contribution, conformément à la démarche établie dans la décision Télécom CRTC 87-13 du 23 septembre 1987 intitulée Radio cellulaire - Opportunité des garanties structurelles (la décision 87-13) et confirmée récemment dans la décision Télécom CRTC 92-13 du 29 juin 1992 intitulée Rogers Cantel Inc. c. Bell Canada - Mise en marché du service cellulaire (la décision 92-13). En conséquence, le Conseil conclut que la MT&T devrait ajouter une contribution de 25 % aux coûts causals pour ce qui est des frais d'exploitation et de main-d'oeuvre exigés de la Island Tel dans le cas des services cellulaires que cette dernière fournit.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil serait disposé à approuver, conformément à l'article 338 de la Loi sur les chemins de fer, une version modifiée du contrat qui prévoirait des frais de contribution de 25 % sur les services fournis à la Island Tel qui ont trait à sa division des services cellulaires.
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Le Conseil fait remarquer que, dans la décision 92-13, il a amorcé une instance pour examiner les mesures qui s'imposent pour veiller, entre autres choses, à ce qu'il n'y ait pas d'interfinancement des activités cellulaires, lorsque c'est une division de la compagnie de téléphone qui s'en charge. La Island Tel et les autres compagnies qui n'ont pas d'affiliées cellulaires distinctes ont maintenant déposé un projet de mesures conformément à cette décision.
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III LE CONTRAT ENTRE LA MT&T ET LA MT&T MOBILE
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A. Séparation structurelle
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La MT&T a commencé à offrir des services cellulaires en novembre 1987 par l'entremise d'une division de la compagnie. En décembre 1989, les activités cellulaires et de téléappel réseau ont été transférées à la MT&T Mobile, filiale à part entière de la Maritime Telecom Holdings Inc., qui est, à son tour, une filiale à part entière de la MT&T.
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La Cantel a avancé que le fait que la MT&T et la MT&T Mobile soient des entités distinctes n'a pas entraîné une séparation structurelle effective des activités cellulaires et monopolistiques et que la MT&T Mobile est essentiellement contrôlée par la direction de la MT&T. Elle a fait remarquer que tous les administrateurs de la MT&T Mobile sont des cadres ou des employés de la MT&T et que quatre des cinq postes de la haute direction de la MT&T Mobile sont occupés par des cadres supérieurs de la MT&T. Par conséquent, selon elle, tous les renseignements touchant les décisions de la haute direction de la société sont nécessairement partagés entre la MT&T et la MT&T Mobile. La Cantel a aussi noté qu'en mars 1991, la MT&T Mobile avait besoin des services de l'équivalent de 77 employés, mais que ses effectifs se sont limités à 18. Les employés de la MT&T, soit à temps partiel, soit à temps plein, ont rempli les autres fonctions nécessaires de la MT&T Mobile.
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La Cantel a soutenu que le recours généralisé de la MT&T Mobile au personnel de la MT&T soulève la question de l'interfinancement et du caractère confidentiel des renseignements concernant les abonnés, étant donné qu'un grand nombre d'employés de la MT&T fournissent, à temps partiel, des services à la MT&T, ce qui nuit à l'efficacité des garanties.
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La Cantel a également souligné une décision rendue dernièrement par la Commission ontarienne des services téléphoniques (la COST) concernant les modalités de la prestation du service de téléphone cellulaire par les compagnies de téléphone relevant de sa compétence. Elle a déclaré que, dans son ordonnance n° 5690 du 24 juin 1991, la COST a jugé que ces compagnies doivent avoir deux groupes d'employés distincts pour assurer la protection convenable des renseignements confidentiels ou partager ces renseignements avec tous les fournisseurs de services cellulaires. La Cantel a soutenu que cette démarche conviendrait également dans le cas de la MT&T et de la MT&T Mobile. Elle a demandé que le partage des services des employés de la MT&T et de la MT&T Mobile soit considérablement réduit et limité aux secteurs où il n'y a pas de danger que la MT&T Mobile ait accès à des renseignements confidentiels sur les abonnés des services monopolistiques ou que la MT&T mette ces renseignements à la disposition de tous les fournisseurs de services cellulaires.
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En réplique, la MT&T a fait observer que la MT&T Mobile est une entité constituée distincte qui lui appartient indirectement. Elle a fait valoir que la séparation (structurelle) de la MT&T et de la MT&T Mobile est effective, qu'elle fournit les garanties nécessaires pour empêcher l'interfinancement et l'accès à des renseignements confidentiels sur les abonnés.
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La MT&T a souligné que tous les services qu'elle fournit à la MT&T Mobile sont consignés dans le système de comptabilité par centres de profits (le système CCP). Elle a fait observer que ce système avait été mis place avec l'approbation de l'organisme qui la réglementait autrefois, c'est-à-dire le Board of Commissioners of Public Utilities de la Nouvelle-Écosse, justement pour empêcher l'interfinancement des activités cellulaires lorsqu'elles sont prises en charge par une division de la compagnie. Elle a ajouté que ces mesures ont été maintenues lors du transfert des activités cellulaires à la MT&T Mobile.
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Quant au cumul des fonctions d'administrateurs et de cadres, la MT&T a fait remarquer que le Conseil a abordé cette question dans la décision 87-13 (aux pages 17 et 18) et qu'il a jugé qu'une interdiction générale de cumul des fonctions d'administrateurs et de cadres "limiterait indûment les responsabilités qu'a la direction d'agir dans les intérêts des actionnaires des sociétés affiliées".
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La MT&T a déclaré que le vice-président, Ventes et Exploitation, et le directeur général de la MT&T Mobile sont chargés de l'exploitation quotidienne et à long terme de la MT&T Mobile. La compagnie a souligné que ces deux personnes ne sont pas des cadres ou des employés de la MT&T.
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Selon la MT&T, même si 18 personnes seulement étaient officiellement des employés de la MT&T Mobile en mars 1991, 16 autres personnes travaillant à temps plein pour elle étaient des employés de la MT&T uniquement à cause de la convention collective d'un de ses syndicats d'employés. En réalité, la MT&T Mobile avait 34 employés à temps plein. Elle a fait valoir que les services des 43 autres employés équivalents de la MT&T auxquels a recours, à temps partiel, la MT&T Mobile correspondent à [TRADUCTION] "de la sous-traitance" et qu'elle permet à la MT&T Mobile d'utiliser ses ressources de la façon la plus efficace et efficiente possible.
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La MT&T a soutenu également que l'interprétation de la Cantel de l'ordonnance n° 5690 de la COST était erronée. Selon elle, la position de la COST était la suivante : idéalement, il ne devrait y avoir aucun cumul de fonctions des employés de niveaux inférieurs au plus haut niveau de gestion; cependant, en réalité, d'autres employés peuvent partager leur temps entre les deux divisions, le principe de base étant l'absence de discrimination. De l'avis de la MT&T, l'ordonnance visait à assurer que, si une division cellulaire dispose de renseignements, la Cantel doit également y avoir accès. Ou encore, les renseignements ne devraient pas être disponibles aux deux parties.
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La MT&T a fait remarquer que le Conseil avait adopté la position suivante quant au caractère confidentiel des renseignements sur les abonnés à la page 23 de la décision 87-13:
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Même si l'ACTS a proposé une démarche qui donnerait à la Cantel le même accès que les
affiliées cellulaires, le Conseil estime plus opportun que les compagnies de téléphone ne
permettent à leurs affiliées cellulaires aucun accès aux renseignements sur les abonnés de
leurs services concurrentiels ou monopolistiques. Ainsi, le Conseil conclut que le personnel
des affiliées cellulaires ne devrait pas avoir accès aux renseignements sur les abonnés de la
compagnie de téléphone.
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La MT&T souscrit à la décision que le Conseil a énoncée dans la décision 87-13 et a fait valoir que ses mesures internes actuellement en place pour protéger les renseignements confidentiels sur les abonnés sont suffisantes et indiquées.
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Le 13 janvier 1992, en réponse à une demande du Conseil, la MT&T a donné les détails concernant ses mesures internes visant la protection des renseignements confidentiels sur les abonnés. En vertu de ces mesures, les préposés du service de la MT&T Mobile ont accès au système de dossiers et de facturation des abonnés (DFA) de la MT&T uniquement aux fins des comptes cellulaires. De plus, en vertu du contrat de service, l'élaboration d'un projet est déjà commencée en vue d'établir un système de DFA distinct pour la MT&T Mobile d'ici le début de 1993.
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Le Conseil fait remarquer que la MT&T Mobile est une entité constituée distincte. De plus, dans sa décision 92-13, il a conclu que les garanties établies dans la décision 87-13 devraient s'appliquer aux rapports entre la MT&T et la MT&T Mobile. Ces garanties comprennent des mécanismes destinés à empêcher l'interfinancement des activités cellulaires et la préférence indue en faveur d'une affiliée cellulaire. Dans la décision 92-13, le Conseil a réitéré le fait que les employés des affiliées cellulaires, y compris la MT&T Mobile, ne doivent pas avoir accès aux renseignements confidentiels sur les abonnés de la compagnie de téléphone. Plus précisément, le Conseil a déclaré qu'il ne doit pas y avoir d'échange de renseignements confidentiels du fait qu'un administrateur, un directeur ou un employé d'une compagnie de téléphone ou d'une de ses filiales directes ou indirectes agit également en qualité d'administrateur, de directeur ou d'employé d'une affiliée cellulaire.
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Dans la décision 92-13, le Conseil a également obligé la MT&T à déposer des rapports détaillés sur les transactions intersociétés entre la MT&T et la MT&T Mobile et entre la MT&T Mobile et toute autre filiale contrôlée directement ou indirectement par la MT&T.
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De l'avis du Conseil, la décision 92-13 traite adéquatement des questions touchant la séparation structurelle de la MT&T et la MT&T Mobile. Il ne voit pas le besoin d'imposer, à ce moment-ci, d'autres garanties. Cependant, il ordonne à la MT&T de l'informer si un retard se produit dans l'établissement d'un système de DFA distinct pour la MT&T Mobile.
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B. Frais spécifiques
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La MT&T fournit à la MT&T Mobile certains services et installations, comme il est énoncé à l'annexe A du contrat, qui peuvent être regroupés sous les rubriques ci-après : (1) frais liés aux biens, (2) frais d'exploitation (services d'entretien et de réparation), (3) frais d'administration, par exemple, la comptabilité, (4) frais généraux (impôt et loyer d'exploitation), (5) services de télécommunications de la MT&T (services tarifés) et (6) honoraires de la haute direction. À l'exception de (5) et de (6), les coûts de ces services sont établis selon le système CCP, comme il est expliqué à l'annexe B du contrat.
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Selon la Cantel, la réponse de la MT&T à la demande de renseignements MT&T(Cantel)15avr91-6 (révisée le 9 juillet 1991) implique que le système CCP attribue tout le [TRADUCTION] "temps d'inactivité" ou "temps d'arrêt" à la MT&T au lieu de le répartir entre la MT&T et la MT&T Mobile. De plus, elle a soutenu que le système CCP ne prévoit pas la possibilité d'erreur ou de non-imputation du temps à la MT&T Mobile de la part des employés.
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La Cantel a aussi soutenu que le système CCP ne permet pas de déterminer la valeur marchande des biens et services fournis par la MT&T à la MT&T Mobile et ne semble pas faire état de suppléments aux coûts qu'elle impute à la MT&T Mobile. Elle a fait remarquer que cette démarche s'écarte de celle qui a été établie par le Conseil dans la décision 87-13.
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La MT&T a répondu que le système CCP avait d'abord été mis en place pour traiter de la question de l'interfinancement. Elle a déclaré que ce système lui permet d'attribuer et d'imputer les coûts de la prestation de services à la MT&T Mobile, puisque tous les coûts (y compris les coûts communs de la MT&T) sont compris ainsi que le rendement des actions. La MT&T a soutenu que les coûts plus le rendement des actions constituent une estimation raisonnable de la juste valeur marchande et que sa démarche ne s'écarte pas de celle qui a été établie dans la décision 87-13. Elle a ajouté que les systèmes CCP de compte rendu de temps tiennent compte correctement dans les faits, du temps d'inactivité ou d'arrêt, imputant les vacances, la formation, les jours de maladie et autre temps d'inactivité au service qui convient, y compris la MT&T Mobile.
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Même si la MT&T a soutenu que le système CCP comprend tous les coûts, y compris le rendement des actions, selon le dossier, ces frais d'immobilisation s'appliquent seulement aux [TRADUCTION] "frais liés aux biens". Le contrat ne semble pas contenir de disposition relative à une contribution pour frais d'exploitation et d'administration ou des honoraires de la haute direction.
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Comme il est déclaré plus haut, dans la décision 92-13, le Conseil a ordonné à la MT&T d'ajouter un supplément de 25 % aux coûts causals exigés de la MT&T Mobile pour les frais d'exploitation ou de main-d'oeuvre. Cette ordonnance exige implicitement qu'une contribution soit versée sur les frais d'exploitation et d'administration et sur les honoraires de la haute direction. Le Conseil estime qu'aucune autre mesure ne s'impose pour ce qui est des frais de la MT&T Mobile en vertu du contrat de service.
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Le Conseil fait remarquer que, conformément à la décision 92-13, si la MT&T est d'avis que des circonstances exceptionnelles justifient un supplément de moins de 25 %, elle doit en exposer le
bien-fondé dans ses rapports trimestriels sur les transactions intersociétés.
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C. Utilisation des tours de télécommunications
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La MT&T Mobile se sert de tours micro-ondes et d'autres tours de télécommunications qui appartiennent à la MT&T. Une liste de ces biens immobiliers partagés a été fournie en réponse à la demande de renseignements révisée MT&T(Cantel)15avr91-10.
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La Cantel a avancé que la MT&T n'impose à la MT&T Mobile que les coûts différentiels liés à son utilisation des tours de télécommunications. Selon elle, le fait que les prix de ces services de la MT&T ne soient pas établis en fonction de leur juste valeur marchande constitue dans les faits un interfinancement de la MT&T Mobile. D'après la Cantel, on ne peut considérer que les prix actuels sont établis selon leur juste valeur marchande que si la MT&T est disposée à lui offrir de l'espace dans ses tours aux mêmes modalités que celles de la MT&T Mobile. La Cantel a demandé au Conseil d'exiger que la MT&T offre de l'espace dans ses tours à d'autres fournisseurs de services de télécommunications aux mêmes modalités que celles qui sont offertes à la MT&T Mobile de sorte que cette dernière ne fasse pas l'objet d'une préférence ou d'un avantage indu, ce qui est contraire à l'article 340 de la Loi sur les chemins de fer.
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La MT&T a répondu que la MT&T Mobile partage en effet de l'espace dans ses tours, mais qu'elle n'en est pas locataire. La MT&T a soutenu que, même si elle détient les titres de propriété des tours, la participation de la MT&T Mobile est semblable à celle d'un propriétaire conjoint, puisque qu'elle paie, par l'entremise du système CCP, sa part des coûts de construction, y compris les coûts de financement, l'amortissement et les frais d'entretien continu. Elle a ajouté que l'utilisation partagée des tours n'est pas contraire à l'article 340 de la Loi sur les chemins de fer et qu'elle n'est pas obligée d'offrir à d'autres fournisseurs de services de télécommunications une participation partagée dans ses tours.
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Le Conseil note l'argument de la MT&T selon lequel la MT&T Mobile, par l'entremise du système de CCP, paie sa part des coûts de construction des tours de télécommunications, y compris les coûts de financement, l'amortissement et les frais d'entretien continu. À son avis, cet arrangement peut offrir une protection suffisante contre l'interfinancement de la MT&T Mobile, mais il ne s'agit pas d'une façon convenable de traiter les questions concernant la préférence ou l'avantage indu.
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Le Conseil juge que la MT&T confère une préférence ou un avantage indu à la MT&T Mobile en lui accordant l'accès exclusif, moyennant des frais, à ses tours et bâtiments connexes, alors qu'elle refuse un accès semblable à d'autres fournisseurs de services.
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Dans des décisions antérieures et, plus récemment, dans la décision Télécom CRTC 92-9 du 26 mai 1992 intitulée AGT Limited - Besoins en revenus pour 1992 (la décision 92-9), le Conseil a jugé que la location d'espace dans les tours et les bâtiments connexes est un service qui fait partie de la fourniture du service téléphonique ou qui y est accessoire. À ce titre, la location correspond à la définition de "taxe" au sens où l'entend la Loi sur les chemins de fer. En conséquence, dans la décision 92-9, il a ordonné à l'AGT Limited de déposer un projet de tarifs prévoyant l'accès à l'espace dans ses tours, sur une base non discriminatoire, aux fournisseurs de services cellulaires.
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Le Conseil n'accepte pas l'argument de la MT&T selon lequel l'arrangement entre la MT&T et la MT&T Mobile équivaut à une propriété conjointe. Le Conseil ne voit aucune raison de faire une distinction entre le cas d'une compagnie qui perçoit des frais d'accès à l'espace dans ses tours en vertu d'un bail et le cas présent où la MT&T doit payer l'accès en vertu du système CCP. Le Conseil ordonne donc à la MT&T de déposer au plus tard le 4 décembre 1992, un projet de tarifs prévoyant l'accès à l'espace dans ses tours, sur une base non discriminatoire, aux fournisseurs de services cellulaires.
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D. Règlement
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Outre ce dont il a été question plus haut, le Conseil est convaincu que les modalités du contrat de service liant la MT&T à la MT&T Mobile sont justes et raisonnables. Il serait donc disposé à approuver, en vertu de l'article 338 de la Loi sur les chemins de fer, une version modifiée du contrat pour tenir compte des conclusions de la présente décision.
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Le Secrétaire général
Allan J. Darling
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