ARCHIVÉ -  Décision CRTC 90-84

Décision

Ottawa, le 6 février 1990

Décision CRTC 90-84

Western Cablesystems Ltd.

New Westminster et Surrey (Colombie-Britannique) - 891164600M.S.A. Cablesystems Ltd.Abbotsford et Clearbrook (Colombie-Britannique) - 891165300

A la suite d'une audience publique tenue à Vancouver à partir du 3 octobre 1989, le Conseil, par décision majoritaire, approuve les demandes visant à obtenir l'autorisation de transférer le contrôle effectif de la Western Cablesystems Ltd., titulaire de l'entreprise de réception de radiodiffusion qui dessert New Westminster et Surrey, et de la M.S.A. Cablesystems Ltd. (la MSA), titulaire de l'entreprise de réception de radiodiffusion qui dessert Abbotsford et Clearbrook, par le transfert de 55 % des actions ordinaires avec droit de vote de la société mère des titulaires, la Western Cablevision Limited (la Western), de membres de la famille McDonald à la Rogers Cable T.V. Limited (la RCTV).

La RCTV est une filiale à part entière de la Rogers Communications Inc. (la Rogers). La Rogers Cablesystems Inc., qui est également une filiale à part entière de la Rogers, détient actuellement 45 % des actions ordinaires avec droit de vote de la Western. Le Conseil observe que, dans le cadre de ces transactions, la Rogers Cablesystems Inc. transférera 45 % des actions avec droit de vote de la Western à la RCTV; la Rogers a également indiqué que, par la suite, la Western et la Rogers Cable T.V. Limited fusionneront.

La Rogers Cablesystems Inc. a fait l'acquisition de la participation de 45 % qu'elle détient actuellement dans la Western en juillet 1980 lorsqu'elle a obtenu le contrôle exclusif de la Premier Communications Limited (décision CRTC 80-495). Le Conseil a déclaré dans cette décision que la création de grandes entreprises ne soulève pas en soi d'importantes préoccupations, notant que, dans certains cas, "d'importants avantages peuvent découler d'une concentration accrue de la télévision par câble."

Les actionnaires de la famille McDonald ont demandé par le passé à deux reprises l'autorisation de transférer le bloc de contrôle qu'ils détiennent dans la Western à la Rogers. Dans l'évaluation qu'il a faite de ces demandes en 1981 et 1983, le Conseil s'est penché sur la question de la concentration de la propriété et sur les répercussions de ce transfert sur l'industrie de la télédistribution dans le Lower Mainland de la Colombie-Britannique. Il a également examiné les avantages proposés que cette transaction procurerait aux abonnés, aux collectivités visées et au système canadien de radiodiffusion. Comme il l'a souligné dans les décisions CRTC 81-732 et 83-678 des 30 septembre 1981 et 17 août 1983 respectivement, le Conseil n'a pas été convaincu que les avantages l'emporteraient sur le préjudice possible envers l'équilibre présent dans la région du point de vue propriété, ou que ces avantages ne pourraient pas être réalisés en s'en tenant à la structure de la propriété actuelle ou au moyen d'un transfert de contrôle à d'autres intérêts régionaux. A l'audience de Vancouver, qui a eu lieu en octobre 1989, des membres de la famille McDonald ont fait état de leur ferme intention de se départir des entreprises, en exprimant le désir de poursuivre des buts différents après avoir oeuvré pendant 25 ans dans l'industrie de la télédistribution. En outre, ils se sont dit préoccupés par des [TRADUCTION] "menaces de concurrence" futures pour les entreprises de télédistribution traditionnelles, et ils ont fait valoir que sans rationalisation, il sera difficile aux entreprises de télédistribution de relever ces défis.

Les requérants ont également fait remarquer qu'en vertu de la structure de propriété actuelle, il existe déjà une interaction importante entre la Rogers et la Western. Trois des sept membres du conseil d'administration de la Western appartiennent à la Rogers, ce qui témoigne du rôle important que joue la Rogers dans la gestion de la Western. Lors de l'audience, les représentants de la RCTV ont fait part de leur ferme intention de conserver la part de 45 % qu'ils détiennent dans la Western, peu importe le résultat des présentes demandes.

Tel que déclaré dans un certain nombre de décisions portant sur des demandes d'autorisation du transfert de la propriété ou du contrôle effectif d'entreprises de radiodiffusion, et parce que le Conseil ne sollicite pas de demandes de ce type, c'est à la requérante qu'il incombe de prouver au Conseil que la demande soumise représente la meilleure proposition possible dans les circonstances, considérant les préoccupations d'ordre général du Conseil relativement à des transactions de ce genre. Dans le cas de ces demandes, le Conseil doit examiner, en outre, la question de la concentration de la propriété. A cet égard, comme il l'a déclaré à maintes reprises, la concentration n'est pas nécessairement un problème en soi. De plus, compte tenu de l'environnement hautement concurrentiel d'aujourd'hui dans tous les secteurs des communications, ainsi que des coûts et des risques élevés en cause, la structure de propriété doit se composer d'entreprises de radiodiffusion de tailles différentes, y compris de grosses entreprises ayant accès à des ressources considérables et ayant la capacité de s'engager dans des projets d'immobilisation pouvant avantager le système de radiodiffusion. Le Conseil doit toutefois être convaincu que les avantages qui découleront du transfert l'emporteront sur les inconvénients que pourrait entraîner une concentration accrue et que l'approbation sert l'intérêt public.

Le Conseil fait remarquer qu'au cours de la période qui s'est écoulée depuis la dernière demande de transfert de propriété des actionnaires de la famille McDonald, l'industrie de la télédistribution fut affectée par l'apparition d'un certain nombre de grosses entreprises. Dans ce contexte, les préoccupations relatives à l'envergure qu'une entreprise de télédistribution a prise sont tempérées par une appréciation de la capacité d'une titulaire, compte tenu des défis technologiques et financiers que l'industrie doit relever, de garantir la prestation aux abonnés d'un service de haute qualité.

En arrivant à sa décision d'approuver les présentes demandes, le Conseil a tenu compte du fait qu'il s'est produit des changements importants dans le milieu de la télédistribution en Colombie-Britannique et dans le Lower Mainland. En effet, même si la Rogers demeure le principal télédistributeur en Colombie- Britannique, sa part du nombre total d'abonnés dans la province a baissé au cours des cinq dernières années. De plus, la croissance récente de la Shaw Cablesystems Ltd., qui lui a permis d'occuper dans cette province une position forte et influente au sein de l'industrie, a produit un meilleur équilibre entre les télédistributeurs de la Colombie-Britannique. L'approbation des présentes demandes n'empêchera pas le développement de fortes entités régionales en Colombie-Britannique.

Le Conseil note également que le bloc d'avantages proposé par la Rogers représente une augmentation considérable par rapport à ceux proposés en 1981 et par la suite en 1983. Selon la Rogers, les divers projets et initiatives qui découleront de la présente proposition devraient se chiffrer à 11 222 000 $ sur cinq ans, contre 56 000 000 $ environ, montant qui représente le prix d'achat total des actions. Le prix d'achat de 6 532 000 $ portait en 1981 sur 42,5 % des actions de la Western et celui de 6 240 000 $ en 1983 sur 26 % alors que la présente proposition de 56 millions de dollars porte sur 55 %. Le Conseil a tenu compte du fait que, proportionnellement, les avantages proposés en rapport avec les présentes demandes représentent plus du double de ceux proposés dans les deux demandes précédentes.

D'après la preuve accompagnant les demandes, le Conseil n'a aucune inquiétude quant à la disponibilité ou à la suffisance du financement requis. Après avoir étudié attentivement les divers projets et initiatives mis de l'avant comme avantages associés aux demandes, le Conseil est convaincu, mème s'il n'accepte pas certains articles, que le bloc d'avantages est significatif et sans équivoque, proportionnel à l'ampleur et à la nature des transactions en cause et qu'il tient compte des responsabilités que l'acheteuse doit assumer, des caractéristiques et de la viabilité des entreprises de télédistribution en cause et du niveau de ressources dont dispose les parties aux chapitres de la gestion, des finances et des techniques. De plus, compte tenu de tous les éléments de preuve dont il disposait, une majorité de conseillers estiment que les avantages proposés l'emportent sur les répercussions négatives possibles de la concentration accrue de la propriété des entreprises de télédistribution et qu'en conséquence, l'approbation de ces demandes sert l'intérêt public. Le Conseil s'attend que les dépenses totales de 11 222 000 $ associées au bloc d'avantages proposé seront tous engagées conformément aux échéanciers soumis et précisés dans les demandes.

En approuvant ces demandes, le Conseil a également pris note de l'engagement de la Rogers selon lequel le coût de ces transactions ne sera pas répercuté aux abonnés. Il prend note plus particulièrement du fait que la Rogers s'est engagée à ce que les coûts associés aux engagements soulignés dans la présente décision ne fassent pas partie d'une demande de majoration tarifaire en vertu du paragraphe 18(6) ou 18(8) du Règlement de 1986 sur la télédistribution (le Règlement). Il réitère sa politique de longue date selon laquelle les abonnés ne devraient pas avoir à payer des tarifs plus élevés simplement parce que la propriété ou le contrôle d'une entreprise de télédistribution change de mains et il estime que l'assurance qu'on lui a donnée à cet égard est particulièrement importante.

Pour ce qui est des diverses initiatives mises de l'avant par la Rogers, le Conseil a pris note tout particulièrement des améliorations importantes apportées aux aspects technique et de programmation des services de programmation communautaire des deux entreprises. À cet égard, la Rogers a prévu près de 2,9 millions de dollars pour un nouveau studio et de l'équipement de production itinérant; des améliorations techniques de l'équipement en place; l'interconnection des hôtels de ville, ce qui permettra plus de programmation en direct; l'acheminement du réseau de la programmation communautaire de la Rogers aux entreprises acquises; un bureau de programmation communautaire comprenant un système vidéo d'affichage graphique et un studio de production dans le canton de Langley au coût de 759 000 $, lequel permettra une contribution locale; et un réaménagement permettant d'acheminer des émissions communautaires destinées aux collectivités de New Westminster, Surrey et Langley.

Le Conseil a également pris note de l'engagement que la Rogers a pris de produire trois séries d'émissions spéciales intéressant les abonnés de New Westminster et d'Abbotsford. Cet engagement quinquennal permettra la production de dix épisodes distincts par année pour chacune des trois séries. Les émissions porteront sur les réalisations et les défis auxquels font face les femmes oeuvrant dans le secteur des communications; sur les diverses contributions de personnes au développement des collectivités desservies par les entreprises acquises; ainsi que sur les caractéristiques des groupes autochtones et ethniques qui forment la mosaïque multiculturelle de la région. Le Conseil s'attend que Women in Media, People Link Profile et les séries multiculturelles, lesquelles représentent un coût global de 1,2 million de dollars sur une période de cinq ans, soient conçues, produites et distribuées depuis les zones de desserte de New Westminster et d'Abbotsford. Il s'attend que les engagements financiers reliés à cette programmation spéciale soient en sus des gains financiers provenant de la vente de droits de diffusion associés aux séries.

Le Conseil a également accordé du poids à l'engagement inconditionnel que la Rogers a pris de fournir une subvention d'exploitation de 500 000 $ pour un service de lecture pour les aveugles, les personnes souffrant d'un handicap visuel ou ne pouvant lire les imprimés en raison de causes physiques. La Rogers affectera également 500 000 $ à des installations de sous-titrage codé afin de permettre l'accès aux émissions aux sourds et aux malentendants.

Le Conseil a évalué les avantages proposés ainsi que leur acceptabilité par rapport à l'avis public CRTC 1989-109 du 28 septembre 1989. Dans cet avis, le Conseil a résumé le type d'avantages qu'il ne peut, pour une raison ou une autre, accepter dans ses délibérations concernant les demandes de transfert de contrôle d'entreprises de radiodiffusion, par opposition aux avantages qu'il est généralement disposé à accepter comme "significatifs, sans équivoque et supplémentaires". Certains avantages proposés par la Rogers tombent dans la première catégorie et le Conseil ne les a donc pas pris en compte dans l'évaluation qu'il a faite du transfert actuel. Quelques-uns des articles que le Conseil n'a pas acceptés sont énumérés ci-après. En ce qui a trait, par exemple, à la proposition visant le réaménagement d'un véhicule de production, la requérante a déclaré à l'audience que le véhicule a déjà été amélioré et qu'il fonctionne actuellement de façon satisfaisante. Le Conseil n'est pas convaincu que le réaménagement que la Rogers propose améliorerait nécessairement la qualité de service actuellement offert aux abonnés, et il ne considère donc pas la somme en cause de 145 000 $ comme un avantage important et sans équivoque du transfert.

Le Conseil reconnaît les avantages intangibles d'un projet de campagne publicitaire à la radio en vue de stimuler l'intérêt des collectivités et l'accès aux canaux communautaires de New Westminster et d'Abbotsford, mais il n'est pas convaincu que le projet se traduira par une amélioration quantifiable des services de programmation locale actuellement offerts. Il ne considère donc pas comme un avantage sans équivoque les coûts proposés de la campagne radiophonique totalisant 250 000 $ sur une période de cinq ans.

Dans le bloc d'avantages, l'acheteuse s'est également engagée à consacrer 600 000 $ sur cinq ans pour rallonger les heures de service à New Westminster et à Abbotsford. De l'avis du Conseil, toutefois, les coûts associés à cette initiative sont considérés comme faisant partie des coûts qu'occasionne normalement l'exploitation d'une entreprise. La Rogers a également proposé de continuer à exploiter ses services vidéo actuels à Victoria (Colombie- Britannique) et à Ottawa (Ontario), lesquels offrent aux élus des gouvernements fédéral et provinciaux l'équipement vidéo et les studios leur permettant de communiquer avec leurs électeurs respectifs. Plus particulièrement, la Rogers a réclamé comme avantage tangible les coûts associés à l'exploitation de son bureau de Victoria (250 000 $) et de celui d'Ottawa (850 000 $) pour une autre période de trois ans. Elle a également prévu une autre somme de 250 000 $ pour construire et équiper un studio à Ottawa.

Interrogée à l'audience, la Rogers a indiqué qu'elle espérait que ces services [TRADUCTION] "continuent indéfiniment" même si le transfert n'était pas approuvé. Le Conseil ne considère donc pas les coûts associés à l'exploitation permanente des deux services vidéo comme un avantage supplémentaire qui découle des présentes transactions. Il a néanmoins accepté la dépense additionnelle de 250 000 $ pour le nouveau studio d'Ottawa.

Pour ce qui est de l'intervention soumise par la Fijian Commonwealth Forum Society demandant l'accès à la programmation du canal communautaire de l'entreprise, l'intervenante a expliqué à l'audience que la Rogers a répondu de façon satisfaisante aux préoccupations du groupe en acceptant d'offrir aux abonnés au moins deux heures et demie par semaine d'émissions en langue fidjienne.

Le Conseil observe qu'il n'a reçu aucune autre intervention s'opposant aux transactions.

Le Conseil fait état des 82 interventions favorables qu'il a reçues à l'égard des demandes, y compris celles de représentants élus, de gens d'affaires, d'organismes locaux et d'abonnés des entreprises de New Westminster et d'Abbotsford. Il a également tenu compte des vues exprimées dans les interventions qu'il a reçues de la Western International Communications Inc. et dans l'intervention écrite du ministère du Développement régional de la Colombie- Britannique.

Le Secrétaire général
Fernand Bélisle

OPINION MINORITAIRE DES CONSEILLERS FRÉDÉRIC ARSENAULT, PAUL MCRAE, BEVERLY ODA ET EDWARD ROSS AU SUJET DE LA DÉCISION CRTC 90-84

Après avoir examiné les demandes écrites ainsi que la transcription des délibérations de l'audience publique, nous nous dissocions de la décision majoritaire d'approuver les demandes et ce, pour les raisons exposées ci-après.

Dans une transaction de ce genre, le Conseil se préoccupe notamment de savoir s'il en résultera une concentration excessive ou indue de la propriété. Il a fait état de cette préoccupation dans deux décisions antérieures dans lesquelles il a refusé les demandes présentées par la famille McDonald en vue de transférer à la Rogers le contrôle indirect de la Western Cablesystems Ltd. et de la M.S.A. Cablesystems Ltd.

Dans le premier cas (décision CRTC 81-732), le Conseil a considéré la question de la concentration de la propriété et de l'impact de la transaction sur l'industrie de la télédistribution dans le Lower Mainland de la Colombie-Britannique. Il concluait que l'approbation de la transaction pourrait nuire à l'équilibre des entreprises de cette région du point de vue de la propriété.

Dans le cas du second refus (décision CRTC 83-678), une majorité de membres du Conseil ont conclu que les circonstances sous-tendant la décision CRTC 81-732 n'avaient pas changé et que les préoccupations qui y étaient exprimées demeuraient valables. Le Conseil déclarait que le déséquilibre dans le Lower Mainland qui favorisait la Rogers serait exacerbé par l'approbation de la demande et qu'il pourrait nuire au développement de fortes entités régionales. Nous reconnaissons que la Shaw Cablesystems Ltd. compte maintenant un plus fort pourcentage d'abonnés en Colombie-Britannique qu'en 1981 ou 1983. Toutefois, dans le Lower Mainland, l'approbation des présentes demandes fait en sorte que le pourcentage d'abonnés qui seront desservis par la Rogers (76,5 %), suivie de la Shaw Cablesystems Ltd. (12,9 %) est sensiblement le même que celui qui aurait prévalu en 1983, au moment du dernier refus. Nous estimons donc que les préoccupations de 1981 et de 1983 demeurent valables.

En outre, nous croyons que ni l'environnement, ni la situation financière des entreprises de télédistribution, ni la dynamique de l'industrie de la télédistribution n'ont changé au point de modifier les principes de base sur lesquels le Conseil a fondé, par le passé, ses préoccupations à l'égard de la concentration de la propriété.

Le Conseil a déclaré qu'il faut des exploitants d'une certaine envergure pour concevoir des projets qui entraîneront des avantages importants pour le public et le système canadien de radiodiffusion. Même si nous croyons que les préoccupations antérieures concernant la concentration de la propriété dans le Lower Mainland et les principes sur lesquels elles ont été basées demeurent les mêmes, nous désirons souligner qu'une requérante peut quand même démontrer au Conseil que l'approbation de la transaction résulterait en un net avantage pour le public et le système canadien de radiodiffusion, et en servirait les meilleurs intérêts.

Cette démonstration repose en partie sur le bloc d'avantages significatifs et sans équivoque que propose la requérante afin de procurer des améliorations mesurables pour les collectivités desservies par les entreprises et pour le système canadien de radiodiffusion. Le Conseil a déclaré qu'il doit être convaincu que le bloc d'avantages proposé est proportionnel à l'ampleur et à la nature de la transaction, qu'il tient compte des responsabilités que l'acheteuse doit assumer, des caractéristiques et de la viabilité des entreprises de radiodiffusion en cause et du niveau de ressources dont elles disposent aux chapitres de la programmation, de la gestion, des finances et des techniques.

Compte tenu de cette politique et de la nature des demandes, nous croyons que le bloc d'avantages de la Rogers doit être quantitativement et qualitativement important. Le bloc d'avantages proposé comporte une grande valeur monétaire, soit 11,2 millions de dollars environ, mais nous ne sommes pas convaincus qu'il répond à l'exigence susmentionnée, vu notamment la position que la Rogers occupe au sein de l'industrie. Par exemple, sur le plan qualitatif, les avantages proposés contrastent avec ceux que le Conseil a acceptés dans la décision CRTC 89-771 portant sur l'acquisition par la Rogers de quelques entreprises de radiodiffusion de la Selkirk Communications Limited, lesquels étaient davantage axés sur le public et ne comprenaient pas les dépenses d'exploitation requises afin d'améliorer les entreprises acquises. La Rogers les a considérés comme des dépenses d'exploitation normales. Dans le cas présent, toutefois, les avantages proposés incluent des dépenses que nous considérons comme des dépenses d'exploitation normales, tel le prolongement des heures de service.

L'un des principaux avantages proposés avait trait à une somme de 3,5 millions de dollars sur cinq ans consacrée au Cable Labs Fund. Les objectifs fixés consistaient à étudier l'application de la technique de la fibre optique dans les entreprises de télédistribution, la distribution de signaux de télévision améliorés, comme la télévision à haute définition, et l'amélioration du service à la clientèle.

Il n'est pas certain que les résultats de ces études se traduiraient, pour le public, par des avantages quantifiables, significatifs et sans équivoque, puisque la requérante a qualifié ce projet à l'audience des [TRADUCTION] "plus spéculatif", "... audacieux ... et les chances de succès sont faibles, pour être franc". Même si nous n'excluons pas la valeur possible que la proposition peut représenter pour l'industrie de la radiodiffusion, il n'y a pas lieu, à notre avis, de considérer les 3,5 millions de dollars comme l'un des avantages significatifs et sans équivoque de cette transaction.

Nous n'acceptons pas non plus comme avantage supplémentaire la poursuite de l'exploitation des bureaux de la Rogers à Victoria et à Ottawa. Nous constatons que la Rogers s'est engagée à poursuivre cette exploitation que pendant trois ans, faisant en sorte que le bloc d'avantages prévoit une réduction du niveau de service lors de la quatrième année. De plus, le fait de proposer comme avantage des dépenses d'immobilisation de 250 000 $ pour le même bureau d'Ottawa, alors que l'engagement n'est que pour trois ans, est discutable.

Même si l'on peut accorder une valeur monétaire relativement importante aux autres avantages quantifiables, nous faisons observer que le Conseil a toujours insisté sur le fait que, lorsqu'il étudie des transactions de cette nature, il n'évalue pas les avantages quantifiables en fonction de repères ou de formules. Dans le cas qui nous occupe, nous ne sommes pas convaincus que, globalement, les autres avantages ont l'ampleur et la qualité auxquelles on serait raisonnablement en droit de s'attendre, compte tenu de la place importante que la Rogers occupe au sein de l'industrie canadienne de la télédistribution.

En conclusion, nous croyons que, sur le plan de la propriété, l'approbation des demandes pourrait nuire à l'équilibre régional des entreprises de télédistribution dans un marché-clé canadien, soit le Lower Mainland de la Colombie-Britannique, comme cela aurait été le cas si les demandes de 1981 ou de 1983 avaient été approuvées. Nous croyons que les préoccupations soulevées dans les refus antérieurs sont toujours valables et qu'aucun élément important n'a été apporté dans le cadre des présentes demandes afin de les apaiser. Nous comprenons le désir de la famille McDonald de vendre leurs actions, mais nous réitérons qu'à notre avis, les avantages proposés par la Rogers ne suffisent pas à apaiser les préoccupations relatives à la concentration de la propriété dans cette transaction. Nous ne sommes donc pas convaincus que l'approbation des présentes demandes sert l'intérêt public.