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Ottawa, le 23 mars 1989
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Avis public CRTC 1989-23
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Services utilisant l'intervalle de suppression de trame (télévision) ou le système d'exploitation multiplexe de communications secondaires (MF)
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INTRODUCTION
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Dans l'avis public CRTC 1984-117, le Conseil a exposé ses objectifs de politique et de cadre réglementaire pour les services utilisant l'intervalle de suppression de trame (IST) des stations de télévision et le canal du système d'exploitation multiplexe de communications secondaires (EMCS) des stations MF.
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Les titulaires autorisés à distribuer l'IST et l'EMCS ont été tenus de déposer des rapports faisant état de leurs expériences quant à la mise sur pied de ces services. Le Conseil a tenu compte de ces rapports lors de la préparation de la seconde phase du processus de réglementation pour l'IST et l'EMCS lancée dans l'avis public CRTC 1988-33.
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Au cours de cette période, le Conseil était à élaborer une démarche davantage axée sur la surveillance à l'égard de la radiodiffusion et les services de l'IST et l'EMCS semblaient bien convenir à cette démarche. Dans l'avis public CRTC 1988-33, le Conseil a donc proposé de supprimer l'exigence voulant que les titulaires fassent une demande pour utiliser l'IST et l'EMCS et il a proposé des modifications à son Règlement de 1987 sur la télédif fusion (le Règlement sur la télédiffusion) et au Règlement de 1986 sur la radio (le Règlement sur la radio), de manière que les titulaires ne soient plus assujettis à ces règlements lorsqu'ils distribuent de la programmation par l'entremise de l'IST ou de l'EMCS. Dans la version de l'avis public CRTC 1988-33 publiée dans la Gazette du Canada, le texte des projets de modifications aux Règlements sur la radio et la télédiffusion ont été omis par inadvertance. L'avis public CRTC 1988-199, qui a corrigé cette omission, donnait une seconde chance au public de formuler des observations.
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QUESTIONS SOULEVÉES PAR LES RÉPONDANTS
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L'avis public CRTC 1988-33 a donné lieu à 14 réponses et l'avis public CRTC 1988-199 à deux réponses. Les projets de politique et de modifications au Règlement sur la télédiffusion à l'égard de l'IST ont généralement été accueillis avec enthousiasme. En ce qui a trait à l'EMCS, cependant, même si la plupart était d'accord avec fait que le Conseil opte pour un davantage axé sur la surveillance, les modifications proposées étaient, pour certains, trop radicales.
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Bien qu'un grand nombre de répondants aient inclus l'IST dans la même discussion que l'EMCS, c'est ce dernier sujet qui a soulevé nettement des préoccupations, notamment la crainte que la programmation de l'EMCS puisse ressembler à celle de la radiodiffusion conventionnelle et que les décodeurs de l'EMCS deviennent de plus en plus abordables pour le public. Des suggestions ont été faites au sujet des lignes directrices, mais aucune préoccupation n'a été soulevée au sujet de la majorité de celles-ci et de la politique relative à l'IST et l'EMCS telle qu'énoncée dans l'avis public CRTC 1988-33. Les préoccupations soulevées ont été groupées en quatre catégories:
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1. Les services auxiliaires non réglementés (particulièrement l'EMCS) peuvent donner lieu à une concurrence injuste à la radiodiffusion conventionnelle
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Plusieurs répondants ont dit craindre en général les répercussions possibles sur les services de radiodiffusion conventionnels de services comme l'EMCS s'ils ne sont pas réglementés. Dans la plupart des cas, ils ont établi une distinction entre les services de programmation et les services hors programmation et se sont intéressés en particulier aux services de programmation. Même si les radiodifuseurs techniques conventionnels ont exprimé la plus grande inquiétude, d'autres craignaient que l'EMCS puisse servir à diffuser des services axés exclusivement sur les 40 premières places du palmarès, par exemple, ou d'autres sans contenu canadien. Certains répondants jugeaient insatisfaisantes les garanties offertes par les lignes directrices et ont demandé au Conseil de permettre au public de formuler des observations sur ces propositions. D'aucuns ont proposé que les propositions soient assujetties au même processus public que les propositions visant une nouvelle entreprise de radiodiffusion conventionnelle. De l'avis du Conseil, ces préoccupations sont de plus en plus fondées. Par le passé, les décodeurs pour l'EMCS étaient coûteux et leur disponibilité limitée. Aujourd'hui, cependant, ils sont de plus en plus abordables, coûtant souvent moins de 100 $. Il est probable que, parce qu'ils sont très abordables, les services de l'EMCS soient plus attrayants pour le grand public.
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En ce qui a trait à la proposition selon laquelle le Conseil devrait établir une distinction entre les services de programmation et les services hors programmation offerts par l'IST ou l'EMCS, le Conseil estime qu'il faudrait alors élaborer et mettre en oeuvre des critères et des règles permettant d'établir cette différence. De l'avis du Conseil, ceci ne contribuerait pas à promouvoir l'objectif qu'a le Conseil d'en arriver à un processus de réglementation plus rationalisé.
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Le Conseil reconnaît néanmoins que certains services de l'EMCS non réglementés peuvent présenter une menace possible pour certains radiodiffuseurs conventionnels en place. Pour ce qui est des services comme ceux qui sont décrits dans les exemples ci-dessus dont la formule est axée sur les 40 premières places du palmarès ou le contenu est 100 % étranger, il est clair que le Conseil ne permettra pas aux titulaires d'utiliser l'EMCS comme moyen de contourner ses politiques et qu'il prendra les mesures appropriées le cas échéant. Par ailleurs, le Conseil a désigné antérieurement les services à caractère ethnique comme pouvant être distribués au moyen de la technologie de l'EMCS. Compte tenu de la possibilité que ces services puissent éventuellement concurrencer les services à caractère ethnique conventionnels en direct qui doivent satisfaire des exigences réglementaires particulières, le Conseil a conclu que le public devrait avoir l'occasion de formuler des observations sur tout projet de service à caractère ethnique distribué au moyen de l'EMCS dans la zone de desserte d'un radiodiffuseur ethnique conventionnel.
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Les lignes directrices sont donc modifiées de manière à indiquer qu'une demande devra être déposée auprès du Conseil si un service de l'EMCS renferme plus de 15 % de contenu à caractère ethnique (types A, B, C et D) et s'il doit être distribué dans une zone déjà desservie par une station à caractère ethnique en direct autorisée. Le Conseil traitera ces demandes dans le cadre du processus habituel d'avis public ou d'audience publique, selon le cas.
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2.Télédistribution obligatoire
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Le CTV Television Network Ltd. et l'Ontario Educational Communications Authority (TVOntario) ont tous deux appuyé l'idée de la télédistribution obligatoire de l'IST. TVOntario est allé jusqu'à soutenir que si le Conseil envisage d'exempter une entreprise de télédistribution en particulier, l'exemption devrait faire l'objet d'un débat public. Pour sa part, l'Association canadienne de télévision par câble s'est dit d'avis que les entreprises de télédistribution devraient pouvoir supprimer les signaux auxiliaires ou au moins partager les profits qu'ils génèrent.
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L'article 19 du Règlement de 1986 sur la télédistribution interdit généralement à un télédistributeur de modifier ou de retirer un service de programmation ou une radiocommunication au cours de sa distribution. Un titulaire peut être exempté de cette exigence par condition de licence. La ligne directrice 5 de l'avis public CRTC 1988-33 vise à fournir un mécanisme de protection du service principal d'une station MF ou de télévision que le Conseil considère comme primordial. Dans les rares cas où un télédistributeur peut demander d'être exempté de l'exigence énoncée à l'article 19 du Règlement sur la télédistribution, le public pourrait formuler des observations dans le cadre du processus public habituel. Le Conseil n'est pas persuadé que des changements à cet égard s'imposent.
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3. Possibilité d'abus
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Plusieurs répondants ont cerné des secteurs d'abus possibles si l'on ne réglemente pas plus étroitement et l'EMCS. Les exemples cités comprennent la possiblité que ces services servent à distribuer des commentaires politiques partisans, des propos diffamatoires, des émissions faisant preuve d'intolérance à l'égard des races et des commentaires semant la discorde de la part de petits groupes d'intérêt. Un répondant a également mentionné la possibilité que les titulaires fournissent des sous-titres brouillés pour les malentendants. Il a été signalé qu'en cas d'abus, il serait plus difficile de prendre des mesures correctrices sans exigences en matière de tenue de registres. De plus, l'Association canadienne pour les sourds a dit craindre que le Conseil ne réduise sa capacité d'influer sur l'augmentation du sous-titrage. Il est vrai que l'adoption par le Conseil d'un rôle davantage axé sur la surveillance comporte des risques. A son avis, cependant, il s'agit de risques calculés. Par exemple, le Conseil note que, au besoin, la Loi sur la radiodiffusion continuerait de s'appliquer aux services de l'IST et l'EMCS. Il estime en outre que le fait d'énoncer clairement ses attentes à l'égard des titulaires dans le présent avis et dans les lignes directrices en annexe, réduit la probabilité d'abus. Le Conseil suivra de près le développement de l'IST et de l'EMCS et prendra les mesures qui s'imposent en cas d'abus. En même temps, il s'attend que ses titulaires veillent à ce que leurs services de l'IST et de l'EMCS soient exploités de façon responsable, conformément aux objectifs de cette démarche axée sur la surveillance.
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4. Limiter l'EMCS
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Dans son mémoire, la Standard Sound Services a demandé au Conseil de déclarer que les services de l'EMCS sont des transmissions privées qui ne peuvent être reçues légalement qu'avec la permission expresse de la source. Elle craint que si l'on autorise le grand public à recevoir l'EMCS, l'industrie de la musique de fond ne soit menacée.
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Le Conseil observe qu'il s'agirait d'une entorse importante à la façon dont les transmissions de l'EMCS sont actuellement traitées et que cela desservirait les fournisseurs de l'EMCS qui désirent généraliser leurs services.
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Il note également que les lignes directrices de l'avis public CRTC 1988-33 n'empêchent pas le brouillage et permettent d'obtenir des recettes des frais d'abonnement. Le Conseil estime que les lignes directrices à cet égard sont adéquates et qu'elles ne réclament pas de modification.
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POLITIQUE RELATIVE A L'IST/EMCS
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Le Conseil a étudié attentivement toutes les observations reçues en réponse aux avis publics CRTC 1988-33 et CRTC 1988-199 et il conclut que le projet de politique d'attribution de licences pour l'IST et l'EMCS ne devrait être modifié que pour un service à caractère ethnique de l'EMCS. Plus particulièrement, une demande devra être déposée auprès du Conseil si plus de 15 % de la semaine de radiodiffusion du service de l'EMCS est consacré à des émissions à caractère ethnique, telles que définies dans le Règlement sur la radio (types A, B, C, et D) et si sa zone de desserte recoupe une zone déjà desservie par une station à caractère ethnique conventionnelle en direct autorisée. On dira qu'il y a chevauchement des zones de desserte si le périmètre officiel de rayonnement de 0,5 millivolt par mètre de la station MF distribuant le service à caractère ethnique proposé au moyen de l'EMCS recoupe:
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- le périmètre officiel de 0,5 millivolt par mètre d'une station MF à caractère ethnique en direct; ou
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- le périmètre officiel de jour de 5,0 millivolt par mètre d'une station MA à caractère ethnique en direct.
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Le Conseil traitera les demandes vi sant ce genre de services à caractère ethnique de l'EMCS dans le cadre du processus habituel d'avis public ou d'audience publique, selon le cas et pourra imposer des exigences particulières comme conditions de licence. L'Annexe A ci-jointe renferme les lignes directrices que les titulaires doivent respecter lorsqu'ils offrent des services de l'IST ou de l'EMCS.
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MISE EN OEUVRE
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La formule de licence de télévision sera modifiée de manière à indiquer que l'utilisation de l'IST est incluse dans la licence pour le service principal et ces formules seront utilisées pour tous les renouvellements de licences à venir. Les titulaires qui désirent commencer à utiliser l'IST avant le renouvellement de leur licence doivent demander une modification au Conseil.
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La formule de licence MF sera modifiée de manière à indiquer que, sauf pour l'exception décrite dans la ligne directrice 2) de l'Annexe A, l'utilisation de l'EMCS est incluse dans la licence pour le service principal et ces formules seront utilisées pour tous les renouvellements de licences à venir. Les titulaires qui désirent commencer à utiliser l'EMCS avant le renouvellement de leur licence doivent demander une modification.
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En même temps, le Conseil a modifié le règlement sur la télédiffusion et le règlement sur la radio de manière que ces règlements ne s'appliquent pas à l'utilisation par un titulaire de l'IST ou de l'EMCS. Les nouveaux règlements ont été inscrits auprès du Greffier du Conseil privé comme devant entrer en vigueur immédiatement. Ces règlements seront publiés sous peu dans la Gazette du Canada. Une copie des nouveaux règlements se trouve à l'Annexe B du présent avis public. Le Conseil aimerait remercier ceux qui ont exprimé leurs vues et qui ont ainsi contribué à l'élaboration de cette politique relative à l'IST et à l'EMCS.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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ANNEXE A
Lignes directrices concernant la prestation de services de l'IST et de l'EMCS
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1) Les radiodiffuseurs ont pour principale responsabilité de remplir les engagements qu'ils ont pris à l'égard du service principal qu'ils sont autorisés à dispenser. L'utilisation de l'IST et de l'EMCS ne doit pas empêcher les titulaires de faire face à leurs responsabilités ni de remplir leurs Promesses de réalisation.
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2) Une demande doit être déposée au près du Conseil seulement si plus de 15 % de la semaine de radiodiffusion d'un service de l'EMCS sera consacré à des émissions à caractère ethnique, telles que définies dans le Règlement sur la radio (types A, B, C et D) et si la zone de desserte recoupe celle d'une station à caractère ethnique conventionnelle en direct autorisée, telle que définie précédemment aux pages 7 et 8 de l'avis public ci-joint.
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3) Le Conseil ne limite pas les types de services de l'IST et de l'EMCS pour l'instant, mais il serait préoccupé:
° si l'IST ou l'EMCS était utilisé pour contourner ses politiques;
° si un service de l'IST et de l'EMCS devait nuire de façon indue aux services de radiodiffusion locaux en place; ° si les engagements à long terme à l'égard de la prestation de services non associés au service de programmation principal du titulaire limitaient la capacité des radiodiffuseurs de répondre aux besoins futurs en programmation.
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4) Les titulaires qui ajoutent des services de l'IST et de l'EMCS ou qui changent la nature des services de l'IST et de l'EMCS en place doivent informer le Conseil par écrit des genres de services qui seront dispensés.
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5) On doit accorder une grande priorité au sous-titrage pour les mal-entendants; la ligne 21 de l'IST doit être réservée à cette fin.
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6) Les télédistributeurs autorisés ne doivent ni retirer ni modifier des services de l'IST ou de l'EMCS; si la distribution de ces services cause du brouillage technique indue à la programmation à un canal principal, le Conseil peut, sur réception d'une demande, exempter le télédistributeur de cette obligation par condition de licence.
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7) Des revenus peuvent être tirés de la publicité ou de frais d'abonnement pour les services de l'IST et de l'EMCS, selon le cas.
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8) Des dossiers financiers distincts doivent être tenus pour chaque service de l'IST et de l'EMCS et doivent être mis à la disposition du Conseil sur demande.
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9) Les recettes provenant du service de programmation principal du titulaire ne doivent pas servir à financer des services de l'IST et de l'EMCS qui n'ont aucun rapport avec les services de programmmation principaux du titulaire.
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10) Au besoin, et lorsque les res sources le permettent, le Conseil encourage les titulaires à permettre l'accès à des tierces parties, d'un accord mutuel.
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11) La qualité technique des canaux principaux de télévision ou de radio MF ne doit pas être détériorée par l'utilisation de l'IST et de l'EMCS.
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12) Le Conseil surveillera le développement des services de l'IST et de l'EMCS et prendra les mesures appropriées, au besoin.
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ANNEXE B
Modifications au Règlement de 1987 sur la télédiffusion
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1. L'article 2 du Règlement de 1987 sur la télédiffusion est modifié par insertion, suivant l'order alphabétique, de ce qui suit:
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""intervalle de suppression de trame" L'espace de temps entre les scrutations successives des images de télédiffusion, qui se répète environ 60 fois par seconde. (vertical blanking interval)"
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2. L'article 3 du même règlement est abrogé et remplacé par ce qui suit:
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"3. Le présent règlement ne s'applique pas à la programmation que le titulaire diffuse au moyen d'un signal contenu dans un second canal d'émissions sonore ou dans un canal multiplexe, ou pendant l'intervalle de suppression de trame."
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Modifications au Règlement de 1986 sur la radio
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1. Le Règlement de 1986 sur la radio est modifié par insertion, après l'article 2, de ce qui suit:
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"Application
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2.1 (1) Le présent règlement ne s'applique pas à la programmation que le titulaire difuse en utilisant un canal d'exploitation multiplexe de communications secondaires. (2)Les définitions qui suivent s'appliquent au présent article. "bande de base" désigne des signaux dans la gamme de fréquences de 0 à 99 kHz servant à alimenter l'émetteur d'une station MF (baseband) "canal d'exploitation multiplexe de communications secondaires" Bande de fréquences renfermant une ou plusieurs sous-porteuses qui est centrée sur 76 kHz dans la bande de base au cours d'une émission stéréophonique ou monophonique au canal principal, ou sur 59,5 kHz dans la bande de base lorsqu'il n'y a pas d'émission stéréophonique ou monophonique au canal principal. (subsidiary communications multiplex operations channel)"
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