Maximiser les possibilités d'abonnement à des services facultatifs à la carte pour les consommateurs Canadiens

Réponse au décret C.P. 2013-1167

24 avril 2014

Introduction

Le 7 novembre 2013, le Gouverneur général en conseil publiait le décret C.P. 2013-1167 (le Décret). Étant donné que le Conseil a annoncé un processus de consultation publique sur l'avenir de la télévision au Canada^{Footnote 1} et en vertu de l'article 15 de la Loi sur la radiodiffusion (la Loi), le Décret demande au Conseil de faire rapport dans les meilleurs délais, mais au plus tard le 30 avril 2014, sur la manière qui permettrait à la fois de maximiser, pour les consommateurs canadiens, les possibilités de s'abonner à des services de télévision payante et spécialisée à la carte, et de mettre en œuvre, de la manière la plus appropriée, la politique canadienne de radiodiffusion énoncée au paragraphe 3(1) de la Loi, en tenant compte des objectifs de la réglementation prévus au paragraphe 5(2) de la Loi. Les objectifs de la Loi sont énoncés plus loin.

Le Décret précise que le rapport doit énoncer les démarches qu'entend entreprendre le Conseil à cet égard, en tenant compte, plus particulièrement, des éléments suivants :

1. l'incidence de ces mesures sur les consommateurs, notamment sur l'accès de ceux-ci à une gamme de services de télévision payante et spécialisée, y compris des émissions de créneau, à des tarifs abordables;
2. l'incidence de ces mesures sur ce qui suit:
   1. les services canadiens de télévision payante et spécialisée, y compris le coût d'achat des émissions;
   2. les entreprises de distribution;
   3. les producteurs canadiens indépendants;
   4. la programmation qui tient compte du caractère multiculturel et multiracial de la société canadienne;
   5. les minorités francophones et anglophones;
3. la façon dont ces mesures permettraient d'assurer ce qui suit:
   1. la majorité des services de programmation reçus par les abonnés demeurent canadiens;
   2. a fourniture de services de programmation canadiens par les entreprises de distribution, notamment ceux des stations locales canadiennes, demeure une priorité.

Dans le présent rapport, le Conseil explique d'abord comment le Décret s'intègre dans le contexte de l'examen global du cadre réglementaire de la télévision (l'audience Parlons télé) annoncé par le Conseil dans l'avis public de consultation 2014-190, également publié aujourd'hui. Le rapport traite ensuite des pratiques de l'industrie et des mesures réglementaires qui régissent l'assemblage à l'heure actuelle. Il expose également l'approche proposée en vue de maximiser les choix et la flexibilité, tout en tenant compte des répercussions possibles sur les Canadiens, les services de programmation et la programmation de créneau, ainsi que sur le secteur de la production et les exploitants par câble, de télévision par protocole internet (IPTV)^{Footnote 2} et par satellite (les « distributeurs » ou « exploitants »), puis il énonce des mesures visant à assurer la disponibilité continue des services canadiens. Enfin, le Conseil établit les prochaines étapes nécessaires à la validation de l'approche qu'il propose, tant dans les conditions actuelles que dans celles d'éventuels changements de l'environnement de la télédiffusion.

Tel que détaillé ci-dessous, en réponse au Décret, le Conseil entend explorer le fait d'exiger que les distributeurs :

• offrent aux abonnés un petit service de base entièrement canadien, jouissant d'une bonne promotion et uniquement composé de stations de télévision locale traditionnelle canadiennes, de services 9(1)h)^{Footnote 3}et de services éducatifs provinciaux, ainsi que, dans certains cas, le canal communautaire et le service de programmation de la législature provinciale^{Footnote 4};
• fassent la promotion du petit service de base afin que les Canadiens soient informés de sa disponibilité;
• permettent aux abonnés de choisir tous les services de programmation facultatifs^{Footnote 5} sur une base individuelle (à la carte);
• permettent aux abonnés de créer leurs propres forfaits de services de programmation facultatifs (forfait sur mesure).

Le Conseil est un tribunal administratif responsable, en vertu de l'article 5 de la Loi, de la réglementation et de la supervision de tous les aspects du système de radiodiffusion canadien, en se fondant sur les objectifs de politique énoncé à l'article 3(1) de la Loi. Par conséquent, le Conseil sollicite les commentaires des intervenants et du public à propos du modèle proposé dans le cadre de l'audience Parlons télé. Il est donc possible que des éléments de ce modèle changent une fois que le Conseil disposera d'un dossier plus complet à l'égard des avantages et inconvénients possibles.

L'audience Parlons télé

Au cours de l'été 2013, le Conseil a annoncé qu'il entamerait une conversation avec les Canadiens sur l'avenir de la télévision. À l'automne 2013, le Conseil a publié un « avis d'invitation » à cet égard à l'intention des Canadiens. Le Décret se réfère à cette consultation en demandant que le Conseil fasse rapport. Le Conseil estime que les propositions qu'il met de l'avant, bien qu'elles soient solides et adaptées à la requête du gouvernement, doivent être considérées dans le cadre de la consultation Parlons télé dans son ensemble. L'audience Parlons télé permettra au Conseil de valider l'approche proposée et d'évaluer ses répercussions possibles.

Plus précisément, toute nouvelle approche destinée à maximiser les choix devrait être conforme aux objectifs de l'article 3(1) de la Loi, qui comprend ce qui suit :

• fournir aux Canadiens une très large programmation qui traduit des attitudes, des opinions, des idées, des valeurs et une créativité canadiennes et s'assurer que le système demeure aisément adaptable aux progrès technologiques et que la programmation soit abordable;
  • protéger les intérêts des Canadiens en veillant à ce que la programmation fournie, entre autres,
  • offre de l'information et de l'analyse concernant le Canada et l'étranger, considérés d'un point de vue canadien;
  • est accessible aux personnes atteintes d'une déficience;
  • reflète la condition et les aspirations des hommes, des femmes et des enfants canadiens, notamment l'égalité sur le plan des droits, la dualité linguistique et le caractère multiculturel et multiracial de la société canadienne, ainsi que la place particulière qu'y occupent les peuples autochtones;
• soutenir les créateurs canadiens afin qu'ils fournissent aux Canadiens un contenu créatif varié et captivant, puisé aux sources locales, régionales, nationales et internationales et disponible sur une variété de plateformes.

Dans l'avis de consultation de radiodiffusion 2014-190, le Conseil énonce les objectifs attendus suivants à l'égard de son examen du cadre réglementaire pour la télévision :

1. Un système canadien de télévision qui favorise le choix et la souplesse en ce qui concerne la sélection des services de programmation
2. Un système canadien de télévision qui encourage la création de programmation canadienne captivante et diversifiée
3. Un système canadien de télévision qui renforce la capacité des Canadiens à faire des choix éclairés et prévoit des recours en cas de différends

Collecte d'information

En plus de tenir compte de l'information obtenue au cours des phases I et II de la consultation Parlons télé, au cours de laquelle les Canadiens ont été invités à exposer leurs points de vue sur l'avenir de la télévision, le Conseil a sollicité des informations de diverses parties prenantes afin de répondre au Décret.

Au début de janvier 2014, le Conseil a envoyé une lettre aux distributeurs, aux services de programmation, aux sociétés verticalement intégrées, aux producteurs, aux représentants des communautés de langue officielle en situation minoritaire (CLOSM) et aux groupes de défense des consommateurs pour leur demander de répondre à un certain nombre de questions et de lui fournir, entre autres :

• des études évaluant les diverses répercussions de la hausse de la disponibilité de services de télévision à la carte;
• une description du mode actuel de distribution des services, y compris les forfaits et les tarifs en vigueur;
• une description des ententes d'affiliation actuelles, y compris les restrictions relatives à l'assemblage.

Le Conseil a également examiné des études et articles nationaux et internationaux, ainsi que ses propres données et études à l'interne^{Footnote 6}.

Modèle de forfait actuel

Dans une ère qui a vu proliférer les services spécialisés, l'assemblage s'est révélé un élément important du marketing des distributeurs et services de programmation canadiens. Comme le nombre de services spécialisés mis à la disposition des abonnés augmente, le nombre et la taille des forfaits ont aussi tendance à augmenter. Aujourd'hui, les services de programmation sont généralement offerts dans des forfaits préétablis qui varient en taille, en contenu et en prix et incluent souvent des chaînes canadiennes et non canadiennes.

Règles d'assemblage actuelles

En 2008, le Conseil a annoncé qu'il supprimerait plusieurs règles d'assemblage, permettant ainsi aux programmeurs et distributeurs d'avoir plus de souplesse dans la manière dont ils choisissent d'assembler les services de programmation et de les distribuer à leurs abonnés^{Footnote 7}. Par exemple, le Conseil a supprimé les règles d'assemblage exigeant un certain radio entre les services spécialisés canadiens et les services spécialisés non canadiens, ainsi qu'entre les services payants canadiens et les services payants non canadiens. Il a également supprimé certaines exigences voulant que les distributeurs par câble reproduisent tout bloc analogique en mode numérique^{Footnote 8}.

Afin de répondre aux objectifs de la Loi, y compris le reflet des caractéristiques locales, régionales, linguistiques et multiculturelles de la société canadienne, le Conseil continue de maintenir un nombre limité de règles sur l'assemblage (p. ex., la règle exigeant que les exploitants par câble et satellite distribuent un service de base à tous les abonnés avant de leur fournir tout autre type de services de programmation)^{Footnote 9}. Les règles actuelles à l'égard du service de base prévoient généralement que ce dernier soit composé de stations de télévision locales et régionales, ainsi que d'autres services canadiens, tels que les services éducatifs provinciaux et les services 9(1)h). De plus, les canaux communautaires et les délibérations de la législature provinciale sont également inclus au service de base lorsque les distributeurs terrestres autorisés choisissent de distribuer de tels services. Outre ces exigences spécifiques, les exploitants par câble et satellite peuvent ajouter certains autres services facultatifs au service de base offert à leurs abonnés, ce qu'ils font souvent, d'ailleurs.

Il existe également un nombre limité de règles d'assemblage qui s'appliquent hors du service de base. Par exemple, les exploitants par câble et satellite doivent généralement offrir dans un forfait un petit nombre de services spécialisés canadiens, appelés « services de catégorie A »^{Footnote 10}, avant de les offrir individuellement^{Footnote 11}. Des règles ciblées s'appliquent également à l'égard de l'assemblage de services de langue tierce non canadiens avec des services de langue tierce canadiens. Finalement, il est interdit aux exploitants de distribuer des services à caractère religieux à point de vue unique dans un forfait avec d'autres types de services. Il leur est aussi interdit de distribuer des services de programmation pour adultes de façon à ce que les abonnés doivent s'abonner à ces services afin de se procurer d'autres services.

De plus, le Conseil exigera, àcompter du 20 mai 2014, que les exploitants par câble et satellite incluent les services canadiens de nouvelles nationales spécialisés dans le meilleur forfait facultatif disponible conforme à leur genre et à leur programmation (si ces exploitants distribuent ces services dans le cadre d'un forfait facultatif)^{Footnote 12}. Ces services seront également disponibles sur une base individuelle.

Les règles d'assemblage actuelles du Conseil ont été conçues pour :

• appuyer le modèle économique pour les services de programmation canadiens;
• offrir aux consommateurs le choix de recevoir ou non certains types de programmation controversée, telle que la programmation à caractère religieux à point de vue unique ou la programmation pour adultes;
• favoriser le contenu local, comme la programmation de télévision locale;
• assurer que le service de base fournisse un minimum de service public par l'entremise de la vaste gamme de services 9(1)h).

Quoi qu'il en soit, le marché des communications a changé, et le Conseil doit réévaluer ses règles d'assemblage actuelles.

Pratiques d'assemblage

L'assemblage est habituellement le résultat de négociations commerciales entre les distributeurs et les programmeurs sous la forme d'ententes d'affiliation. Généralement, les ententes d'affiliation prévoient des modalités sur les tarifs devant être payés par les exploitants par câble et satellite pour distribuer des services de programmation, ainsi que sur le niveau d'abonnés exigé par les services de programmation, qui, selon eux, sont essentiels à leur viabilité. Ces modalités peuvent influencer directement ou indirectement comment un service de programmation est assemblé et son prix fixé. Certains distributeurs allèguent qu'il est difficile, avec les ententes d'affiliation existantes, d'offrir d'autres options à leur abonnés.

L'assemblage est aussi influencé par les répercussions de règles et de technologies plus anciennes. Plusieurs exigences d'assemblage ayant favorisé le développement de larges forfaits pré-assemblés ont été adoptées à une époque caractérisée par un nombre limité de services de programmation analogiques. Même si ces exigences ont depuis été supprimées, les distributeurs hésitent souvent à modifier les forfaits existants. Il arrive souvent que certains abonnés soient résistants au réalignement ou à la suppression d'un service de programmation, puisqu'ils perçoivent ce changement comme si on les privait d'un service qu'ils sont habitués de recevoir.

Les forfaits pré-assemblés ont fourni une source de revenus stable aux distributeurs et aux services de programmation au fil des années. Par exemple, lorsqu'ils sont assemblés avec des services de programmation populaires, certains services qui ciblent un auditoire spécialisé ou restreint profitent d'un plus grand nombre d'abonnés et donc, généralement, de meilleurs revenus. Cela explique en partie pourquoi les forfaits pré-assemblés demeurent le principal moyen d'offrir des services de programmation dans certaines régions du pays.

De plus, les forfaits pré-assemblés offrent aux consommateurs une panoplie de divers services de télévision canadiens et non canadiens. Le fait d'inclure un grand nombre de services dans un forfait permet aux consommateurs de recevoir ces services à un coût inférieur que s'ils avaient à acheter ces services individuellement. Cela crée une valeur attrayante pour certains consommateurs. Le Conseil a noté, dans son Rapport sur les commentaires reçus au cours de la phase 1 de Parlons télé, que « certains participants sont en faveur des forfaits, puisqu'ils trouvent que cette formule leur fournit un contenu varié à prix raisonnable et qui répond à leur besoins et à ceux de leur famille ». Cependant, les Canadiens ont également exprimé des préoccupations à l'égard des grands forfaits pré-assemblés. Voici un commentaire typique reçu lors de la consultation : « Si vous allez acheter un magazine sur la pêche, le marchand vous forcera-t-il à acheter un magazine sur la rénovation, un autre sur la vie des indiens, un autre sur la musique et un autre sur le sport? Bien sûr que non. C'est pourtant ce qui se produit avec les assemblages de chaînes. »

Options actuelles de forfait sur mesure

Bien qu'elles ne soient pas répandues, les options comme les forfaits à la carte et les forfaits sur mesure ne sont pas interdites par le cadre réglementaire actuel. En effet, certains exploitants au Québec et dans les provinces de l'Atlantique ont commencé à offrir l'option du forfait sur mesure.

Depuis son arrivée par Vidéotron en 1999, le forfait sur mesure a gagné une importante popularité auprès des abonnés québécois. Selon Québecor, cette option a connu une augmentation de 141 % par rapport au nombre total d'abonnés entre 2006 et 2011. En réponse à une directive du Conseil^{Footnote 13}, Québecor rapporte également qu'environ 70 % de ses nouveaux abonnés choisissent cette option. La popularité de cette option et son attrait pour les nouveaux abonnés semblent donc avoir incité les distributeurs concurrents comme Bell et Cogeco à offrir une souplesse similaire à leurs abonnés du Québec. De tels exploitants n'offrent pas d'options similaires à l'extérieur du Québec.

Le changement : les attentes découlant des progrès technologiques

En raison des récents progrès technologiques, plusieurs consommateurs utilisent maintenant toute une gamme de plateformes et d'appareils qui leur permettent d'avoir plus de contrôle sur le contenu audiovisuel qu'ils regardent, ce qui rend leur expérience télévisuelle plus personnalisée. Dans cet environnement technologique en constante évolution, certains consommateurs veulent toujours plus de souplesse, comme en témoignent diverses enquêtes^{Footnote 14} et les commentaires reçus au cours de la phase I et II de Parlons télé. Par exemple, les réponses au Carnet de choix Parlons Télé suggèrent que, de façon générale, les Canadiens préfèrent les options à la carte et de forfait sur mesure aux grands forfaits préassemblés.

Par conséquent, le Conseil est préoccupé par le fait que les pratiques actuelles de forfaits pré-assemblés ne répondent pas pleinement à l'objectif voulant que les exploitants par câble et satellite fournissent de la programmation à des tarifs abordables et de façon efficace, à l'aide des techniques les plus efficientes, comme l'exige l'article 3(1)t)(ii) de la Loi.

Approche proposée

Le Conseil exprime l'opinion préliminaire que la distribution et l'assemblage des services de télévision devraient être examinés en vue de maximiser le choix et la souplesse offerts aux consommateurs. Dans le cadre de l'audience Parlons télé, le Conseil envisage d'explorer la possibilité d'exiger que les distributeurs :

• offrent aux abonnés un petit service de base entièrement canadien, jouissant d'une bonne promotion et uniquement composé de stations de télévision locale traditionnelle canadiennes, de services 9(1)h) et de services éducatifs provinciaux, ainsi que, dans certains cas, le canal communautaire et le service de programmation de la législature provinciale;
• fassent la promotion du petit service de base afin que les Canadiens soient informés de sa disponibilité;
• permettent aux abonnés de choisir tous les services de programmation facultatifs sur une base individuelle (à la carte);
• permettent aux abonnés de créer leurs propres forfaits de services de programmation facultatifs (forfait sur mesure).

En ce qui concerne les services qui seront distribués au service de base, le Conseil estime que la distribution de ces types de services au service de base contribue à l'intérêt public en veillant à ce que les Canadiens soient informés des questions d'intérêt public à tous les niveaux (local, communautaire, provincial et national) et qu'ils soient plus en mesure de participer à la vie canadienne démocratique, économique, sociale et culturelle.

Selon l'approche proposée, les distributeurs seraient également autorisés à continuer à offrir des services de programmation facultatifs dans des forfaits pré-assemblés aux Canadiens qui sont satisfaits de l'offre actuelle. Des solutions de rechange, y compris le choix de plus petits forfaits ou la personnalisation de forfaits à la carte, seraient offertes aux personnes qui ne sont pas satisfaites du statu quo.

Afin de développer l'approche proposée et de répondre au Décret, le Conseil a évalué l'effet possible de ce nouveau modèle d'assemblage et de distribution sur :

• les Canadiens;
• les services de programmation et la programmation de créneau;
• le secteur de la production;
• les exploitants par câble et satellite.

Le Conseil met de l'avant cette opinion préliminaire à des fins de commentaires du public, conformément à son devoir d'équité à titre de tribunal administratif. Ce processus permettra aux Canadiens d'exprimer leurs points de vue dans le cadre d'une audience officielle.

Incidence sur les Canadiens

L'approche proposée a pour but de répondre à la demande des consommateurs de bénéficier d'une souplesse accrue en exigeant que tous les services facultatifs soient offerts à la carte. Selon cette approche, les abonnés n'auraient pas à payer pour les services facultatifs qu'ils ne veulent pas recevoir et pourraient consacrer leurs ressources financières principalement aux services que leurs familles ou eux-mêmes veulent recevoir.

Étant donné que le prix des services de distribution par câble, par satellite et IPTV a augmenté plus vite que le taux d'inflation aux cours des dernières années (tel que démontré dans le graphique ci-dessous), le fait d'accorder davantage de souplesse aux abonnés leur donnerait plus de contrôle sur leurs factures. De plus, le fait d'exiger des options de forfaits sur mesure tout en continuant d'autoriser les forfaits pré-assemblés maximiserait les options mises à la disposition des consommateurs et permettrait de continuer à soutenir la programmation canadienne, le choix et la diversité au sein du système, comme l'explique la section suivante.

Indices de prix – EDR (câble et satellite, incluant la télévision payante), Indice des prix à la consommation (IPC), Indice des prix de services téléphoniques (IPST) et Services d'accès à Internet^{Footnote 15}

Source: Statistique Canada

Certaines études suggèrent que le coût des services individuels pourrait augmenter selon un modèle à la carte. Comme dans le cas de l'achat de tout type de biens et de services de détail, l'achat d'un service individuel non compris dans un forfait peut être plus coûteux que prévu, en raison, dans ce cas, de la perte de prévisibilité et de stabilités de revenus, lesquelles découlent de l'assemblage, et de la nécessité de compenser les niveaux d'abonnés qui seront probablement inférieurs. Ainsi, les Canadiens qui choisissent de s'abonner à la carte seraient probablement tenus de payer davantage pour obtenir moins de services que ceux auxquels ils ont accès dans un forfait pré-assemblé. Toutefois, la disponibilité continue des services de programmation facultatifs dans des forfaits pré-assemblés permettrait aux consommateurs actuellement satisfaits de la valeur offerte par les forfaits plus volumineux de conserver cette option, s'ils le désirent ainsi.

Certaines chaînes risquent de ne pas survivre dans un environnement caractérisé par un plus grand choix offert aux abonnés, ce qui entraînerait la perte de services dont jouissent certains Canadiens. Cela est particulièrement vrai étant donné que le changement proposé et toute incidence sur les revenus d'abonnement se produirait à un moment où les revenus publicitaires se détournent du système de radiodiffusion autorisé. Toutefois, l'approche proposée a été conçue pour minimiser cette possibilité et peut même avoir une incidence positive en incitant certains services facultatifs à faire preuve d'innovation et à améliorer leur programmation pour demeurer compétitifs et à l'écoute des Canadiens. De plus, des services désignés 9(1)h) pour des raisons d'intérêt public continueraient à recevoir un niveau approprié de soutien réglementaire, tel que déterminé périodiquement par le biais de consultations publiques.

De la même façon, alors que des emplois risquent d'être touchés par la perte de certains services, l'approche proposée pourrait mener à une allocation plus efficiente des ressources puisque les services facultatifs qui survivraient seraient jugés les plus pertinents et appréciés par les téléspectateurs et leurs familles.

Finalement, le fait de permettre à des exploitants par câble et satellite de maintenir leurs options de forfaits existants et de les obliger à offrir une option parallèle de forfait sur mesure devrait assurer une certaine diversité de programmation, comme l'explique la section suivante.

Par contre, le Conseil tient à rappeler que l'approche proposée peut ne pas être suffisante, en elle-même pour pleinement atteindre l'objectif de répondre aux besoins et aux intérêts d'un grand nombre de Canadiens, particulièrement dans le cas de certains groupes spécifiques. À ce sujet, le Conseil a généralement eu recours à l'article 9(1)h) de la Loi pour s'assurer que certains groupes (par exemple, les Autochtones, les CLOSM, les personnes handicapées) aient accès à la programmation répondant à leurs besoins et intérêts, au service de base. Le Conseil a placé très haute la barre pour l'obtention d'une distribution obligatoire et l'a accordé seulement aux services existants ou proposés qui contribuent de façon exceptionnelle à l'atteinte des objectifs de la Loi. Le Conseil accorde seulement le statut 9(1)h) aux services qui comportent des avantages pour une portion de la population canadienne qui n'aurait probablement pas accès à de tels services sans une ordonnance de distribution obligatoire. Le Conseil estime que cette option devrait être retenue afin de réaliser certains objectifs de la Loi. Ces objectifs consistent notamment à : refléter la diversité ethnoculturelle et linguistique du Canada, y compris la place particulière qu'occupent les peuples autochtones dans la société canadienne et les besoins particuliers des communautés de langue officielle en situation minoritaire; donner l'occasion aux Canadiens vivant avec un handicap de participer davantage au système canadien de radiodiffusion; et appuyer la vie et les institutions démocratiques du Canada et de ses régions, y compris le Nord.

Finalement, en ce qui a trait au reflet de la nature multiculturelle et multiraciale de la société canadienne, le Conseil estime que le soutien continu à ce type de programmation canadienne selon l'approche proposée assurerait sans doute un certain reflet. Il est également rassurant de savoir que la programmation multiculturelle est aussi disponible sur certaines stations de télévision traditionnelle, dont la distribution au service de base est exigée pour certains distributeurs. Par conséquent, la disponibilité et l'assemblage de ces stations ne seraient pas touchés par l'approche proposée.

Incidence sur les services de programmation et sur la programmation de créneau

L'approche proposée, qui offrirait des choix aux Canadiens, contribuerait à la viabilité de différents éléments du système, assurant ainsi la disponibilité d'un large éventail de programmation, y compris de la programmation de créneau destinée à de plus petits auditoires. Plus précisément, les services continueraient à profiter d'une certaine pénétration liée à l'assemblage, laquelle accroît leur visibilité et leur offre des revenus stables. De plus, certains abonnés conserveraient sans doute leurs forfaits actuels, ou combineraient des blocs thématiques plus petits avec des services individuels, ce qui permettrait aux services de programmation et aux distributeurs de s'adapter progressivement aux changements.

Certains distributeurs et programmeurs renégocieraient sans doute leurs ententes d'affiliation afin qu'elles soient adaptées au nouveau modèle et qu'elles y répondent. Par exemple, les parties pourraient chercher à ajuster les prix de gros et de détail, ajuster les dépenses ou changer le type de programmation offert. Davantage de choix et plus de souplesse d'assemblage pour les consommateurs pourrait également inciter les services de programmation à accroître leur propre promotion. Une telle souplesse pourrait aussi les amener à adopter d'autres stratégies de programmation. Par exemple, certains services pourraient tenter d'orienter leur programmation à l'intention du grand public afin de stabiliser leur niveau actuel d'abonnés, alors que d'autres pourraient se repositionner en se spécialisant ou en répondant aux tendances émergentes de la programmation ou à l'évolution des goûts. Finalement, le modèle proposé pourrait encourager les services existants à présenter une programmation plus originale afin de se démarquer, de desservir des auditoires non desservis ou mal desservis, ou faire les deux.^{Footnote 16}

En ce qui concerne les services de programmation de langue française, la plupart sont déjà exploités dans un marché où les abonnés jouissent déjà de plus de souplesse. Plus précisément, même si les forfaits pré-assemblés demeurent disponibles, la plupart des distributeurs au Québec permettent également aux consommateurs de créer et personnaliser leurs propres forfaits de 5, 10, 15 ou 20 services. De plus, le marché de langue française compte moins de services facultatifs que dans celui de langue anglaise et une grande majorité de ceux-ci sont Canadiens. Par conséquent, quand les abonnés ont l'option de s'abonner à des services, ils sélectionnent souvent un pourcentage élevé de services canadiens de langue française. Conséquemment, l'imposition d'une option à la carte n'aura sans doute pas d'incidence significative sur les services de programmation existants de langue française.

Incidence sur le secteur de la production

L'un des succès des pratiques d'assemblage actuelles est l'offre d'un soutien important à la programmation canadienne. Les industries de la télévision et de la production canadiennes emploient directement plus de 60 000 personnes. La prévisibilité et la stabilité des revenus provenant de l'assemblage ont contribué à assurer que les services de programmation dans une variété de genres, exploités en langues française, anglaise et tierce, possèdent les ressources nécessaires pour produire ou acquérir une programmation canadienne de haute qualité et conforme aux objectifs de politique de radiodiffusion établis à l'article 3(1) de la Loi. La prévisibilité et la stabilité des revenus ont également joué un rôle en contribuant de manière importante à la programmation canadienne, par le biais du versement obligatoire d'une partie des revenus de radiodiffusion des distributeurs à la production de programmation canadienne.

Les producteurs ont fourni peu d'information concernant l'incidence potentielle qu'auraient plus de choix et de souplesse sur le secteur de la production. L'éventuelle perte de services de programmation facultatifs, en vertu du modèle proposé, pourrait avoir des répercussions sur la production. La perte de services de programmation aurait des répercussions sur la capacité des services de programmation affiliés à amortir les coûts de programmation de plusieurs services, et sur leur capacité à financier de la nouvelle programmation.

De plus, les services de programmation facultatifs doivent consacrer un pourcentage de leurs dépenses à la programmation canadienne. De plus, les plus grands groupes de propriété de radiodiffusion, comme Bell, Rogers et Shaw, doivent également consacrer actuellement un pourcentage de leurs revenus de radiodiffusion découlant de l'exploitation de certains services payants et spécialisés à des émissions d'intérêt national, dont au moins 75 % doit être alloué à des productions de sociétés de production indépendantes. De plus, les exploitants par câble et satellite doivent généralement consacrer 5 % de leurs revenus de radiodiffusion à la production de programmation canadienne. Ces contributions sont d'ordinaire versées à des fonds de programmation, comme le Fonds des médias du Canada, qui, à son tour, finance et fait la promotion de la production de contenu canadien.

Par conséquent, la diminution du nombre de services de programmation facultatifs ou de leurs revenus pourrait entraîner la réduction du financement global alloué à la programmation canadienne. Toutefois, le nombre de services de programmation facultatifs touchés et toute baisse dans le secteur de la production canadienne dépendraient au final de l'ampleur de la migration des abonnés d'un gros forfait pré-assemblé à un forfait sur mesure ou à la carte, ou une combinaison des deux.

Certains outils réglementaires pourraient réduire les répercussions de la dissociation des forfaits sur le secteur de la production. Par exemple, compte tenu du nombre des récentes transactions de propriétés, les avantages tangibles^{Footnote 17} existants et futurs pourraient être utilisés pour aider le secteur de la production alors que les radiodiffuseurs passent à un environnement où le système « à la carte » est plus commun. Cependant, les avantages tangibles ne représentent pas nécessairement une source de financement stable et continue.

Toute réduction dans les modèles de financement actuels pourrait exercer une pression sur les gouvernements afin qu'ils fournissent davantage de financement par l'entremise de crédits d'impôt ou d'autres programmes.

Dans l'avis de consultation de radiodiffusion 2014-190, le Conseil a indiqué être prêt à considérer diverses mesures incitatives et d'autres mesures pour assurer la présence d'émissions canadiennes captivantes sur plusieurs plateformes à l'avenir.

Incidence sur les exploitants par câble et satellite

Puisque ce sont les distributeurs qui entretiennent le lien le plus direct avec les consommateurs, c'est eux qui reçoivent les demandes des abonnés qui réclament plus de souplesse pour choisir leur services de programmation.

Dans une récente étude^{Footnote 18}, le Crédit Suisse a fait valoir que les offres d'écoute en ligne et le comportement des téléspectateurs étaient en train d'accroître la nécessité, pour les plateformes traditionnelles, d'offrir une plus grande souplesse d'assemblage. L'étude conclut que même si la transition vers une programmation plus souple comporte certains risques, elle est sans doute dans le meilleur intérêt à long terme du secteur de la distribution. À cet effet, plusieurs distributeurs canadiens ont exprimé leur intérêt à offrir des options plus souples. Cependant, les exploitants par câble et satellite font face à des obstacles qui nuisent à leur capacité à répondre à la demande de souplesse exprimée par les consommateurs. Par exemple, certains exploitants indiquent que les ententes d'affiliation actuelles rendent cette option irréalisable à l'extérieur du Québec. Ces obstacles seront abordés au cours de l'audience Parlons télé.

La façon dont les services non canadiens réagiraient à l'imposition d'un modèle à la carte au Canada n'est toujours pas claire. En réponse aux questions du Conseil, certains exploitants ont fait valoir que les services américains refusent actuellement de permettre la distribution à la carte de leur programmation au Canada ou qu'ils imposent des conditions très contraignantes avant d'autoriser une telle distribution.

Par ailleurs, bien qu'il soit peut-être vrai que les conditions imposées par certains services de programmation nuisent à la capacité d'offrir des options plus souples, les distributeurs ont également des raisons de maintenir les pratiques actuelles de forfaits pré-assemblés, puisqu'ils profitent aussi de la stabilité des revenus issus des gros forfaits. Ces revenus stables contribuent à l'amortissement des coûts fixes des distributeurs, dont les coûts de réseau et d'infrastructure, les tarifs de transport, le soutien technique et la facturation. Le fait de permettre aux distributeurs de continuer à offrir leurs forfaits pré-assemblés tout en les obligeant à offrir d'autres options d'abonnement plus souples contribuerait à veiller à ce que ces distributeurs conservent les ressources financières nécessaires pour contribuer de façon appropriée à la création et à la présentation de programmation canadienne.

Certains consommateurs sont en faveur de l'approche d'assemblage actuelle étant donné que les forfaits pré-assemblés fournissent un contenu diversifié à un prix raisonnable. Par conséquent, plusieurs abonnés garderaient sans doute leurs options d'assemblage actuelles, ce qui permettrait aux distributeurs de s'adapter progressivement à tout changement. Ce changement progressif pourrait être bénéfique pour les distributeurs, particulièrement pour les petits distributeurs indépendants, puisque la création d'options d'assemblage souples risque d'entraîner, à court terme, de nouvelles dépenses en service à la clientèle et infrastructure de facturation. Offrir davantage de choix aux consommateurs canadiens les obligeraient à s'informer des diverses offres de services. Les fournisseurs de services devront intensifier leurs efforts et aider les abonnés à bien comprendre les choix qui s'offrent à eux. L'audience Parlons télé traitera de cet enjeu.

En outre, certains distributeurs ont les moyens financiers et opérationnels d'atténuer l'incidence possible d'un environnement à la carte. Par exemple, leur lien direct avec les abonnés permettrait aux distributeurs d'ajuster leurs outils de marketing (par exemple les prix et les blocs) et leurs stratégies (promotions et prix réduits). Le niveau de diversification des activités d'un distributeur contribuerait aussi à minimiser l'incidence du modèle proposé. Alors que les plus petits distributeurs indépendants n'offrent pas toujours la même gamme de services que celle des plus grands distributeurs, leurs revenus sont souvent plus concentrés en télévision, ce qui pourrait les rendre plus vulnérables à des changements importants dans les pratiques actuelles d'assemblage.

Finalement, le fait d'obliger les distributeurs à offrir tous les services facultatifs sur une base individuelle inciterait toutes les parties canadiennes à négocier des ententes d'affiliation permettant une telle distribution, ce qui éliminerait donc les obstacles d'ordre contractuel auxquels se heurtent actuellement les distributeurs. La souplesse accrue qui en découlerait pourrait aider certains distributeurs à limiter le roulement d'abonnés auquel ils doivent actuellement faire face et veiller à ce qu'ils fournissent de la programmation à des tarifs abordables, à l'aide des technologies les plus efficientes, comme l'exige l'article 3(1)t)(ii) de la Loi.

Mesures visant à assurer la disponibilité des services canadiens

Le Décret a aussi demandé au Conseil de décrire la façon dont les mesures adoptées permettraient d'assurer que :

1. la majorité des services de programmation reçus par les abonnés demeurent canadiens,
2. la fourniture de services de programmation canadiens par les entreprises de distribution, notamment ceux des stations locales canadiennes, demeure une priorité.

En ce qui a trait à la première question, le Conseil note que les distributeurs qui offrent actuellement des options d'assemblage souples, comme un forfait sur mesure, continuent d'être assujettis à la réglementation générale sur la prépondérance canadienne toujours en vigueur. Ils ont donc développé un mécanisme pour s'assurer que leurs abonnés reçoivent une majorité de services de programmation canadiens. Plus précisément, quand les abonnés créent leur propre forfait, leur choix est traité par un logiciel qui confirme si la majorité des services de programmation qu'ils recevront sont Canadiens. Si le nombre des services non canadiens excède celui des services canadiens, les abonnés doivent modifier leur choix. Par conséquent, il semble possible de veiller à ce que les abonnés reçoivent une majorité de services canadiens en vertu d'un modèle de forfait sur mesure.

Cependant, dans un environnement où les abonnés s'attendent à plus de choix, la création de mécanismes qui les empêcheraient de choisir un nombre illimité de services non canadiens pourrait être perçue comme une limitation du choix et de la souplesse. Par conséquent, lors de l'audience Parlons télé, le Conseil entend examiner si la règle actuelle sur la prépondérance devrait être maintenue ou si d'autres mesures pourraient être plus appropriées.

En ce qui concerne la question de donner priorité aux services canadiens et particulièrement aux stations locales, le Conseil estime que la création d'un petit service de base entièrement canadien garantirait que des éléments importants du système de radiodiffusion (dont les stations de télévisions canadiennes locales, les services éducatifs provinciaux, les canaux communautaires, les services 9(1)h) et les services de programmation des délibérations des législatures provinciales) continuent à conserver leur priorité, conformément aux objectifs de la Loi.

Conclusion et prochaines étapes

Compte tenue de tout ce qui précède, le Conseil est d'avis que l'approche qu'il propose pourrait constituer la façon la plus appropriée de maximiser, pour les consommateurs canadiens, les possibilités de s'abonner à des services de télévision payante et spécialisée à la carte tout en favorisant l'atteinte des objectifs de la Loi. Quoi qu'il en soit, quelques incertitudes persistent concernant les répercussions précises du modèle proposé, surtout parce que plusieurs parties (p. ex. producteurs, services de programmation indépendants, représentants de CLOSM) n'étaient pas en mesure de fournir au Conseil des informations détaillées sans un modèle proposé.

Par conséquent, le Conseil compte vérifier son approche proposée dans le cadre de la consultation publique plus vaste, lancée par l'avis de consultation de radiodiffusion 2014-190. Cette audience plus vaste permettra au Conseil de valider son approche et d'évaluer ses répercussions possibles, tout en permettant un examen exhaustif de tous les aspects de son approche proposée dans le cadre des autres modifications proposées au système.

Documents connexes

• Avis d'audience, avis de consultation de radiodiffusion CRTC 2014-190, 24 avril 2014
• Distribution des services canadiens de nouvelles nationales de catégorie C spécialisés, politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2013-734, 19 décembre 2013
• Parlons télé : une conversation avec les Canadiens sur l'avenir de la télévision, avis d'invitation de radiodiffusion CRTC 2013-563, 24 octobre 2013
• Demandes de distribution obligatoire par câble et par satellite en vertu de l'article 9(1)h) de la Loi sur la radiodiffusion, politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2013-372, 8 août 2013
• Cadre réglementaire relatif à l'intégration verticale, politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2011-601, 21 septembre 2011
• Cadres réglementaires des entreprises de distribution de radiodiffusion et des services de programmation facultatifs – politique réglementaire,avis public de radiodiffusion 2008-100, 30 octobre 2008
• Décisions portant sur certains aspects du cadre de réglementation de la télévision en direct, avis public de radiodiffusion CRTC 2007-53, 17 mai 2007
• La politique télévisuelle au Canada : Misons sur nos succès, avis public CRTC 1999-97, 11 juin 1999

Date de modification :

2014-04-24