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Décision de télécom CRTC 2019-239

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Ottawa, le 8 juillet 2019

Dossier public : 8662-A197-201811216

Cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences – Demande pour modifier le calendrier relatif aux essais visibles du service d’alertes sans fil au public

Le Conseil approuve une demande présentée par les cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences visant à i) modifier le calendrier relatif aux essais du service d’alertes sans fil au public pour y inclure au moins un et jusqu’à deux essais publics visibles annuels et à ii) exiger des fournisseurs de services sans fil qu’ils participent à un deuxième essai public visible annuel si une autorité responsable des alertes choisit d’effectuer un tel essai pendant le mois de novembre.

Contexte

  1. Les alertes d’urgence sont des messages transmis par des représentants publics désignés comme des organisations de gestion des urgences (OGU [aussi appelées les « autorités émettrices d’alertes » dans la présente décision])Note de bas de page 1, en vue d’une diffusion immédiate pour avertir le public des dangers pour la vie et les biens. Ces messages contiennent des renseignements sur la nature de la menace, la région visée et les mesures à prendre par le public.
  2. Les alertes d’urgence sont transmises par l’intermédiaire du Système national d’alertes au public (SNAP). Tout d’abord, une OGU entre une alerte dans le système d’agrégation et de dissémination national d’alertes (ADNA), qui fait partie du SNAP. Ensuite, le système ADNA vérifie et authentifie l’alerte saisie par l’OGU et assure la livraison rapide et sécurisée de l’alerte aux diffuseurs de fin de ligne pour une transmission automatique aux utilisateurs finals.
  3. Dans la politique réglementaire de radiodiffusion 2014-444, le Conseil a annoncé des modifications à divers instruments en vue d’obliger les radiodiffuseurs et les entreprises de distribution de radiodiffusion, à de très rares exceptions près, à participer au SNAPNote de bas de page 2.
  4. Dans la politique réglementaire de télécom 2017-91, le Conseil a déterminé que les fournisseurs de services sans fil (FSSF) canadiens seraient tenus de mettre en œuvre une capacité de diffusion d’alertes en cas d’urgence sur leurs réseaux. Dans la décision de télécom 2018-108, le Conseil a exigé que les FSSF diffusent immédiatement les messages d’alerte d’urgence transmis par l’exploitant du système ADNA. Cette exigence ne s’appliquait pas aux réseaux antérieurs à la technologie d’évolution à long terme (LTE).
  5. Dans la décision de télécom 2018-108, le Conseil a également approuvé un calendrier de cinq essais par an du service d’alertes sans fil au public. Quatre de ces essais seraient invisibles pour les clients des services sans fil mobiles, tandis qu’un autre essai serait un essai public visible qui aurait lieu en mai pendant la Semaine de la sécurité civile.
  6. Dans la décision de télécom 2018-85, le Conseil a approuvé une campagne de sensibilisation et d’éducation du public sur le service d’alertes sans fil au public. Il a également déclaré qu’il s’attendait à ce que les FSSF, pour les deux premières années de la mise en œuvre du service d’alertes sans fil au public, envoient au moins un message texte par année à leurs clients sur les réseaux LTE dans les régions où des messages d’essai de ce service sont envoyés afin de les informer des essais publics visibles à venir. Le Conseil s’attendait également à ce que les FSSF fournissent toutes les ressources nécessaires à l’envoi de ces messages textes et s’assurent que le contenu des messages est uniforme entre eux.
  7. La première série d’essais publics visibles a eu lieu les 7 et 9 mai 2018. Un certain nombre de problèmes sont survenus au cours de ces essais, y compris l’échec de la diffusion des messages d’alerte d’essai par des FSSF dans certaines provinces. Compte tenu de ces problèmes, et en réponse à une lettre déposée auprès du Conseil par les cadres supérieurs responsables de la gestion des urgences (CSRGU)Note de bas de page 3 dans laquelle il était indiqué que, de manière générale, les OGU fédérales, provinciales et territoriales reconnaissent la valeur d’un deuxième essai public visible sur toutes les voies de communication (c.-à-d. sans fil et radiodiffusion), une deuxième série d’essais publics visibles a eu lieu en novembre 2018. Tous les FSSF ont été tenus de participer à ces essais, qui ont généralement été couronnés de succès.

Demande

  1. Le Conseil a reçu une demande présentée par les CSRGU, datée du 12 décembre 2018, dans laquelle ils demandent au Conseil de modifier le calendrier relatif aux essais du service d’alertes sans fil au public pour inclure deux essais publics visibles annuels : un essai pendant la Semaine de la sécurité civile en mai et un essai en novembre.
  2. Le Conseil a reçu des interventions de l’Association canadienne des télécommunications sans fil (ACTS) et de TELUS Communications Inc. (TCI) en réponse à la demande des CSRGU ainsi que des réponses à des demandes de renseignements envoyées aux CSRGU, aux FSSF et à Pelmorex Weather Networks (Television) Inc. (Pelmorex)Note de bas de page 4.

Questions

  1. Le Conseil a déterminé qu’il devait se prononcer les questions suivantes dans la présente décision :
    • Le Conseil devrait-il exiger des FSSF qu’ils effectuent deux essais publics visibles par an?
    • Dans l’affirmative, le Conseil devrait-il exiger que les FSSF sensibilisent à l’égard des deux essais publics visibles?
    • Le Conseil devrait-il imposer des mécanismes réglementaires de recours en cas d’échec des essais publics visibles?
    • Devrait-il y avoir des dispositions concernant l’annulation d’un essai public visible par un FSSF?

Le Conseil devrait-il exiger des FSSF qu’ils effectuent deux essais publics visibles par an?

Positions des parties

Nombre d’essais publics visibles par an
  1. Les CSRGU ont demandé que le Conseil exige des FSSF qu’ils effectuent deux essais publics visibles par an.
  2. Les CSRGU ont indiqué que les essais publics visibles ont pour objectif de mettre à l’essai le système et l’équipement, de permettre aux émetteurs d’alertes de mettre en pratique les procédures d’alerte et de sensibiliser davantage le public à l’égard du service d’alertes sans fil au public. Le fait de n’effectuer qu’un seul essai visible par année se traduit par une occasion manquée d’accroître la sensibilisation du public et de lui rappeler qu’une nouvelle technologie du service d’alertes sans fil au public existe.
  3. L’ACTS et TCI ont appuyé la demande des CSRGU. Elles ont soutenu qu’un maximum de deux essais publics visibles serait suffisant, et l’ACTS a ajouté que plus de deux essais seraient excessifs et pourraient entraîner une lassitude à l’égard des alertes.
  4. TCI a fait valoir qu’une fois que la sensibilisation du public au SNAP aura grandi, il sera peut-être possible alors de réduire la fréquence des essais publics visibles à une fois par année, pendant la Semaine de la sécurité civile en mai. Toutefois, elle a indiqué que les CSRGU, à titre d’entité responsable, sont les mieux placés pour évaluer le nombre d’essais publics visibles requis, en tenant compte des intérêts de tous les intervenants.
Harmonisation des calendriers d’essais des messages d’alerte de radiodiffusion et du service d’alertes sans fil au public
  1. Les CSRGU étaient d’avis que l’écart réel entre les calendriers d’essais pour les appareils sans fil mobiles et ceux de la radio et de la télévision est susceptible de causer de la confusion, car les messages d’alerte d’essai sont transmis trimestriellement par la radio et la télévision, mais seulement annuellement par les appareils sans fil mobiles. Les CSRGU ont fait valoir qu’en raison de ces calendriers différents, les essais pour les radiodiffuseurs seulement se traduiraient probablement par le questionnement des Canadiens à savoir si le service d’alertes sans fil au public n’était pas synchronisé avec les autres mécanismes de diffusion des alertes ou ne fonctionnait pas du tout.
  2. Les CSRGU ont signalé que l’approbation de leur demande permettrait d’harmoniser les calendriers d’essais et les politiques pour tous les canaux de diffusion d’alertes d’urgence : la radio, la télévision et les appareils sans fil mobiles. Plus précisément, il y aurait deux essais publics visibles par an sur tous les canaux. En ce qui a trait à la politique actuelle concernant les messages d’alerte d’essai diffusés par les entreprises de radiodiffusion, les CSRGU ont fait valoir que si le Conseil approuve leur demande, le conseil de gouvernance du système ADNA (le conseil de gouvernance) modifierait la politique connexe concernant les messages textes d’essai du système ADNA, notamment les délais pour déterminer les dates des essais semestriels et les rendre accessibles aux diffuseurs d’alertes et au publicNote de bas de page 5.
  3. Les CSRGU ont noté que, compte tenu de l’intérêt public suscité par les essais publics visibles des 7 et 9 mai 2018, les provinces et les territoires, en consultation avec les CSRGU, ont annulé les essais trimestriels des 20 juin 2018, 19 septembre 2018, 19 décembre 2018 et 20 mars 2019 transmis par la radio et la télévision pour éviter la confusion du public entre les essais de radiodiffusion et du service d’alertes sans fil au public.
  4. L’ACTS et TCI ont également appuyé l’harmonisation des essais publics visibles de radiodiffusion et du service d’alertes sans fil au public.
  5. L’ACTS a indiqué qu’un calendrier harmonisé permettrait aux OGU fédérales, provinciales et territoriales de coordonner leurs activités respectives, y compris les initiatives de sensibilisation visant les résidents dans leur territoire.
  6. TCI a précisé qu’un calendrier harmonisé renforcerait le fait que les alertes d’urgence, peu importe la façon dont elles sont transmises, font toutes partie du même SNAP. Il renforcerait également la confiance du public dans le SNAP et dans la mise à l’essai de bout en bout du système par tous les participants. De plus, TCI a appuyé un mémoire de Bell Mobilité inc. (Bell Mobilité) voulant que l’harmonisation des calendriers d’essai créerait des synergies en ce qui a trait à la sensibilisation au service d’alertes sans fil au public et aux alertes de radiodiffusion, et éliminerait la nécessité d’envoyer des avis par le service de messages textes aux clients des services sans fil mobiles concernant les essais à venir.
Calendrier de deux essais publics visibles et participation à ces essais
  1. En ce qui concerne le calendrier des essais publics visibles, l’ACTS a fait valoir que tous les intervenants en matière d’alertes d’urgence, y compris les FSSF, devraient collaborer et prendre en considération les exigences et les préoccupations identifiées.
  2. TCI a fait valoir que le maintien d’un calendrier uniforme pour les essais publics visibles permettrait à tous les participants au SNAP de préparer leurs systèmes et leurs opérations pour les essais, et assurerait l’uniformité pour le grand public.
  3. L’ACTS et TCI ont indiqué que les essais publics visibles devraient être planifiés aussi longtemps à l’avance que possible pour s’assurer que tous les intervenants sont prêts pour les essais. Les FSSF et Pelmorex auront besoin d’un calendrier prévisible pour mener à bien de nombreuses activités, y compris la préparation et la diffusion d’avis aux clients et la satisfaction des besoins en ressources internes, comme la formation du personnel des centres d’appels et le recrutement de personnel supplémentaire.
  4. L’ACTS a également indiqué que les essais publics visibles ne sont bénéfiques que lorsque toutes les administrations compétentes fédérales, provinciales et territoriales y participent.

Résultats de l’analyse du Conseil

Nombre d’essais publics visibles par an
  1. L’alinéa 7a) de la Loi sur les télécommunications (Loi) établit l’objectif stratégique suivant : « favoriser le développement ordonné des télécommunications partout au Canada en un système qui contribue à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure sociale et économique du Canada et de ses régions ». Le Conseil est d’avis que des essais publics visibles plus fréquents permettront de s’assurer que le service d’alertes sans fil au public demeure fonctionnel sur les réseaux pertinents exploités par les FSSF, ce qui permettra d’avertir les Canadiens d’un danger imminent pour la vie et les biens, et contribuera ainsi à la réalisation de l’objectif stratégique énoncé ci-dessus. Des essais publics visibles plus fréquents permettront également de s’assurer qu’un plus grand nombre de Canadiens équipés d’appareils sans fil mobiles nouveaux ou mis à jour sont et demeurent au courant de l’existence du service d’alertes sans fil au public et de la façon dont les OGU l’utilisent.
  2. Le Conseil note que la plupart des FSSF étaient en faveur de la tenue d’un deuxième essai public visible annuel. Par conséquent, le Conseil est d’avis que l’approbation de la demande des CSRGU i) n’aurait pas d’incidence négative importante sur l’industrie des télécommunications et ii) serait avantageuse pour les Canadiens ainsi que pour le SNAP.
  3. De plus, le Conseil estime qu’un deuxième essai public visible annuel permettra aux autorités émettrices d’alertes d’appliquer diverses procédures plus fréquemment et de s’assurer que les employés continuent de recevoir la formation appropriée et nécessaire pour maximiser l’utilisation efficace du service d’alertes sans fil au public.
Harmonisation des calendriers d’essais des messages d’alerte de radiodiffusion et du service d’alertes sans fil au public
  1. Le Conseil est d’accord avec l’opinion des CSRGU selon laquelle des calendriers d’essais différents amèneront probablement les Canadiens à se demander si le service d’alertes sans fil au public n’était pas synchronisé avec les autres mécanismes de diffusion des alertes ou ne fonctionnait pas du tout. Le Conseil estime aussi que des calendriers d’essais différents entravent la possibilité de sensibiliser davantage le public à tous les canaux de diffusion d’alertes.
  2. Par conséquent, le Conseil estime que la proposition des CSRGU de modifier le calendrier d’essais du service d’alertes sans fil au public pour permettre l’harmonisation des messages d’alerte d’essai de radiodiffusion et du service d’alertes sans fil au public serait avantageuse pour les Canadiens.
Calendrier de deux essais publics visibles et participation à ces essais
  1. Le Conseil estime raisonnable le mémoire de l’ACTS selon lequel les intervenants en matière d’alertes d’urgence devraient collaborer pour déterminer le moment précis des essais publics visibles, et devraient tenir compte des exigences et des préoccupations identifiées.
  2. Toutefois, le Conseil n’a pas le pouvoir de déterminer si et quand une autorité émettrice d’alertes en particulier participera à un essai public visible. Bien que les pratiques d’alertes du public en cas d’urgence varient d’une région à l’autre du pays et que des essais publics visibles et non uniformes puissent se produire entre les diverses administrations, ce qui entraîne un avantage moins que maximal, ces essais servent également i) à confirmer la fonctionnalité du service d’alertes sans fil au public de bout en bout entre les autorités émettrice d’alertes, le système ADNA et les diffuseurs d’alertes et ii) à déterminer si des améliorations au système sont nécessaires. Le Conseil estime donc que les FSSF devraient être tenus de diffuser annuellement à leurs abonnés deux messages d’alerte d’essai visibles, peu importe si toutes les administrations choisissent ou non d’y participer.
Conclusion
  1. Comme le montrent les résultats incohérents de la première série d’essais publics visibles réalisée en mai 2018, la poursuite des essais du service d’alertes sans fil au public à l’échelle provinciale et territoriale demeure importante, car elle permet aux FSSF d’évaluer si leurs systèmes du service d’alertes sans fil au public sont pleinement fonctionnels. De plus, l’amélioration des résultats à la suite de la deuxième série d’essais publics visibles en novembre 2018 démontre que la poursuite des essais permet de sensibiliser les intervenants aux questions en suspens. Des examens publics visibles plus fréquents augmentent également la sensibilisation des Canadiens au service d’alertes sans fil au public.
  2. En conséquence, le Conseil ajoute ce qui suit à l’obligation d’essai actuelle du service d’alertes sans fil au public imposée aux FSSF :
    • Conformément aux articles 24 et 24.1 de la Loi, le Conseil ordonne à tous les FSSF qui sont tenus de participer au service d’alertes sans fil au public dans le cadre du SNAP de diffuser à leurs abonnés desservis par des réseaux qui ne sont pas antérieurs à la technologie LTE, au cours du mois de novembre de chaque année, un message d’alerte d’essai visible lorsqu’une autorité émettrice d’alertes choisit de planifier et d’exécuter un message d’alerte d’essai visible au cours de ce mois.

Le Conseil devrait-il exiger que les FSSF sensibilisent à l’égard des deux essais publics visibles?

Positions des parties

  1. Les CSRGU ont fait valoir que les mécanismes réglementaires concernant la sensibilisation du public aux essais publics visibles, tels qu’ils sont énoncés dans la décision de télécom 2018-85, ne devraient pas être étendus. D’après leurs expériences, les messages textes reçus par les Canadiens les avisant d’un essai public visible à venir créent de la confusion et peuvent être trompeurs, puisque certains destinataires ont perçu le message comme une indication que leurs appareils sans fil mobiles sont compatibles avec le service d’alertes sans fil au public et qu’ils recevront donc le message d’alerte d’essai ainsi que les messages d’alerte d’urgence réelle, alors que ce n’est pas toujours le cas.
  2. Les CSRGU ont précisé qu’il faudrait envisager d’autres moyens pour que les FSSF puissent informer leurs abonnés des essais publics visibles à venir.
  3. Bell Mobilité, Rogers Communications Canada Inc., Saskatchewan Telecommunications, Shaw Telecom G.P. et TCI ont fait valoir qu’il a été démontré que l’utilisation des messages textes comme outil de sensibilisation du public crée une confusion qui l’emporte sur les avantages d’une sensibilisation limitée.
  4. Ces entreprises ont également fait valoir que les commentaires reçus à la suite des essais publics visibles de mai 2018 laissaient entendre que la confusion résultait du fait que certains clients supposaient que, puisqu’ils recevaient un message texte les informant de l’essai à venir, ils recevraient également un message d’alerte d’essai.
  5. Ces entreprises ont ajouté que de nombreux clients ne peuvent pas faire la distinction entre une notification par message texte et un message d’alerte d’essai du service d’alertes sans fil au public parce que les deux ont un format de texte similaire.
  6. Ces entreprises ont fait valoir que les initiatives de la campagne En alerte visant à faire connaître les essais des messages d’alerte radiodiffusés (p. ex. à la télévision, à la radio et dans les médias sociaux) pourraient également servir à informer les Canadiens sur les essais du service d’alertes sans fil au publicNote de bas de page 6. De plus, comme le montre la réaction du public à l’essai public visible de novembre 2018, pour lequel la plupart des FSSF n’ont pas fourni de préavis par message texte à leurs clients, les Canadiens sont déjà bien informés au sujet des essais du service d’alertes sans fil au public.
  7. Bragg Communications Incorporated, faisant affaire sous le nom de Eastlink, tout comme Hay Communications Co-operative Limited et Québecor Média Inc., au nom de Vidéotron ltée, ont indiqué qu’il serait avantageux pour les Canadiens d’être informés par message texte d’un changement au calendrier des essais publics visibles du service d’alertes sans fil au public.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Depuis la mise en œuvre du service d’alertes sans fil au public, de nombreux messages d’alerte d’urgence ont été transmis aux appareils sans fil avec succès partout au pays. Ces alertes ont fait la preuve de leur valeur médiatique et ont suscité des réactions sur diverses plateformes de médias sociaux. Au printemps 2018 et au printemps 2019, les FSSF ont envoyé des avis par message texte pour sensibiliser le public au sujet des essais du service d’alertes sans fil au public. De plus, le Conseil estime que les essais publics visibles de novembre 2018 ont contribué à sensibiliser les Canadiens.
  2. Le Conseil estime en outre que les initiatives de sensibilisation dans le cadre de la campagne En alerte pourraient servir à informer les Canadiens au sujet des essais du service d’alertes sans fil au public, comme l’ont souligné certaines parties.
  3. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil est d’avis que les Canadiens sont bien informés au sujet des essais du service d’alertes sans fil au public. Par conséquent, le Conseil détermine qu’il n’est pas nécessaire de prendre des mesures réglementaires pour sensibiliser le public à l’essai public visible de novembre. Toutefois, le Conseil s’attend à ce que Pelmorex et les FSSF fassent connaître le nouveau calendrier des essais publics visibles de la manière qui répond le mieux à leurs besoins.

Le Conseil devrait-il imposer des mécanismes réglementaires de recours en cas d’échec des essais publics visibles?

Positions des parties

  1. Les CSRGU ont indiqué que les FSSF devraient être tenus d’informer le conseil de gouvernance, dès qu’elles sont détectées, des défaillances de réseau, d’équipement ou de service qui ont empêché la diffusion des messages d’alerte d’essai du service d’alertes sans fil au public. Ces renseignements devraient comprendre la portée (p. ex. le nombre d’abonnés touchés) et l’étendue géographique du problème, et les FSSF devraient continuer de fournir des mises à jour régulières au conseil de gouvernance concernant les mesures prises pour aborder le problème et le régler.
  2. Les CSRGU ont également fait valoir que les FSSF devraient être tenus d’informer leurs abonnés en temps opportun de l’interruption du service d’alertes sans fil au public, des mesures prises pour résoudre le problème et rétablir le service, et de la marche à suivre pour recevoir d’autres mises à jour et renseignements (p. ex. les sites Web des FSSF).
  3. L’ACTS et TCI ont indiqué qu’aucune des exigences proposées par les CSRGU ne devrait être approuvée. Elles ont indiqué que les FSSF ont déjà mis en œuvre la pratique d’échange d’information avec le conseil de gouvernance, citant les conférences téléphoniques en direct qui ont eu lieu pendant les essais publics visibles en mai et en novembre 2018.
  4. L’ACTS et TCI ont également indiqué qu’il est impossible pour un FSSF de savoir combien d’abonnés sont touchés par une panne détectée, ou de cibler les abonnés précis qui devraient être avisés. De plus, l’ACTS a indiqué qu’un avis à l’échelle du réseau ou de la province créerait de la confusion et minerait l’efficacité des essais publics visibles réussis.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Le Conseil estime que la tenue de conférences téléphoniques en direct pendant les essais publics visibles est le moyen le plus rapide d’échanger des renseignements pendant ces essais. De plus, le Conseil prend note des observations de l’ACTS et de TCI selon lesquelles les FSSF n’ont aucun moyen de déterminer quels abonnés ont reçu les messages d’alerte d’essai et quels abonnés auraient dû les recevoir, mais ne les ont pas reçus, et estime que l’envoi d’avis concernant des interruptions de service ou des échecs d’essai à l’ensemble d’une base d’abonnés, y compris les abonnés qui pourraient avoir reçu le message d’alerte, à la suite d’un essai public visible, est susceptible de créer de la confusion et d’entraîner une perte de confiance des Canadiens envers le service d’alertes sans fil au public.
  2. Par conséquent, le Conseil détermine qu’il n’imposera aucun mécanisme de redressement en cas d’échec des essais publics visibles du service d’alertes sans fil au public.
  3. Le Conseil rappelle aux FSSF que, conformément à la décision de télécom 2018-108, si un FSSF « refuse » de transmettre les messages d’alerte d’essai dans les circonstances décrites dans cette décision, il est tenu, entre autres, d’aviser leurs utilisateurs finals touchés i) de l’urgence touchant le fonctionnement du réseau ou de toute autre situation extraordinaire qui l’a empêché de participer à l’essai public visible et ii) du moment auquel les utilisateurs finals seront de nouveau en mesure de recevoir un message d’alerte d’essai si une OGU émettait un tel message.
  4. Toutefois, le Conseil s’attend à ce que les FSSF partagent l’information pertinente avec le conseil de gouvernance et le Conseil afin de s’assurer que des pratiques exemplaires sont mises en œuvre de façon uniforme chez tous les fournisseurs de services, assurant ainsi l’efficacité du service d’alertes sans fil au public.

Devrait-il y avoir des dispositions concernant l’annulation d’un essai public visible par un FSSF?

Positions des parties

  1. L’ACTS a indiqué qu’il devrait y avoir une disposition permettant l’annulation, à l’échelle régionale, d’un essai public visible prévu du service d’alertes sans fil au public dans le cas où une urgence réelle se serait produite récemment.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Il y a peu d’information dans le dossier de l’instance sur cette question. Par conséquent, il ne serait pas approprié que le Conseil examine la demande de l’ACTS dans le cadre de son analyse de la demande des CSRGU. Néanmoins, le Conseil note que dans la décision de télécom 2018-108, il a énoncé des dispositions concernant la non-participation des FSSF aux essais publics visibles prévus.

Secrétaire général

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