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Ordonnance de télécom CRTC 2017-426

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Ottawa, le 4 décembre 2017

Numéros de dossiers : 1011-NOC2016-0192 et 4754-547

Demande d’attribution de frais concernant la participation de l’Equitable Internet Coalition à l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2017-104

Demande

  1. Dans une lettre datée du 19 décembre 2016, l’Equitable Internet Coalition (EIC) a présenté une demande d’attribution de frais pour sa participation à l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2017-104 (instance). Lors de l’instance, le Conseil a examiné les questions stratégiques entourant les pratiques de différenciation des prix des fournisseurs de services internet et a établi un cadre pour évaluer ces pratiques.
  2. Bell Canada et TELUS Communications Inc. (TCI)Note de bas de page 1 ont déposé des interventions, datées du 16 janvier 2017, en réponse à la demande de l’EIC. L’EIC a déposé une réplique datée du 20 janvier 2017.
  3. Comme lors de l’instance relative aux frais ayant mené à l’ordonnance de télécom 2017-364, l’instance de la présente demande d’attribution de frais a comporté une étape additionnelle lors de laquelle le personnel du Conseil a demandé des renseignements au Centre pour la défense de l’intérêt public (CDIP), un des membres de l’EIC, au sujet du statut de son avocat, M. John Lawford, et de ses stagiaires en droit. Plus particulièrement, le personnel du Conseil sollicitait des observations afin de déterminer s’il était approprié pour le CDIP de réclamer des honoraires d’avocat pour ces personnes à titre de ressources internes ou externes. Le CDIP a répondu à la demande. Bell Canada et TCI ont déposé des observations.
  4. L’EIC a indiqué qu’il avait satisfait aux critères d’attribution de frais énoncés à l’article 68 des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (Règles de procédure), car le dénouement de l’instance revêtait un intérêt direct pour les groupes qui en sont membre, il représentait un groupe ou une catégorie d’abonnés pour qui le dénouement de l’instance revêtait un intérêt, il avait aidé le Conseil à mieux comprendre les questions examinées et il avait participé à l’instance de manière responsable.
  5. Plus précisément, l’EIC a indiqué qu’il représentait les intérêts de ses groupes membres : l’Association des consommateurs du Canada, le British Columbia Public Interest Advocacy Centre, le CDIP, le Council of Senior Citizens’ Organizations of British Columbia et la Fédération nationale des retraités. L’EIC a indiqué les régions du Canada où sont situés les groupes membres ainsi que le nombre de personnes représentées par ces groupes.
  6. L’EIC a expliqué que le groupe ou la catégorie d’abonnés qu’il représente et ceux pour qui il agit comme organisation-cadre ont des mandats de protection de l’intérêt public variés, que ce soit à l’échelle du pays ou dans des provinces en particulier, et qu’ils rejoignent environ un million de personnes, y compris des consommateurs en général et, plus particulièrement, des personnes âgées. Au sujet des moyens particuliers par lesquels il représente ses groupes membres, l’EIC a expliqué que les hauts dirigeants de toutes les organisations membres ont examiné ses positions et ses interventions avant qu’elles ne soient présentées. Il a également noté que plusieurs organisations membres ont été informées des positions avancées et qu’elles se sont dites en accord avec ces positions.
  7. L’EIC a également fait valoir qu’il avait aidé le Conseil à mieux comprendre les questions examinées en participant à toutes les étapes de l’instance et en répondant directement à toutes les questions du Conseil par des citations pertinentes. Plus particulièrement, l’EIC a indiqué qu’il s’était appuyé sur un niveau élevé d’expertise pour présenter une perspective distincte, centrée sur l’utilisateur et sur l’intérêt public, dans ses propositions axées sur des solutions. Il a ajouté qu’il a participé à l’instance de manière responsable en faisant appel autant que possible aux services d’avocats adjoints.
  8. L’EIC a demandé au Conseil de fixer ses frais à 80 484,69 $, soit 61 656,93 $ en honoraires d’avocat, 16 687,50 $ en honoraires de témoin expert, et 2 140,26 $ en débours. La somme réclamée par l’EIC comprenait la taxe de vente harmonisée (TVH) de l’Ontario appliquée aux frais, moins le rabais en lien avec la TVH auquel l’EIC a droit. L’EIC a joint un mémoire de frais à sa demande.
  9. L’EIC a réclamé 40,1 heures en honoraires d’avocat externe principal (M. Lawford) au taux horaire de 290 $ (soit 12 087,18 $, TVH et rabais connexe compris); 197,2 heures en honoraires d’avocat externe intermédiaire au taux horaire de 206 $ (soit 42 223,75 $, TVH et rabais connexe compris); 0,25 jour pour un avocat interne au taux quotidien de 600 $ (soit 150 $, TVH non réclamée); 81,55 heures pour un stagiaire en droit externe au taux horaire de 70 $ (soit 5 708,50 $, TVH non réclamée); 8,5 jours pour un stagiaire d’été au taux quotidien d’un assistant juridique de 175 $ (1 487,50 $, TVH non réclamée); et 70,5 heures pour un témoin expert au taux horaire de 225 $ pour du travail en guise de préparation pour l’audience et 0,5 jour au taux quotidien de 1 650 $ pour la participation à l’audience (pour un total de 16 687,50 $, TVH non réclamée).
  10. L’EIC a précisé que les fournisseurs de services de télécommunication qui étaient particulièrement visés par le dénouement de l’instance et qui ont participé activement à l’instance sont les parties appropriées qui devraient être tenues de payer tous les frais attribués par le Conseil (intimés). Il a suggéré que la responsabilité du paiement des frais soit répartie, selon la pratique établie du Conseil, en fonction de leurs revenus d’exploitation provenant d’activités de télécommunication (RET)Note de bas de page 2. En outre, il a indiqué que toute partie tenue de payer une somme inférieure à 1 000 $ ne devrait pas être désignée intimé et que sa part devrait être ajoutée au total à payer par les autres intimés.

Réponse

  1. Bell Canada a indiqué qu’elle ne croyait pas que les frais réclamés par l’EIC constituaient des dépenses nécessaires et raisonnables engagées pour s’assurer une participation véritable à l’instance.
  2. Plus particulièrement, Bell Canada a laissé entendre que les frais réclamés pour l’avocat externe devraient plutôt être calculés au taux interne. Bell Canada a soutenu que le fait que le Conseil s’appuie généralement sur la façon dont une personne déclare sa situation d’emploi au barreau dont elle est membre incite les avocats à structurer leur pratique de façon à pouvoir être considérés comme des avocats externes et à être admissibles à des taux plus élevés. Bell Canada a indiqué que certains indices laissaient entendre que l’avocat du CDIP n’était pas une ressource externe. Pour déterminer le statut d’un avocat, Bell Canada a suggéré au Conseil d’adopter un critère semblable à celui utilisé pour déterminer le statut d’emploi des experts-conseils.
  3. Subsidiairement, Bell Canada a soutenu qu’il n’avait pas été raisonnable pour le CDIP de faire appel aux services d’un avocat externe dans la mesure où il l’a fait et de faire si peu appel aux services d’un avocat interne. Bell Canada a laissé entendre que, pour servir les intérêts personnels de son avocat externe, le CDIP néglige volontairement d’utiliser un modèle d’affaires plus rentable lorsqu’il prend part à des instances devant le Conseil. Bell Canada a soutenu qu’il s’agissait là d’une utilisation abusive du processus d’attribution de frais et que le temps réclamé à l’égard de l’avocat externe devrait être converti au taux interne. Bell Canada a également soutenu que le stagiaire en droit devrait aussi être considéré comme une ressource interne aux fins de l’attribution des frais. Enfin, Bell Canada a soutenu que même si M. Lawford agissait à titre de responsable de stage du stagiaire, une relation employeur-employé existait tout de même entre le CDIP et le stagiaire à l’égard duquel il réclame des frais.
  4. Compte tenu de ce qui précède, Bell Canada a fait valoir que les frais de l’EIC devraient être ramenés à 43 350,26 $ afin de mieux refléter les coûts encourus par l’EIC pour sa participation à l’instance.
  5. Finalement, Bell Canada a fait valoir que les intimés devraient être établis conformément aux Lignes directrices pour l’évaluation des demandes d’attribution de frais (Lignes directrices), telles qu’elles sont énoncées dans la politique réglementaire de télécom 2010-963.
  6. TCI a soutenu que le Conseil devrait rejeter les frais réclamés par l’EIC pour son témoin expert, Mme Barbara A. Cherry, dont l’opinion quant au droit canadien serait généralement irrecevable devant un tribunal. TCI a soutenu que, malgré les règles de preuve souples en vigueur dans les tribunaux administratifs, et étant donné que l’exploitation des télécommunications est au cœur de la réglementation relative aux  télécommunications, qui constitue le domaine d’expertise du Conseil, l’opinion du témoin expert n’a possiblement pas aidé le Conseil. TCI a ajouté que, du fait de son expérience et de sa formation insuffisantes en matière de droit canadien, le témoin expert n’était pas qualifié pour présenter une opinion d’expert sur le droit canadien. TCI a soutenu que les 9,5 heures passées par le témoin à étudier le droit canadien devraient donc être déduites du temps total réclamé, entraînant ainsi une réduction de 2 137,50 $.
  7. TCI a répété ce qu’elle avait mentionné dans son mémoire déposé en réponse à la demande d’attribution de frais présentée par l’Affordable Access Coalition (AAC) dans le cadre de l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2016-496 concernant les services de télécommunication modernes : en pratique, l’avocat du CDIP assume un rôle interne et devrait donc être traité comme un avocat interne.
  8. TCI a indiqué que le Conseil devrait s’assurer que la répartition de la responsabilité du paiement des frais reflète véritablement la prépondérance et l’intérêt relatifs des intimés, ainsi que leur capacité à absorber les coûts. Selon TCI, le Conseil doit veiller à calculer les RET des intimés de manière équitable et neutre sur le plan de la concurrence. Plus précisément, TCI a indiqué que le Conseil doit attribuer les frais en fonction des RET des sociétés mères de chaque intimé. De plus, TCI a soutenu que le Conseil devrait tenir compte de la position particulière de Bell Canada et de Québecor Média inc., Vidéotron ltée et Vidéotron s.e.n.c. (collectivement Vidéotron) en ce qui concerne les frais, puisque l’instance découle de l’instance relative au service Musique illimitée et de l’instance concernant les services de télé mobile de Bell Mobilité et de Vidéotron.

Réplique

  1. Relativement à l’argument selon lequel l’avocat était externe, l’EIC a adopté la même réponse que celle fournie par l’AAC dans sa demande d’attribution de frais découlant de l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2016-496 : un avocat est considéré comme externe s’il se déclare ainsi au barreau dont il est membre. L’EIC a soutenu que le Conseil n’a pas l’habitude d’examiner la nature relative de la pratique d’un avocat et qu’il serait injuste qu’il modifie son approche sans préavis. Dans le même ordre d’idées, l’EIC a fait remarquer qu’il n’existe pas de catégorie pour les stagiaires en droit internes dans les Lignes directrices.
  2. L’EIC a fait remarquer que les éléments de preuve et le témoignage de son témoin expert, qui exerce aux États-Unis, se sont révélés utiles au Conseil, comme l’a reconnu le président durant la présentation des observations verbales de l’EIC. L’EIC a ajouté que les États-Unis et le Canada partagent des principes communs en ce qui concerne l’exploitation des télécommunications, et qu’un régime de réglementation peut être une source de renseignements pour l’autre. L’EIC a également noté que le Conseil avait reconnu l’expertise de Mme Barbara A. Cherry lors d’une instance antérieure et que, même si elles en avaient eu la possibilité, aucune des parties ne s’était opposée à ce que le Conseil reçoive la preuve et son témoignage dans le cadre de l’instance en question. L’EIC a ajouté que le Conseil a assoupli ses règles concernant les témoignages d’experts et qu’il serait injuste d’invoquer, aux fins de l’attribution des frais, des règles juridiques établies relativement à la qualification des témoins experts devant les tribunaux.
  3. Enfin, l’EIC a indiqué qu’en soutenant qu’il n’avait pas participé à l’instance de manière responsable, Bell Canada et TCI ont commis une erreur de droit en confondant le critère énoncé au paragraphe 70(2) des Règles de procédure avec les critères d’attribution des frais énoncés au paragraphe 66(1) et à l’alinéa 68c). Pour affirmer que les arguments de Bell Canada et de TCI étaient sans fondement, l’EIC s’est appuyé sur les mêmes raisons que celles qu’il avait fournies dans sa réponse à Bell Canada et TCI relativement à sa demande d’attribution de frais découlant de l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2016-496. Il a notamment fait valoir que l’alinéa 68c) des Règles de procédure n’est pas un critère de l’attribution de frais en elle-même, mais plutôt de la conduite (défense ou pratique) de la partie qui réclame des frais en lien avec l’audience.

Résultats de l’analyse du Conseil

  1. Les critères d’attribution de frais sont énoncés à l’article 68 des Règles de procédure, qui prévoit :

    68.  Le Conseil décide d’attribuer des frais définitifs et fixe le pourcentage maximal de ceux-ci en se fondant sur les critères suivants :

    1. le fait que le dénouement de l’instance revêtait un intérêt pour le demandeur ou pour le groupe ou la catégorie d’abonnés qu’il représentait;
    2. la mesure dans laquelle le demandeur a aidé le Conseil à mieux comprendre les questions qui ont été examinées;
    3. le fait que le demandeur a participé à l’instance de manière responsable.
  2. Dans le bulletin d’information de télécom 2016-188, le Conseil a donné des directives sur la manière dont un demandeur peut démontrer qu’il répond au premier critère en ce qui a trait à la représentation d’abonnés intéressés. Dans le cas présent, l’EIC a démontré qu’il satisfait à cette exigence. L’EIC a présenté des observations qui identifiaient et décrivaient clairement le groupe ou la catégorie d’abonnés qu’il prétend représenter, qui identifiaient ses groupes membres et qui fournissaient des renseignements sur les régions du Canada dans lesquelles ces groupes membres sont situés ainsi que des détails sur le nombre de membres que comptent les groupes. L’EIC a indiqué qu’il avait représenté ses groupes membres en sollicitant auprès d’eux des observations sur ses positions.
  3. L’EIC a satisfait aux critères restants par sa participation à l’instance. Plus particulièrement, l’EIC a présenté des interventions structurées et ciblées qui comprenaient une proposition concernant un cadre analytique pour déterminer la conformité des pratiques de différenciation des prix à la Loi sur les télécommunications (Loi). Ces contributions et la participation de l’EIC à l’audience ont aidé le Conseil à mieux comprendre les questions examinées et ont démontré que l’EIC avait participé à l’instance d’une manière responsable.
  4. Par conséquent, le Conseil conclut que le demandeur satisfait aux critères d’attribution de frais énoncés à l’article 68 des Règles de procédure.

Honoraires d’avocats

  1. Tel que noté dans l’ordonnance de télécom 2017-364, le critère approprié pour déterminer si un avocat est une ressource interne ou externe est la façon dont cet avocat se déclare auprès du barreau dont il est membre, conformément aux Lignes directrices pour l’évaluation des demandes d’attribution de frais (Lignes directrices). Toutefois, le Conseil peut ne pas tenir compte des Lignes directrices et attribuer un montant selon un taux différent de celui auquel les avocats ont habituellement droit dans les cas où le demandeur démontre que des circonstances exceptionnelles légitiment cette divergence.
  2. Dans l’ordonnance de télécom 2017-364, le Conseil a conclu qu’il n’existait aucune circonstance exceptionnelle. Conformément au statut déclaré de M. Lawford auprès du Barreau du Haut-Canada, le Conseil a permis à la CoalitionNote de bas de page 3 de calculer les honoraires d’avocat de M. Lawford en utilisant le taux horaire externe pour les frais réclamés à partir du 1er janvier 2017, mais il a exigé que le taux quotidien interne soit appliqué aux frais réclamés avant cette date. Le Conseil a également conclu que le stagiaire en droit était une ressource interne du CDIP, et a permis à la Coalition de réclamer des frais pour cet étudiant en fonction du taux quotidien interne.
  3. Le Conseil conclut que les mêmes conclusions sont appropriées dans le cas présent, étant donné que le dossier de la présente instance sur l’attribution de frais est le même en ce qui a trait au statut de M. Lawford et du stagiaire en droit à titre de ressource interne ou externe que le dossier de l’instance ayant mené à l’ordonnance de télécom 2017-364. Le Conseil conclut également que dans le cas présent il n’existe aucune circonstance exceptionnelle qui justifierait une divergence de l’échelle tarifaire habituelle applicable aux frais admissibles selon les Lignes directrices.
  4. Dans le cas présent, les 40,1 heures réclamées pour M. Lawford se sont déroulées avant le 1er janvier 2017. Par conséquent, le Conseil conclut que l’EIC peut calculer ses honoraires d’avocat pour les services de M. Lawford au taux journalier interne de 800 $ d’après ses années de pratique. Le Conseil modifie donc les frais réclamés pour M. Lawford de 12 087,18 $ à 4 600 $. Conformément aux Lignes directrices, les 40,1 heures réclamées au taux externe ont été convertie en 5,75 jours selon une journée de travail de 7 heures.
  5. En ce qui a trait au stagiaire en droit, l’EIC est admissible à une réclamation de frais pour ses services au taux quotidien interne. Par conséquent, le Conseil modifie les frais liés au stagiaire en droit pour les porter de 5 708,50 $ à 2 761,25 $, calculés selon le taux journalier de 235 $. Conformément aux Lignes directrices, les 81,55 heures réclamées au taux externe ont été converties en 11,75 jours selon une journée de travail de 7 heures.
  6. En ce qui concerne la question de savoir si les frais juridiques réclamés par l’EIC constituaient des dépenses nécessaires et raisonnablesNote de bas de page 4, le Conseil a fourni, dans les Lignes directrices, une liste de facteurs supplémentaires qu’il peut prendre en compte au moment de déterminer si les frais réclamés sont excessifs. Dans le cas présent, les frais réclamés par l’EIC sont justifiés en raison de la nature de sa participation, du degré de complexité des questions auxquelles sa participation a eu trait, de son expérience et de son expertise, ainsi que du temps réclamé. Plus particulièrement, l’EIC a démontré pourquoi il lui avait été nécessaire de faire appel à un avocat principal, soit parce que l’ampleur, la nature et la complexité du dossier convenaient mieux à un avocat principal qui n’avait pas besoin de se renseigner sur les divers concepts concernés et qui était en mesure de défendre l’intérêt public de façon plus efficace et efficiente qu’un avocat adjoint.
  7. Sous réserve des rajustements mentionnés précédemment concernant M. Lawford et le stagiaire en droit, le Conseil est convaincu que les frais réclamés par l’EIC constituaient des dépenses nécessaires et raisonnables.
  8. Par conséquent, le total des honoraires d’avocat réclamés est réduit de 61 656,93 $ à 51 222,50 $.

Frais relatifs au témoin expert

  1. En ce qui concerne les observations de TCI selon lesquelles les frais réclamés à l’égard du témoin expert sur le droit canadien de l’EIC devraient être rejetés, il est établi dans les Règles de procédure qu’il revient au Conseil de décider s’il accepte ou non un document comme élément de preuve. Toutefois, dans le contexte de la présente demande d’attribution de frais, le Conseil examine uniquement la question de savoir si les frais constituaient des dépenses nécessaires et raisonnables, et non la question de savoir si un élément de preuve particulier aurait dû être accepté comme preuve d’expert. En outre, le Conseil fait remarquer qu’aucune partie n’a cherché à faire exclure ou retirer le témoignage de Mme Cherry.
  2. Le document principal préparé par Mme Cherry et déposé par l’EIC dans le cadre de l’instance portait sur les règles de la Federal Communications Commission en matière de neutralité du net aux États-Unis. Pour la préparation du document, Mme Cherry a forcément dû examiner les lois canadiennes sur les télécommunications à des fins de comparaison. Dans ces circonstances, le Conseil conclut que le montant total de 16 687,50 $ réclamé à l’égard de l’opinion de Mme Cherry en tant que témoin expert constituait des dépenses nécessaires et raisonnables.

Conclusion relative aux frais

  1. Compte tenu de tout ce qui précède, les taux réclamés au titre des honoraires de témoin expert, débours et honoraires d’avocat, sous réserve de la réduction susmentionnée aux honoraires d’avocats, sont conformes aux taux établis dans les Lignes directrices Le Conseil conclut donc que le montant total de 70 050,26 $ correspond à des dépenses nécessaires et raisonnables et qu’il y a lieu de l’attribuer.

Intimés

  1. Le Conseil désigne généralement intimés à une attribution de frais les parties qui sont particulièrement visées par le dénouement de l’instance et qui y ont participé activement. Étant donné la portée de la présente instance de politique générale visant à établir un cadre réglementaire pour l’examen des pratiques de différenciation des prix utilisées par les fournisseurs de services Internet, un grand nombre de parties étaient particulièrement visées par le dénouement de l’instance et y ont participé activement.
  2. Tel qu’il est énoncé dans les Lignes directrices, le Conseil désigne généralement un maximum de 10 intimés dans le cadre d’une attribution de frais allant jusqu’à 20 000 $ et ajoute un intimé supplémentaire par tranche additionnelle de 5 000 $ de frais attribués. Toutefois, comme il est établi dans l’ordonnance de télécom 2015-160, le Conseil estime que 1 000 $ devrait être le montant minimal qu’un intimé devrait être tenu de verser en raison du fardeau administratif que les attributions de petits montants imposent à la fois au demandeur et aux intimés.
  3. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que les parties suivantes sont les intimés appropriés dans les circonstances : Bell Canada; le Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens Inc. (CORC); Québecor Média inc., au nom de Vidéotron s.e.n.c. (Vidéotron s.e.n.c.); Rogers Communications Canada Inc. (RCCI); Saskatchewan Telecommunications (SaskTel); Shaw Cablesystems G.P. (Shaw); et TCI.
  4. Le Conseil répartit généralement la responsabilité du paiement des frais entre les intimés en fonction de leurs RET, critère qu’il utilise pour déterminer la prépondérance et l’intérêt relatifs des parties à l’instanceNote de bas de page 5. Le Conseil n’est pas convaincu, comme le suggère le mémoire de TCI, qu’il devrait attribuer les frais en fonction des RET des sociétés mères des intimés. Dans le cas présent, les intimés ont participé à l’instance en leur propre nom, pas au nom de plusieurs sociétés affiliées.
  5. Par conséquent, conformément à la pratique du Conseil, il est approprié d’attribuer la responsabilité à l’égard du paiement des frais relativement aux RET des intimés qui ont participé à l’instance et non en fonction des RET de toutes leurs entreprises affiliées. La STC a choisi de fonctionner selon une structure juridique particulière et doit accepter les conséquences d’une telle structure sur les frais.
  6. De plus, le Conseil estime que, dans les circonstances, il ne serait pas approprié d’attribuer une plus grande responsabilité à Bell Canada et à Vidéotron s.e.n.c. que celle normalement imposée à l’égard du paiement des frais en raison de leurs RET respectifs. La politique réglementaire de télécom 2017-104 vise à fournir des indications à l’ensemble de l’industrie et, par conséquent, tous les fournisseurs de services en tireront avantage.
  7. Par conséquent, le Conseil conclut que la responsabilité du paiement doit être répartie comme suit :
    Entreprise Pourcentage Montant
    TCI 32,9 % 23 046,54 $

    RCCI

    		 29,9 % 20 945,03 $

    Bell Canada

    		 22,2 % 15 551,16 $

    Vidéotron s.e.n.c.

    		 5,8 % 4 062,91 $

    Shaw

    		 4,0 % 2 802,01 $

    SaskTel

    		 3,3 % 2 311,66 $

    CORC

    		 1,9 %Note de bas de page 6 1 330,95 $

Directives relatives aux frais

  1. Le Conseil approuve, avec modifications, la demande d’attribution de frais présentée par l’EIC pour sa participation à l’instance.
  2. Conformément au paragraphe 56(1) de la Loi,le Conseil fixe à 70 050,26 $ les frais devant être versés à l’EIC.
  3. Le Conseil ordonne aux intimés de payer immédiatement à l’EIC le montant des frais attribués dans les proportions indiquées au paragraphe 43.

Secrétaire général

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