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Ordonnance de télécom CRTC 2017-163

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Ottawa, le 19 mai 2017

Numéros de dossiers : 8663-C12-201503186 et 4754-528

Demande d’attribution de frais concernant la participation de Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc. à l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2016-496

Demande

  1. Dans une lettre datée du 13 juillet 2016, Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc. (MKO) a présenté une demande d’attribution de frais pour sa participation à l’instance ayant mené à la politique réglementaire de télécom 2016-496, dans laquelle le Conseil a examiné ses politiques concernant les services de télécommunication de base au Canada (instance).
  2. Le Conseil a reçu des réponses de Bell CanadaNote de bas de page 1, de MTS Inc. (MTS) et de la Société TELUS Communications (STC), toutes datées du 29 juillet 2016; ainsi que de Vaxination Informatique (Vaxination) et d’Xplornet Communications Inc. (Xplornet), datées respectivement du 25 juillet 2016 et du 29 juillet 2016. MKO a déposé une réplique datée du 8 août 2016.
  3. MKO a indiqué qu’elle avait satisfait aux critères d’attribution de frais énoncés à l’article 68 des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (Règles de procédure), car elle représentait un groupe ou une catégorie d’abonnés pour qui le dénouement de l’instance revêtait un intérêt, elle avait aidé le Conseil à mieux comprendre les questions examinées et elle avait participé à l’instance de manière responsable.
  4. En particulier, MKO a fait valoir qu’elle a participé à chaque étape de l’instance de manière ciblée et structurée en déposant des éléments de preuve, y compris un rapport d’expert, ainsi que des propositions distinctes. MKO a aussi indiqué que tout en fournissant un point de vue différent, elle avait coordonné ses interventions avec l’avocat de l’Affordable Access Coalition (AAC) pour réduire le dédoublement de observations.
  5. En ce qui concerne le groupe ou la catégorie d’abonnés qu’elle a affirmé représenter, MKO a expliqué qu’elle est une organisation à but non lucratif qui défend les intérêts de 30 Premières Nations du nord du Manitoba, soit environ 65 000 personnes. MKO a fait valoir que les questions abordées au cours de l’instance revêtent une grande importance pour les membres de ces Premières Nations et que les résultats de l’instance pourraient avoir une incidence concrète sur leur vie quotidienne. En ce qui concerne les manières précises qu’elle affirme avoir utilisées pour représenter ce groupe, MKO a déclaré qu’elle a commencé par consulter certains membres des Premières Nations, ainsi que d’autres groupes, et a ensuite mené des sondages dans des communautés des Premières Nations, en personne et au moyen de questionnaires.
  6. MKO a demandé au Conseil de fixer ses frais à 102 610,76 $, soit 56 756,80 $ en honoraires d’avocats, 15 075,00 $ en honoraires d’expert-conseil, 5 625,00 $ en honoraires de témoin expert et 25 153,96 $ en débours. MKO a joint un mémoire de frais à sa demandeNote de bas de page 2.
  7. Concernant ses honoraires d’avocats, MKO a réclamé 19 heures au taux horaire externe de 290 $ pour un avocat qui pratique depuis 20 ans ou plus, et 171,3 heures au taux horaire externe de 206 $ pour un avocat qui pratique depuis 6 à 10 ans. MKO a également réclamé 152 heures au taux horaire externe de 70 $ pour un stagiaire en droit. Étant donné que ce stagiaire a été admis au barreau durant l’instance, MKO a réclamé 39,4 heures au taux horaire externe de 135 $ pour un avocat qui pratique depuis moins de 3 ans.
  8. Concernant ses honoraires d’expert-conseil, MKO a réclamé 67 heures au taux horaire externe de 225 $ applicable à des analystes et à des experts-conseils principaux.
  9. Pour ce qui est des débours de MKO, presque toutes les dépenses étaient liées aux sondages menés par MKO pour appuyer ses observations. En particulier, les montants réclamés comprennent les salaires des personnes engagées pour aider le témoin expert de MKO à mener les sondages et la somme de 25 $ payée par personne pour encourager la participation au sondage. Cette somme prenait généralement la forme de cartes-cadeaux de magasins situés dans les mêmes régions que les participants au sondage des Premières Nations. MKO a aussi réclamé le salaire d’un stagiaire en droit qui a travaillé avec les avocats de MKO pour surveiller l’étape de l’audience.
  10. MKO a indiqué que tous les fournisseurs de services de télécommunication qui ont participé à l’instance devraient être tenus de payer les frais attribués par le Conseil (intimés), et que le Conseil devrait répartir la responsabilité de ce paiement conformément à sa pratique habituelle.

Réponse

  1. Bell Canada a soutenu que certains frais réclamés par MKO n’étaient ni raisonnables ni nécessaires et qu’ils ne devraient pas être admissibles. Selon Bell Canada, les débours de MKO devraient être réduits de 14 566,44 $ pour tenir compte de montants réclamés qui ne représentent pas des dépenses réelles, qui ne sont pas appuyées par des preuves ou les deux. En particulier, Bell Canada a contesté les montants des paiements aux participants au sondage réclamés par MKO et a demandé que le Conseil examine soigneusement tous les débours réclamés par MKO.
  2. De plus, Bell Canada a soutenu que les honoraires d’avocats réclamés par MKO devraient être réduits de 10 839,16 $. Selon Bell Canada, la réduction tiendrait compte de divers rajustements qui seraient conformes aux Lignes directrices pour l’évaluation des demandes d’attribution de frais (Lignes directrices) du Conseil. Par exemple, Bell Canada a fait valoir, en général, que le recours de MKO à des avocats externes dans le cadre de l’instance était excessive et, en particulier, que les montants réclamés à cet égard n’étaient pas justifiés dans les circonstances.
  3. Bell Canada a soutenu que les frais réclamés relativement à l’expert-conseil de MKO devraient être réduits de 1 537,50 $ pour refléter plus précisément les factures déposées en appui. L’entreprise a ajouté que MKO doit divulguer si elle a reçu un financement pour sa participation à l’instance.
  4. MTS a aussi contesté le montant des débours réclamés par MKO, soutenant que ce montant devrait être réduit de 7 480,54 $ afin d’exclure des réclamations relatives au personnel administratif et aux montants payés aux participants au sondage.
  5. MTS a fait valoir que le recouvrement d’honoraires d’avocats au taux interne compenserait les avocats de MKO de manière appropriée et refléterait de manière nécessaire et raisonnable les frais engagés par MKO dans les circonstances, puisque les avocats de MKO sont des employés du Public Interest Law Centre (PILC), qui fait partie d’Aide juridique Manitoba. Par conséquent, MTS a indiqué que les honoraires d’avocats que réclame MKO devraient être réduits de 31 295,55 $.
  6. La STC a soutenu que l’ensemble des débours réclamés par MKO relativement aux montants payés aux participants au sondage ne devrait pas être admis et que le montant de certaines autres dépenses devrait être soigneusement examiné. La STC a fait valoir que MKO ne devrait recouvrer que les montants que les avocats gagnent à titre d’employés du PILC ou, à titre subsidiaire, que les coûts de MKO soient recouvrés au taux interne.
  7. Quant à l’attribution des frais, la STC a fait valoir que le Conseil ne devait pas répartir les frais selon les revenus d’exploitation provenant d’activités de télécommunication (RET)Note de bas de page 3 à moins qu’il ne soit approprié et équitable de le faire dans une situation particulière. Du point de vue de la STC, la répartition des frais en fonction des RET pourrait être appropriée dans le cas présent, mais le Conseil doit s’assurer qu’il calcule les RET avec exactitude et neutralité sur le plan de la concurrence. Plus particulièrement, la STC a indiqué que le Conseil devait attribuer les frais en fonction des RET des sociétés mères responsables du paiement.
  8. Vaxination a demandé s’il est approprié, en général, de réclamer des honoraires d’avocats pour la participation à une instance qui n’est pas directement liée aux questions juridiques.
  9. Xplornet a appuyé les positions de Bell Canada, de MTS et de la STC.

Réplique

  1. En ce qui concerne ses débours, MKO a mis à jour sa réclamation pour exclure des montants qu’elle avait initialement réclamés pour son personnel administratif. Par contre, MKO a soutenu que les montants réclamés dans le cadre des sondages étaient appropriés. Elle a fait valoir que son témoin expert avait recommandé le paiement de ces montants pour assurer un échantillon représentatif de participants au sondage, conformément aux principes de recherche qui mettent l’accent sur le respect pour les Premières Nations.
  2. Quant aux honoraires d’avocats, MKO a répliqué que ses avocats sont employés par PILC, une agence d’Aide juridique Manitoba, qui est externe à MKO. Par conséquent, le recouvrement de frais à un taux externe est approprié. MKO a aussi fourni d’autres renseignements au sujet de sa représentation juridique par les avocats de PILC, y compris une copie du mandat de représentation.
  3. MKO a argué que les Lignes directrices favorisent l’utilisation d’un modèle de coûts souple et efficace sur le plan administratif qui n’exige pas que l’avocat réclame un taux horaire fondé sur le salaire annuel réel. Elle a soutenu que ce modèle est conforme à la jurisprudence pertinente de la Cour suprême du CanadaNote de bas de page 4. Selon MKO, le recouvrement de frais juridiques au taux externe correspondrait aux coûts nécessaires et raisonnables dans les circonstances. De plus, MKO a fait valoir que le fait de ne pas lui permettre de recouvrer ses frais à ce taux pourrait nuire à sa capacité d’engager un avocat, et donc de participer à de futures instances.
  4. MKO a affirmé que son recours à des avocats externes n’était pas excessif, puisque son propre personnel a consacré beaucoup de temps dans le cadre de l’instance pour diverses tâches, par exemple renseigner les avocats externes : MKO n’a pas réclamé de frais pour ces activités. Quant au stagiaire en droit, MKO a soutenu que les Lignes directrices n’excluent pas de réclamer des honoraires d’avocats si le statut professionnel de la personne change au cours de l’instance.
  5. MKO a fait valoir que sa réclamation relative à l’expert-conseil externe est appropriée. MKO reconnaît que cet expert-conseil a facturé à MKO plusieurs heures à un taux inférieur à celui réclamé, mais signale que l’expert-conseil a aussi facturé un nombre important d’heures à un taux supérieur. Finalement, MKO a précisé qu’elle n’avait pas reçu d’aide financière externe pour sa participation à l’instance.

Résultats de l’analyse du Conseil

Admissibilité

  1. Les critères d’attribution de frais sont énoncés à l’article 68 des Règles de procédure, qui prévoit :

    68. Le Conseil décide d’attribuer des frais définitifs et fixe le pourcentage maximal de ceux-ci en se fondant sur les critères suivants :

    a) le fait que le dénouement de l’instance revêtait un intérêt pour le demandeur ou pour le groupe ou la catégorie d’abonnés qu’il représentait;

    b) la mesure dans laquelle le demandeur a aidé le Conseil à mieux comprendre les questions qui ont été examinées;

    c) le fait que le demandeur a participé à l’instance de manière responsable.

  2. Dans le bulletin d’information de télécom 2016-188, le Conseil a donné des directives sur la manière dont un demandeur peut démontrer qu’il répond au premier critère en ce qui a trait à sa représentation d’abonnés intéressés. MKO représente des membres des Premières Nations dans le nord du Manitoba abonnés à des services de télécommunication. Dans le cas présent, MKO a démontré cette représentation, par exemple en sollicitant le point de vue de membres des Premières Nations afin d’élaborer ses observations.
  3. MKO a aussi satisfait aux critères restants par sa participation à l’instance. En particulier, elle a fourni un point de vue précieux et unique qui a aidé le Conseil à comprendre les incidences des questions examinées sur les Canadiens autochtones qui habitent en région éloignée. De plus, la coordination par MKO d’observations avec l’AAC a réduit le dédoublement, ce qui fait preuve d’une participation responsable.
  4. Par conséquent, MKO est admissible à une attribution de frais pour sa participation à l’instance.
  5. De multiples parties ont contesté les taux et les montants réclamés par MKO, mais aucune partie à l’instance relative aux frais n’a demandé que le Conseil fasse exception à sa pratique générale d’établir les frais et de suspendre la taxation. Par conséquent, le Conseil fixera le montant des frais attribués à MKO conformément à la démarche simplifiée établie dans l’avis public de télécom 2002-5.

Débours

  1. Un débours représente une dépense réelle. Le paragraphe 30 des Lignes directrices, qui sont énoncées dans la politique réglementaire de télécom 2010-963, indique que le Conseil accorde généralement des débours si le montant réclamé correspond à des dépenses nécessaires et raisonnables relativement à la participation du demandeur à l’instance.
  2. De multiples parties ont contesté la réclamation pour des débours de MKO, particulièrement relativement aux montants payés pour encourager la participation aux sondages.
  3. La prise en compte par le Conseil du caractère nécessaire et raisonnable de dépenses réelles est fondée sur les circonstances particulières d’un cas. Dans le cas présent, le Conseil accepte l’argument de MKO qu’un petit incitatif pécuniaire a aidé à assurer un échantillon statistiquement significatif et représentatif pour son sondage, et donc d’accroître la valeur de ce sondage dans le dossier de l’instance, puisque MKO représente les membres des Premières Nations qui habitent généralement dans des régions rurales et éloignées.
  4. En règle générale, le Conseil appuie les approches novatrices pour assurer qu’un large éventail de Canadiens a une voix dans le cadre d’instances. Il peut ne pas toujours être nécessaire ou raisonnable de compenser la participation dans un sondage, mais le Conseil est convaincu que les montants payés devraient être admis dans le cas présent. Le Conseil s’attend à ce que, à l’avenir, les réclamations de frais pour des dépenses de ce genre démontrent clairement que ces dépenses sont conformes aux principes directeurs pour l’attribution de frais, y compris le fait d’être nécessaires et raisonnables dans les circonstances.
  5. Le montant qui serait approprié à attribuer pour ces dépenses correspond à la compensation payée à 168 personnes pour leur participation au sondage, soit le nombre de personnes cité dans le rapport du témoin expert de MKO versé au dossier de l’instance.
  6. Quant aux autres débours, les montants réclamés par MKO, bien qu’ils soient élevés, ne peuvent être considérés comme déraisonnables dans les circonstances, compte tenu des défis auxquels MKO était confrontée pour représenter ses membres dispersés et éloignés.
  7. Compte tenu de ce qui précède, après avoir examiné la demande, incluant les documents justificatifs, tels que des reçus, le Conseil détermine que les frais reliés aux débours de MKO devraient être fixés à 26 431,46 $. Cela correspond au montant de dépenses réelles que MKO a démontré être nécessaire et raisonnableNote de bas de page 5.

Honoraires

  1. Certaines parties ont remis en question les honoraires d’avocats externes réclamés par MKO. Bell Canada a soutenu que les honoraires d’expert-conseil externe réclamés par MKO devraient être réduits. Aucune partie n’a contesté les frais réclamés pour le témoin expert.
  2. Pour les raisons suivantes, le Conseil estime qu’il convient d’attribuer le montant total réclamé par MKO relativement aux honoraires.
  3. MKO a démontré que les avocats de PILC sont employés par Aide juridique Manitoba, une entité clairement externe à MKO. De plus, MKO a fourni la preuve des heures et des montants facturés par les avocats de PILC, qui correspondent aux montants réclamés par MKO dans son mémoire de frais. Les montants sont conformes au barème de frais pour les honoraires professionnels énoncé dans les Lignes directrices.
  4. Les intimés possibles n’ont pas établi de quelle manière les salaires des avocats de PILC sont pertinents pour déterminer quels frais étaient nécessaires et raisonnables, puisque MKO ne paie pas ces salaires.
  5. Comme l’a indiqué MKO, la Cour suprême a conclu que l’objectif général du régime d’attribution de frais du Conseil n’est pas limité à la seule indemnisation et que le Conseil dispose d’un grand pouvoir discrétionnaire relativement à l’exercice de son pouvoir d’attribuer des frais.
  6. Les Lignes directrices indiquent clairement que le Conseil exerce généralement sa discrétion en matière de frais de manière à appliquer certains principes de base, y compris l’équité à l’endroit des parties, l’efficacité et l’efficience et la certitude de résultats. Ces principes sont intégrés à un grand nombre de pratiques générales du Conseil en relation aux frais, comme il est énoncé dans les Lignes directrices, y compris l’établissement du montant des frais et l’adoption d’un barème de frais pour les honoraires professionnels.
  7. Un principe particulièrement essentiel est que le montant réclamé par le demandeur doit être nécessaire et raisonnable pour qu’il lui soit attribué.
  8. MKO a suffisamment fait la preuve des honoraires d’avocats et a démontré que, dans les circonstances, ces honoraires étaient nécessaires et raisonnables.
  9. L’instance était longue et complexe. MKO a participé du début à la fin et a déposé des observations détaillées, bon nombre d’entre elles étant évidemment préparées par les avocats. Par conséquent, on ne peut estimer que les honoraires d’avocats réclamés par MKO sont excessifs dans les circonstances.
  10. De plus, il était justifié que MKO réclame des honoraires d’avocat adjoint à compter de la date à laquelle le stagiaire en droit de PILC a été admis au barreau. Les Lignes directrices précisent que les années d’exercice d’un avocat sont calculées jusqu’à la date du début de l’instance. Par contre, selon une lecture simple de cet énoncé, cela ne s’applique pas à une personne qui devient avocat au cours d’une instance.
  11. Quant à la question d’ordre général soulevée par Vaxination, un demandeur peut demander l’attribution de frais sans égard à la nature de l’instance du Conseil, à condition que celle-ci soit lancée, en tout ou en partie, en vertu de la Loi sur les télécommunications. Des frais peuvent être attribués si le demandeur peut démontrer son admissibilité. De plus, il ne serait pas réaliste de s’attendre à ce que les demandeurs d’attribution de frais ne réclament des honoraires d’avocat que pour de strictes questions de droit. Compte tenu de la nature polycentrique des décisions du Conseil, les questions sur lesquelles il se penche comportent un mélange d’aspects juridiques et de politique.
  12. Par conséquent, le Conseil accorde le montant total des frais réclamés par MKO pour les honoraires d’avocats. Cela est conforme aux Lignes directrices et aux pratiques générales du Conseil, ainsi qu’aux grands objectifs du régime d’attribution de frais.
  13. En ce qui concerne les frais réclamés pour l’expert-conseil externe, plusieurs factures déposées en appui à la réclamation indiquent que l’expert-conseil a facturé un taux inférieur à celui énoncé dans le barème de frais pour une partie de ses travaux. Par contre, d’autres factures indiquent que le même expert-conseil a facturé un taux supérieur à celui énoncé dans le barème pour une plus grande partie des travaux.
  14. Dans les circonstances, il est raisonnable et conforme à l’objectif du régime d’attribution de frais que MKO réclame l’ensemble des heures de l’expert-conseil externe au taux énoncé dans le barème de frais.
  15. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil fixe les honoraires de MKO à 77 456,80 $.

Intimés et attribution

  1. Le Conseil désigne généralement intimés à une attribution de frais les parties qui sont particulièrement visées par le dénouement de l’instance et qui y ont participé activement. Compte tenu de l’ampleur de l’instance, un grand nombre de parties étaient à la fois particulièrement visées par le dénouement de l’instance et y ont participé activement.
  2. Tel qu’il est indiqué dans les Lignes directrices, le Conseil limitera généralement le nombre d’intimés à un maximum de 10 pour une attribution de frais qui s’élève jusqu’à 20 000 $ et il ajoutera un intimé supplémentaire par tranche additionnelle de 5 000 $. Toutefois, dans l’ordonnance de télécom 2015-160, le Conseil a estimé que 1 000 $ devrait être le montant minimal à payer par un intimé étant donné le fardeau administratif que l’attribution de petits montants impose autant au demandeur qu’aux intimés.
  3. Par conséquent, Bell Canada; Cogeco Communications inc. (Cogeco)Note de bas de page 6; le Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens Inc. (CORC); Freedom Mobile Inc. (Freedom Mobile)Note de bas de page 7; MTS; Québecor Média inc., au nom de Vidéotron s.e.n.c. (Vidéotron); Rogers Communications Canada Inc. (RCCI)Note de bas de page 8; Saskatchewan Telecommunications (SaskTel); Shaw Cablesystems G.P. (Shaw); et la STC sont les intimés appropriés dans les circonstances.
  4. Le Conseil répartit généralement la responsabilité du paiement des frais entre les intimés en fonction de leurs RETNote de bas de page 9, critère qu’il utilise pour déterminer la prépondérance et l’intérêt relatifs des parties à l’instance.
  5. Aucune partie n’a contesté la justesse d’utiliser les RET dans le cas présent, bien que la STC ait soutenu que le Conseil devrait utiliser les RET des sociétés mères des intimés, le cas échéant, pour assurer l’exactitude et la neutralité sur le plan concurrentiel de l’attribution des frais.
  6. Dans le cas présent, Bell Canada a participé à l’instance en son propre nom et au nom d’un certain nombre de filiales. Par conséquent, il est pertinent de calculer la responsabilité de Bell Canada à l’égard du paiement des frais relativement aux RET de toutes les compagnies Bell. Au-delà de tout cela, le fait de tenir compte des RET de toute société mère, comme l’a proposé la STC, n’aurait que peu d’impact sur l’attribution des frais en l’espèce. Par conséquent, le Conseil n’estime pas nécessaire de s’écarter de sa pratique générale, laquelle consiste à fonder ses décisions relatives à la répartition des responsabilités de paiement des frais sur les RET des parties qui ont réellement participé à l’instance, peu importe que ces parties soient affiliées à d’autres entités fournissant des services de télécommunication au Canada et déclarant des RET au Conseil.
  7. Par conséquent, le Conseil conclut que la responsabilité du paiement des frais doit être répartie comme suit :
    Entreprise Pourcentage Montant
    Bell Canada 36,1 % 37 503,66 $
    STC 24,7 % 25 660,40 $
    RCCI 22,5 % 23 374,86 $
    Vidéotron 4,4 % 4 571,08 $
    MTS 3,2 % 3 324,42 $
    Shaw 3,0 % 3 116,65 $
    SaskTel 2,5 % 2 597,21 $
    CORC 1,4 % 1 454,44 $
    Cogeco 1,1 % 1 142,77 $
    Freedom Mobile 1,1 % 1 142,77 $
  8. Conformément à l’approche générale énoncée dans l’ordonnance de frais de télécom 2002-4, le Conseil désigne Bell Canada responsable du paiement au nom des compagnies Bell. Conformément à cette pratique, le Conseil désigne également le CORC responsable du paiement au nom de ses membres. Le Conseil laisse le soin aux membres de ces organisations de déterminer entre eux la répartition des frais qui leur convient.

Directives relatives aux frais

  1. Le Conseil approuve, avec modifications, la demande d’attribution de frais présentée par MKO pour sa participation à l’instance.
  2. Conformément au paragraphe 56(1) de la Loi sur les télécommunications, le Conseil fixe à 103 888,26 $ les frais devant être versés à MKO.
  3. Le Conseil ordonne aux intimés de payer immédiatement à MKO le montant des frais attribués dans les proportions indiquées au paragraphe 58.

Secrétaire générale

Documents connexes

Annexe à l’Ordonnance de télécom CRTC 2017-163

Débours

Nature des débours Montant accordé
Téléphone/télécopieur 375,46 $
Photocopies 82,50 $
Recherche de dossiers corporatifs 8,00 $
Accès aux articles de recherche 53,50 $
Surveillance de la phase orale de l’instance 1 497,00 $
Assistants pour le témoin expert : (Total – assistants : 2 985,00 $)
statistiques 2 355,00 $
revue de la littérature 630,00 $
Coûts empiriques de sondage : (Total – sondage : 21 430,00 $)
coordination> 8 895,00 $
déroulement 8 140,00 $
livraison 195,00 $
honoraires 4 200,00 $
Total 26 431,46 $
Date de modification :