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Décision de télécom CRTC 2007-80
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Ottawa, le 6 septembre 2007
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MTS Allstream Inc. - Demande en vertu de la partie VII concernant le service Centrex et le service perfectionné de circonscription des entreprises de services locaux titulaires
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Référence : 8622-M59-200701500
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Dans la présente décision, le Conseil rejette la demande soumise par MTS Allstream Inc. en vue de faire modifier les tarifs du service Centrex et du service perfectionné de circonscription des entreprises de services locaux titulaires afin de permettre aux clients de faire la transition, sans encourir de pénalités, vers d'autres fournisseurs de services dans certaines circonstances.
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Introduction
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1.
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Le Conseil a reçu de MTS Allstream Inc. (MTS Allstream) une demande datée du 26 janvier 2007 dans laquelle celle-ci lui demandait d'ordonner à chaque entreprise de services locaux titulaire (ESLT) de modifier :
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(i) les conditions de ses tarifs Centrex, de manière à permettre aux clients de réduire, sans encourir de pénalités, dans la première échéance d'une durée minimale du contrat (DMC), le nombre de leurs lignes engagées ou la durée de leur engagement (selon le cas) dans les six mois suivant une augmentation de prix approuvée par le Conseil;
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(ii) ses tarifs du service Centrex et du service perfectionné de circonscription (SPC) de manière à permettre aux clients, dans la deuxième échéance ou une échéance de renouvellement ultérieure d'une DMC visant le service Centrex ou SPC, de passer aux réseaux et aux plateformes de service de concurrents en tout temps durant la période de ces DMC sans faire face à des tarifs plus élevés, des pénalités contractuelles ou des niveaux de services diminués pendant la période de temps nécessaire pour mener à bien l'exercice de transfert.
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2.
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Le Conseil a reçu des observations de Bell Aliant Communications régionales, société en commandite (Bell Aliant), Bell Canada, Saskatchewan Telecommunications et la Société TELUS Communications (collectivement les Compagnies); et de Primus Telecommunications Canada Inc. (Primus). Le dossier de l'instance est clos le 8 mars 2007, au moment du dépôt des observations en réplique de MTS Allstream.
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Les instructions
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3.
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Le décret C.P. 2006-1534 de la gouverneure en conseil intitulé Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication, 14 décembre 2006 (les instructions) s'applique au traitement de la demande de MTS Allstream. Aux termes des instructions, le Conseil devrait, entre autres choses :
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1a)(i) se fier, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d'atteindre les objectifs de la politique, et (ii) lorsqu'il a recours à la réglementation, prendre des mesures qui sont efficaces et proportionnelles aux buts visés et qui ne font obstacle au libre jeu d'un marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire pour atteindre les objectifs.
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Points à considérer
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4.
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Le Conseil estime que les points à considérer dans le cadre de l'instance sont :
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I. La question de savoir s'il existe une relation de cause à effet entre ce que MTS Allstream a nommé comme étant des obstacles à l'entrée dans le marché des services Centrex et l'état de la concurrence dans le marché des services locaux pour les grands et très grands clients des services d'affaires;
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II. La question de savoir si l'état de la concurrence dans le marché des services locaux pour les grands et très grands clients des services d'affaires justifie d'ailleurs une intervention par la voie réglementaire.
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5.
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Les Compagnies ont soulevé de façon préliminaire la question de savoir s'il faut traiter la demande présentée par MTS Allstream comme une demande de révision et de modification.
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Faut-il traiter la demande comme une demande de révision et de modification?
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Positions des parties
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6.
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Les Compagnies ont soutenu que la demande présentée par MTS Allstream constituait une demande visant à faire réviser et modifier les ordonnances de télécom 2004-256 et 2006-281 parce que cette demande soulevait les mêmes questions et arguments que ceux soulevés, et rejetés par le Conseil, dans ces ordonnances. Les Compagnies ont fait valoir que cette demande devrait être rejetée du fait qu'elle ne répondait pas aux critères concernant les demandes de révision et de modification, tels qu'énoncés dans l'avis public de télécom 98-6.
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7.
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MTS Allstream a fait observer que sa demande ne constituait pas une demande de révision et de modification puisqu'elle n'avait pas pour objet de modifier les conclusions du Conseil consignées dans les ordonnances évoquées par les Compagnies. MTS Allstream a soutenu que ce qu'elle demandait au Conseil, c'était plutôt de se pencher sur une question de nature plus générale, à savoir l'état de la concurrence dans le marché des services locaux pour les grands et très grands clients d'affaires, ainsi que les obstacles à l'entrée dans le marché des services Centrex.
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Analyse du Conseil et résultats
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8.
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Le Conseil estime que la demande soumise par MTS Allstream devrait être traitée comme une nouvelle demande et non comme une demande de révision et de modification. En formulant cette conclusion, le Conseil a estimé que les arguments qu'il a rejetés n'abordaient pas directement les questions essentielles faisant l'objet des ordonnances en question. Par ailleurs, dans la demande de MTS Allstream, il n'est pas question que les conclusions concernant les demandes mentionnées dans ces ordonnances soient modifiées, soit à l'avenir ou à titre rétroactif.
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I. Existe-t-il une relation de cause à effet entre les obstacles à l'entrée dans le marché des services Centrex et l'état de la concurrence dans le marché des services locaux pour les grands et très grands clients des services d'affaires?
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Positions des parties
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9.
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MTS Allstream a fait valoir que les ESLT avaient crée d'importants obstacles à l'entrée dans le marché des services Centrex, que ces obstacles exerçaient un effet anticoncurrentiel et qu'ils ont créé un manque de concurrence dans les services locaux de téléphonie au niveau des segments des grandes et très grandes entreprises. Pour étoffer son argumentaire, MTS Allstream s'est appuyée sur des données concernant les services locaux d'affaires tirées du Rapport de surveillance du CRTC sur les télécommunications : État de la concurrence dans les marchés des télécommunications au Canada - Mise en place et accessibilité de l'infrastructure et des services de télécommunication de pointe, juillet 2006 (le rapport de surveillance de 2006).
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10.
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D'après MTS Allstream, les obstacles à l'entrée dans ce marché sont les suivants :
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- les sanctions pécuniaires et les tarifs du service Centrex plus élevés auxquels fait face le client lorsqu'il décide de passer à la plateforme de service d'un concurrent;
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- les processus très longs et très complexes pour ce qui est du transfert de la clientèle;
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- le manque de solutions techniques permettant l'interfonctionnement de plateformes de service Centrex afin d'assurer que l'utilisateur final puisse transférer son service sans interruption.
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11.
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MTS Allstream a indiqué que les ESLT misaient sur ces obstacles à l'entrée afin de faire transférer leur base existante de clients Centrex vers leurs offres Centrex sur protocole Internet de la prochaine génération, et que cela freinait de plus les efforts des nouveaux venus désireux de faire concurrence sur une base juste et équitable pour les services de la prochaine génération.
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12.
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MTS Allstream a fait valoir que les tarifs Centrex empêchaient les clients Centrex des ESLT de faire la transition vers les plateformes de service local de téléphonie des concurrents et que toute tentative d'un client de mettre fin ou de réduire le recours à l'utilisation des éléments de service Centrex pendant la durée du contrat se solderait par des pénalités au titre de la résiliation anticipée et/ou par des tarifs sensiblement majorés. MTS Allstream a fait remarquer que, une fois la durée du contrat d'un client terminée, il n'existait pas de dispositions de transition permettant à ce client de maintenir les tarifs réduits du contrat Centrex pendant la période que cela lui a pris de passer à la plateforme de service d'un concurrent.
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13.
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MTS Allstream a également fait valoir que les questions relatives à l'interfonctionnement ont été examinées en profondeur par MacPherson Telecom Consulting Inc. dans un rapport préparé pour le gouvernement fédéral, intitulé Local Telephone Competition and Service to Government Departments: A Report on Options and Strategies for the Industry Canada Telecommunications Policy Division (le rapport MacPherson). MTS Allstream a soutenu que le rapport MacPherson a qualifié les services Centrex des ESLT comme utilisant un système fermé empêchant l'interfonctionnement avec les plateformes de service d'autres fournisseurs.
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14.
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Primus a fait entendre que les dispositions du contrat sur les pénalités en cas de résiliation faisaient en sorte qu'il était impossible pour les clients d'explorer d'autres solutions lorsqu'il y a eu augmentation de prix des ESLT.
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15.
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Dans leurs observations, les Compagnies ont indiqué que les clients importants réévaluaient régulièrement leurs besoins en télécommunication en procédant à des appels d'offres ouverts. Selon les Compagnies, cela signifiait que les structures tarifaires et les dispositions en matière de pénalités propres à leurs tarifs et contrats Centrex et SPC étaient sans incidence sur l'ampleur de l'entrée en concurrence.
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16.
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En ce qui concerne la question des obstacles à l'entrée, les Compagnies ont fait valoir ce qui suit :
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- Les tarifs Centrex et SPC des ESLT ont mis à la disposition des clients toute une panoplie d'options pour ce qui est des durées de contrats, des tarifs, du volume et de la transition qui leur permettaient de gérer la transition vers une nouvelle entente de services. Les clients désireux de passer des services Centrex ou SPC fournis par Bell Canada ou par Bell Aliant pouvaient le faire sans encourir quelque pénalité que ce soit en attribuant leur contrat Centrex ou SPC à un autre fournisseur.
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- À la lumière du rapport MacPherson, il ne semblait pas qu'il existait de graves obstacles techniques, tel que l'a soutenu MTS Allstream, pour les clients faisant la transition du système d'un fournisseur de services vers celui d'un autre, mais plutôt qu'il était possible de déplacer un ensemble particulier de lignes à partir du système de la titulaire sans que cela pose de difficultés opérationnelles notables.
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- L'une des Compagnies a pu opérer à deux reprises un transfert brutal de milliers de lignes de deux grands clients Centrex vers un concurrent sans que cela ait des répercussions pour le service de ces clients.
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- Les services Centrex à l'échelle nationale se sont avérés tous contestables et remplaçables. De plus, les entreprises concurrentes offrant ces services ont réussi à soutirer des clients aux fournisseurs titulaires.
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17.
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MTS Allstream a répliqué qu'elle ne contestait pas les dispositions tarifaires en vertu desquelles les clients se voyaient consentir des réductions globales plus importantes en souscrivant à un service de plus longue durée ou à des volumes plus élevés de service, mais plutôt le fait que ces dispositions contenaient également de nombreuses mesures visant les pénalités et la fourniture de l'option de coussin, ainsi qu'une augmentation automatique de tarifs dans le cas où le client n'aurait pas souscrit à une période d'une durée identique au moment même de l'expiration de la première échéance. MTS Allstream a fait observer que ce genre de dispositions n'étaient pas chose courante dans un marché concurrentiel. MTS Allstream a également fait valoir qu'il était tout simplement impossible d'exécuter un important programme de transfert Centrex sans encourir de pénalités aux termes des contrats Centrex existants des titulaires.
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Analyse du Conseil et résultats
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18.
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Le Conseil prend note qu'aucun client n'a déposé de mémoires à l'appui de la demande de MTS Allstream. De plus, la seule partie à appuyer la demande présentée par MTS Allstream, à savoir Primus, se contentait de formuler des observations se limitant à en appuyer le volet préconisant que les clients assujettis aux augmentations tarifaires soient autorisés à faire la transition vers d'autres fournisseurs de services sans encourir de pénalités.
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19.
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Le Conseil fait remarquer que, selon le rapport MacPherson, l'obstacle le plus important à l'entrée en concurrence pour ce qui est de la fourniture des services Centrex au gouvernement fédéral était le plan de numérotation fermé, qui permettait de composer un numéro de sept chiffres pour communiquer entre ministères, mais uniquement entre les usagers desservis par la même plateforme Centrex, à défaut de quoi il fallait composer un chiffre de plus. Dans le même temps, le rapport MacPherson avançait que les usagers finiraient par utiliser un chiffre de plus s'il le fallait. Le Conseil note que le rapport MacPherson n'a pas abordé la question des sanctions pécuniaires, ni celle des tarifs Centrex augmentés durant la transition ou celle de la durée du transfert.
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20.
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Le Conseil reconnaît que la transition de grands et très grands clients Centrex vers un concurrent peut être fort ardue et nécessite souvent une période de transition, ce qui pourrait faire grimper les tarifs que le client doit acquitter pour une ligne lorsque son volume de consommation baisse ou les tarifs mensuels libres de contrat lors de l'expiration d'une DMC. Dans le même temps, le Conseil estime cependant que le dossier de cette instance ne démontre pas que ces obstacles ont empêché les clients de changer de fournisseur de services.
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21.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil n'est pas convaincu qu'il existe une relation de cause à effet entre les obstacles à l'entrée pour ce qui est de la prestation des services Centrex et SPC relevés par MTS Allstream et l'état de la concurrence dans le marché des services locaux pour les clients d'affaires de grande et très grande taille.
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II. L'état de la concurrence dans le marché des services locaux pour les grands et très grands clients des services d'affaires justifie-t-il une intervention par la voie réglementaire?
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Positions des parties
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22.
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Comme il a été mentionné plus haut, MTS Allstream s'est fondée sur les données du rapport de surveillance de 2006 pour étoffer son argumentaire voulant qu'il y avait un manque de concurrence dans les segments du marché des services locaux pour les grandes et très grandes entreprises. En particulier, MTS Allstream a fait valoir que la part de marché des ESLT pour ce qui est des services locaux dans les segments des grandes et très grandes entreprises était, respectivement, de 96 % et 98 %, selon les revenus. MTS Allstream a fait remarquer que, après neuf années de concurrence, le niveau de concurrence dans les segments du marché dont il est question devrait être bien plus élevé étant donné que ces segments de marché comprenaient quelques-uns des clients les plus recherchés faisant partie des usagers les plus avertis et les plus expérimentés des services de télécommunication au Canada.
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23.
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Dans leurs observations, les Compagnies ont réfuté l'affirmation de MTS Allstream selon laquelle le fait de fournir des services locaux à de grands et très grands clients d'affaires ne constituait pas la concurrence. Les Compagnies ont fait valoir que MTS Allstream elle-même était une importante concurrente pour ce qui est de la prestation de ces services et de bien d'autres services d'affaires à l'échelle nationale, aux côtés d'autres fournisseurs de services.
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24.
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Les Compagnies étaient d'avis que les mesures demandées par MTS Allstream allaient à l'encontre de l'orientation fondamentale des instructions. Elles ont fait observer que la demande présentée par MTS Allstream revenait à demander au Conseil de prévenir le libre jeu du marché par le biais d'une solution réglementaire qui ferait obstacle aux conditions des contrats conclus avec les clients des services d'affaires.
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25.
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MTS Allstream a fait valoir en réplique que, au regard des instructions et contrairement à l'opinion des Compagnies, l'on ne pouvait se fier au libre jeu du marché compte tenu de la position dominante des ESLT dans le marché des services locaux pour les grands et très grands clients d'affaires. Par ailleurs, MTS Allstream a dit disconvenir avec les Compagnies selon lesquelles elle voulait de nouvelles réglementations, affirmant que le redressement demandé avait pour but de libérer davantage les forces du marché par la suppression de très importants obstacles à l'entrée. MTS Allstream a soutenu que les mesures proposées étaient compatibles avec les instructions puisqu'elles étaient efficaces et proportionnelles aux buts visés et qu'elles ne décourageaient pas un accès au marché propice à la concurrence et efficace économiquement, pas plus qu'elles n'encourageaient un accès au marché non efficace économiquement.
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Analyse du Conseil et résultats
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26.
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Le Conseil fait noter que les arguments de MTS Allstream selon lesquels il existait un manque de concurrence dans le marché des services locaux desservant les grands et très grands clients se fondaient principalement sur les revenus provenant de la part de marché. Toutefois, le Conseil fait observer que la part de marché n'est qu'une mesure de la concurrence, et que la présence de la concurrence - question non abordée par MTS Allstream - est, aussi, une mesure de la concurrence dans le marché. À cet égard, le Conseil fait remarquer qu'il existe au moins quatre entreprises de services locaux qui entrent volontiers en concurrence afin de fournir des services à l'échelle nationale au marché des grandes et très grandes entreprises. De plus, le Conseil fait remarquer que dans le rapport MacPherson, la participation de trois fournisseurs de services, de même que celle de la titulaire, au processus d'appel d'offres pour les services téléphoniques a été considérée comme une preuve de l'existence d'un environnement concurrentiel.
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27.
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Le Conseil n'est pas convaincu que les données citées par MTS Allstream indiquent qu'il y a un manque de concurrence dans le marché des services locaux pour les grands et très grands clients d'affaires. Le Conseil fait noter que les données sur les parts de marché de 96 % et 98 % exprimées en revenus pour ce qui touche aux grands et très grands clients d'affaires comprennent la part détenue par les ESLT opérant à l'extérieur de leur territoire. À cet égard, le Conseil fait remarquer que les ESLT opérant à l'extérieur de leur territoire sont des concurrents des titulaires opérant à l'intérieur du territoire.
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28.
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Par contre, d'autres données du rapport de surveillance de 2006 distinguent entre les revenus des ESLT provenant d'activités à l'intérieur et à l'extérieur de leur territoire en ce qui a trait à l'ensemble du marché local des services d'affaires, regroupés pour tous les segments de clients. Le Conseil souligne que de telles données montrent que la part de marché des concurrents exprimée en revenus (y compris les ESLT opérant à l'extérieur de leur territoire) s'est élevé à 13,65 % en 2005.
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29.
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Ainsi qu'il a été mentionné plus haut, le redressement demandé par MTS Allstream se limitait aux services Centrex et SPC. Pourtant, les données sur la part de marché sur lesquelles s'appuyait MTS Allstream aux fins de sa demande englobaient une fourchette bien plus étendue de services locaux que les seuls services Centrex et SPC, dont notamment le service téléphonique filaire local et le service local de communication vocale sur protocole Internet indépendant de l'accès. À cet égard, le Conseil fait remarquer qu'aucune partie n'a déposé, dans le dossier de l'instance, des données sur les revenus se rapportant uniquement aux services Centrex et SPC.
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30.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil n'est pas convaincu que (1) il y a un manque de concurrence dans le marché des services locaux pour les grands et très grands clients d'affaires, et que (2) l'état de la concurrence en ce qui a trait à ces clients justifie le redressement demandé par MTS Allstream.
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Application des instructions
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31.
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Comme il a été mentionné plus haut, dans le sous-alinéa 1a)(i) des instructions il est prescrit que le Conseil se fie, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d'atteindre les objectifs de la politique de télécommunication. À cet égard, le Conseil estime que le redressement demandé par MTS Allstream est en rapport avec les objectifs suivants de la Loi sur les télécommunications :
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7c) accroître l'efficacité et la compétitivité, sur les plans national et international, des télécommunications canadiennes;
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7h) satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication.
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32.
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À la lumière des constatations ci-haut mentionnées, le Conseil considère qu'on peut se fier au libre jeu du marché pour atteindre les objectifs de la politique énoncés au paragraphe 31.
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Conclusion
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33.
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Le Conseil rejette donc la demande présentée par MTS Allstream.
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Secrétaire générale
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Documents connexes
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Bell Canada et Bell Aliant Communications régionales, société en commandite - Centrex III et Service Perfectionné de Circonscription, Ordonnance de télécom CRTC 2006-281, 20 octobre 2006
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-
Bell Canada - Service gestion de téléphonie IP, Ordonnance de télécom CRTC 2004-256, 30 juillet 2004
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Lignes directrices relatives aux demandes de révision et de modification, Avis public Télécom CRTC 98-6, 20 mars 1998
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Mise à jour : 2007-09-06