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Décision de télécom CRTC 2005-70
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Ottawa, le 16 décembre 2005
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Prolongation du régime de réglementation des prix pour la Société en commandite Télébec et TELUS Communications (Québec) Inc.
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Référence : 8678-C12-200505737
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Dans la présente décision, le Conseil prolonge, sans le modifier, le régime de réglementation des prix auquel sont assujetties la Société en commandite Télébec et TELUS Communications (Québec) Inc., pour une période d'un an, soit jusqu'au 31 juillet 2007. Au cours de la première moitié de 2006, le Conseil amorcera une instance afin d'examiner le régime de réglementation des prix à la suite de la publication de la décision qu'il rendra à la fin de l'instance amorcée par l'avis Abstention de la réglementation des services locaux, Avis public de télécom CRTC 2005-2, 28 avril 2005.
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Introduction
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1.
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Dans la décision Mise en oeuvre de la réglementation des prix pour Télébec et TELUS Québec, Décision de télécom CRTC 2002-43, 31 juillet 2002 (la décision 2002-43), le Conseil a établi le régime de réglementation des prix auquel la Société en commandite Télébec (Télébec) et TELUS Communications (Québec) Inc. (TCI)1 sont actuellement assujetties. Le régime de quatre ans prend fin le 31 juillet 2006. Dans la décision 2002-43, le Conseil a établi qu'il procéderait à un examen de l'actuel régime de réglementation des prix au cours de la dernière année du plan.
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2.
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Dans l'avis Instance portant sur la prolongation du régime de réglementation par plafonnement des prix pour Télébec et TELUS, Avis public de télécom CRTC 2005-4, 13 mai 2005 (l'avis 2005-4), le Conseil a sollicité des observations sur sa proposition visant à prolonger de deux ans, sans le modifier, le régime de réglementation des prix auquel sont assujetties Télébec et TCI. Le Conseil a fondé sa proposition sur les facteurs suivants.
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3.
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Le Conseil a déclaré que l'actuel cadre de réglementation des prix était en grande partie fondé sur l'environnement général dans lequel Télébec et TCI exerçaient leurs activités, sur les perspectives de développement de la concurrence locale dans leurs territoires de desserte, de même que sur leur capacité de réaliser des gains de productivité et d'efficience à l'égard de certains services. Le Conseil a estimé que les facteurs et les circonstances en place lors de l'établissement de l'actuel régime de réglementation des prix n'avaient pas beaucoup changé.
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4.
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Le Conseil a également déclaré que le lancement de diverses initiatives comme les services de communication vocale sur protocole Internet (IP) augmentera probablement le degré de concurrence dans le marché des services locaux de résidence, mais qu'à l'époque, il ne savait pas précisément quelle serait l'ampleur des répercussions, ni à quel moment elles se produiraient. Dans la décision Cadre de réglementation régissant les services de communication vocale sur protocole Internet, Décision de télécom CRTC 2005-28, 12 mai 2005 (la décision 2005-28), le Conseil a établi le cadre de réglementation régissant les services de communication vocale sur IP. Dans l'avis 2005-4, le Conseil a déclaré qu'il devrait évaluer les répercussions de cette décision sur l'état de la concurrence dans le marché des services locaux de résidence et, conséquemment, les changements à apporter au régime de réglementation des prix.
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5.
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De plus, le Conseil a déclaré qu'il devrait évaluer l'incidence de l'instance découlant de l'avis Abstention de la réglementation des services locaux, Avis public de télécom CRTC 2005-2, 28 avril 2005 (l'avis 2005-2). En effet, dans l'avis 2005-2, le Conseil a amorcé une instance en vue d'examiner le cadre d'abstention à l'égard de la réglementation des services locaux de résidence et d'affaires.
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6.
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Le Conseil a également déclaré que l'actuel régime de réglementation des prix comportait de nombreuses mesures étroitement liées conçues collectivement dans l'optique d'atteindre les objectifs établis dans la décision 2002-43. Le Conseil a estimé que l'actuel régime satisfaisait aux objectifs établis dans la décision 2002-43, et que la situation actuelle au sein de l'industrie ne justifiait pas pour le moment qu'il procède à l'examen du régime.
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Processus
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7.
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Télébec et TCI ont été désignées parties à l'instance. Télébec, TCI et la Ville de Calgary (Calgary) ont déposé des observations le 27 juin 2005, et Télébec et TCI ont déposé des observations en réplique le 11 juillet 2005.
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8.
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Le Centre pour la défense de l'intérêt public, au nom de divers groupes de consommateurs (les Groupes de défense des consommateurs), a demandé que les mémoires présentés dans le cadre de l'instance amorcée par l'avis Instance portant sur la prolongation du régime de réglementation par plafonnement des prix, Avis public de télécom CRTC 2005-3, 13 mai 2005 (l'avis 2005-3) soient intégrés au dossier de l'instance relative à la présente décision. L'Association canadienne des télécommunications par câble a déclaré qu'en général, les observations qu'elle a soumises au cours de l'instance relative à l'avis 2005-3 s'appliquaient également aux questions soulevées dans le cadre de l'instance relative à la présente décision. TCI a fait valoir que les arguments de nature juridique et stratégique, les conclusions et la demande de redressement déposés à la suite de l'avis 2005-3 s'appliquaient entièrement à la présente instance. Ces arguments font partie du dossier de l'instance mais ne sont pas résumés ci-dessous.
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Positions des parties
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Télébec
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9.
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Télébec a fait valoir qu'une prolongation d'un an permettrait au Conseil d'évaluer plus précisément l'incidence que les services de communication vocale sur protocole Internet (VoIP) ont sur le marché. Télébec a aussi fait valoir que cela fournirait également une occasion d'évaluer la décision découlant de l'instance relative à l'avis 2005-2 avant que le Conseil n'entame le processus d'examen du régime de réglementation des prix.
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10.
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Télébec a proposé que si l'actuel régime de réglementation des prix était prolongé de plus d'un an, deux modifications y soient apportées :
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i) éliminer l'exigence relative au transfert annuel dans le compte de report2 des sommes découlant de la restriction relative au taux d'inflation (I) moins la productivité (X) qui s'applique à l'ensemble des services locaux de résidence dans les zones autres que les zones de desserte à coût élevé (zones autres que les ZDCE);
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ii) éliminer l'interdiction de subdiviser les tarifs3 à l'intérieur d'une tranche tarifaire.
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11.
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Télébec était d'avis que le mécanisme de compte de report était semblable au mécanisme de la subvention qui s'applique aux services locaux de résidence dans les ZDCE. À ce sujet, Télébec a fait remarquer que les sommes contenues dans les comptes de report servaient à financer divers projets liés au fait que les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) doivent fournir certains services, comme le plan d'amélioration du service (PAS) ou des téléphones payants dotés de téléscripteurs.
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12.
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Télébec estimait que le fait de ne pas pouvoir subdiviser les tarifs favorisait injustement les entreprises de services locaux concurrentes (ESLC) au détriment des ESLT. Télébec a déclaré que les ESLC pouvaient appliquer des tarifs beaucoup plus bas que ceux des ESLT en monopolisant des zones à forte densité à l'intérieur d'une circonscription où les coûts de la fourniture des services étaient les plus bas et en se servant de leurs propres réseaux au lieu de louer des lignes locales auprès des ESLT.
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13.
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Télébec a fait valoir que le contexte général dans lequel elle exerçait ses activités avait beaucoup changé depuis la mise en oeuvre du premier régime de réglementation des prix. Télébec a déclaré que l'industrie des télécommunications avait connu des fusions, que la technologie VoIP avait considérablement modifié l'environnement dans lequel s'exerçait la concurrence et que certains gros câblodistributeurs avaient commencé à commercialiser les services VoIP.
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TCI
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14.
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TCI a rappelé les arguments qu'elle avait présentés dans le cadre de l'instance relative à l'avis 2005-3, et selon elle, les trois conditions énoncées par le Conseil à l'appui de sa proposition ne justifiaient pas une prolongation du régime de réglementation.
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15.
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TCI a fait valoir qu'elle était disposée à accepter la proposition du Conseil à la condition que deux modifications soient apportées au régime :
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i) permettre aux ESLT de subdiviser les prix à l'intérieur des tranches tarifaires pour les services de résidence dans les zones autres que les ZDCE et pour les services d'affaires afin de pouvoir mieux livrer concurrence;
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ii) éliminer la restriction I-X dans les zones autres que les ZDCE.
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16.
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TCI a déclaré que la concurrence était bien réelle dans son territoire, et elle a souligné que Bell Canada y exerçait des activités, que les compagnies de câblodistribution étaient entrées dans le marché de la téléphonie et que le service VoIP était devenu une option bien réelle.
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17.
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TCI a estimé que les consommateurs des zones autres que les ZDCE bénéficieraient davantage de l'élimination totale de la restriction I-X et des baisses de prix qui découleraient de la concurrence que de l'interdiction relative aux subdivisions à l'intérieur d'une tranche tarifaire ou de l'application du mécanisme de compte de report. TCI a également proposé que le Conseil interdise toute nouvelle accumulation dans les comptes de report.
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Calgary
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18.
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Calgary s'est dite d'accord avec la proposition du Conseil, prenant soin de souligner certains dossiers importants qui concernent l'industrie, notamment l'instance amorcée par l'avis 2005-2, la récente publication de la décision 2005-28 ainsi que l'examen du cadre réglementaire des télécommunications par le gouvernement fédéral.
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Analyse et conclusions du Conseil
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19.
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Dans plusieurs décisions précédentes, le Conseil a déclaré que Télébec et TCI devraient être assujetties au même cadre réglementaire que les autres grandes ESLT. Dans la décision 2002-43, le Conseil a décidé d'adopter pour Télébec et TCI un cadre réglementaire très semblable au régime établi pour les autres grandes ESLT dans la décision Cadre de réglementation applicable à la deuxième période de plafonnement des prix, Décision de télécom CRTC 2002-34, 30 mai 2002. Lorsqu'il a examiné le dossier de l'instance relative à la présente décision, le Conseil a tenu compte de ces décisions précédentes.
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Prolongation du régime de réglementation des prix
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20.
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Le Conseil fait remarquer que dans l'avis 2005-4, la proposition visant à prolonger l'actuel régime reposait essentiellement sur les trois facteurs suivants : l'état de la concurrence dans les marchés locaux, la nécessité d'évaluer l'incidence des services VoIP sur le marché local et la nécessité d'évaluer les répercussions de l'instance amorcée par l'avis 2005-2.
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21.
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Dans la décision 2002-43, le Conseil a établi l'actuel régime de réglementation des prix en se basant essentiellement sur son analyse des perspectives de développement de la concurrence locale dans les territoires de desserte de Télébec et de TCI. Le Conseil fait remarquer que la concurrence a progressé dans le marché local, mais que Télébec et TCI continuaient à dominer ce marché.
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22.
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Le Conseil a bon espoir que la technologie VoIP, laquelle s'utilise à partir de l'infrastructure en place des câblodistributeurs et des ESLT, stimulera la concurrence, y compris celle fondée sur les installations, dans le marché des services locaux et tout particulièrement dans le marché de résidence. Il fait toutefois remarquer que l'industrie commence à peine à exploiter la technologie VoIP pour fournir des services locaux, si bien qu'il est trop tôt pour évaluer l'incidence qu'auront les services VoIP sur le marché local.
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23.
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Le Conseil fait remarquer que l'instance amorcée par l'avis 2005-2 porte sur les critères et le cadre devant régir l'abstention de la réglementation des services locaux de résidence et d'affaires. Selon le Conseil, l'issue de cette instance pourrait influer sur le régime de réglementation des prix. C'est pourquoi il juge bon de trancher les questions visées par cette instance avant d'établir le prochain régime de réglementation des prix.
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24.
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Par conséquent, le Conseil estime qu'il y a lieu de prolonger l'actuel régime de réglementation des prix au-delà du 31 juillet 2006.
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25.
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En ce qui concerne la durée de la prolongation, le Conseil fait remarquer que dans la décision Prolongation du régime de réglementation des prix pour Aliant Telecom Inc., Bell Canada, MTS Allstream Inc., Saskatchewan Telecommunications et TELUS Communications Inc., Décision de télécom CRTC 2005-69, 16 décembre 2005 (la décision 2005-69), le régime de réglementation des prix a été prolongé d'un an pour les autres grandes ESLT. Compte tenu de cette décision et du fait qu'une décision devrait être rendue au début de 2006 dans le cadre de l'instance relative à l'avis 2005-2, le Conseil prolonge d'un an le régime de réglementation des prix pour Télébec et TCI, soit jusqu'au 31 juillet 2007. Le Conseil compte amorcer une instance visant l'examen du régime de réglementation des prix durant le premier semestre de 2006, une fois qu'il aura publié sa décision sur l'instance relative à l'avis 2005-2.
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Subdivision des tarifs à l'intérieur d'une tranche tarifaire
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26.
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Le Conseil fait remarquer qu'il a établi sa politique relative à la subdivision des tarifs dans la décision 2002-43. Il est d'avis que permettre à Télébec et à TCI de s'adapter aux conditions du marché dans une région géographique à l'intérieur d'une tranche de tarification, en subdivisant les tarifs, donnerait lieu à une tarification ciblée qui risquerait de désavantager indûment les autres clients dans la tranche de tarification, d'entraîner l'établissement de tarifs qui ne seraient ni justes ni raisonnables ainsi que de freiner le développement d'une concurrence saine et durable.
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27.
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Par conséquent, le Conseil estime non justifié d'examiner cette politique pour le moment. La politique relative à la subdivision des tarifs énoncée dans la décision 2002-43 continuera donc de s'appliquer pendant la période de prolongation d'un an du régime de réglementation des prix.
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Restrictions tarifaires et compte de report pour les services de résidence dans les zones autres que les ZCDE
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28.
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Le Conseil estime que Télébec n'a pas raison de penser que le mécanisme de compte de report est semblable au mécanisme de subvention qui s'applique aux services locaux de résidence dans les ZDCE. Selon le Conseil, le fait que les sommes contenues dans le compte de report de Télébec n'ont servi qu'à couvrir les dépenses liées au PAS et aux téléscripteurs ne signifie pas que le mécanisme de compte de report est semblable à celui de la subvention qui s'applique aux services locaux de résidence dans les ZDCE. Le Conseil fait remarquer qu'il rendra des conclusions définitives sur l'utilisation des soldes contenus dans ces comptes dans le cadre d'une décision distincte.
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29.
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En ce qui concerne les propositions de Télébec et de TCI sur l'élimination de la restriction I-X pour l'ensemble des services de résidence dans les zones autres que les ZDCE, le Conseil fait remarquer que ces ESLT continuent de dominer le marché des services locaux de résidence. Dans les circonstances, le Conseil estime qu'éliminer la restriction I-X équivaudrait à éliminer une mesure disciplinaire nécessaire sur le plan de la tarification. Il estime également que cela équivaudrait à éliminer la mesure qui incite Télébec et TCI à atteindre la cible de productivité prévue. En ce qui concerne l'argument de TCI selon lequel les consommateurs des zones autres que les ZDCE profiteraient davantage de l'élimination de la restriction I-X et de la baisse des prix qui découlerait de la concurrence, le Conseil fait remarquer que l'actuel cadre réglementaire offre à Télébec et à TCI la souplesse tarifaire qui leur permet de baisser leurs prix en fonction de la concurrence.
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30.
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En ce qui concerne l'élimination des comptes de report ou l'interdiction d'y verser de nouveaux montants, comme Télébec et TCI l'ont proposé, le Conseil juge que ni l'une ni l'autre des propositions n'est acceptable étant donné l'état actuel de la concurrence dans le marché de résidence.
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31.
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Par conséquent, le Conseil conclut que la restriction I-X et le mécanisme des comptes de report applicables à l'ensemble des services de résidence dans les zones autres que les ZDCE continueront de s'appliquer durant l'année de prolongation du régime de réglementation des prix.
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Autres questions
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32.
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En ce qui concerne les arguments de nature procédurale et juridique que TCI et les Groupes de défense des consommateurs ont soulevés dans l'avis 2005-3 et qui ont été intégrés au dossier de l'instance relative à la présente décision, le Conseil fait remarquer qu'il a traité ces questions dans la décision 2005-69.
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Secrétaire général
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Mise à jour : 2005-12-16