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Décision de télécom CRTC 2004-79
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Ottawa, le 6 décembre 2004 |
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Processus d'examen des demandes de MTS Allstream pour modifier
les modalités et les conditions des accords d'accès municipal en vigueur
conclus avec les villes de Toronto et de Calgary
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Référence : 8690-A4-01/01
et 8690-A4-04/02 |
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Dans la présente décision, le Conseil
rejette une demande visant à permettre à la Fédération canadienne
des municipalités ainsi qu'aux villes d'Edmonton et de Vancouver
d'intervenir dans les deux demandes en vertu de la partie VII que MTS
Allstream a déposées contre les villes de Toronto et de Calgary. Le
Conseil rejette également la demande des villes de Toronto et de
Calgary et qui vise l'établissement d'un autre processus pouvant inclure
une audience avec comparution, afin de soumettre des mémoires concernant
les demandes de MTS Allstream. |
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Historique
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1. |
Le 28 mai 2001, AT&T Canada Corp.
(en son nom et pour le compte d'AT&T Canada Telecom Services Company),
maintenant MTS Allstream Inc. (MTS Allstream), a déposé une demande
en vertu de la partie VII dans laquelle elle réclame du Conseil qu'il
change les modalités et les conditions de l'accord d'accès municipal
(AAM) en vigueur qu'elle a conclu avec la ville de Toronto (Toronto)
afin de les rendre conformes aux principes établis dans la décision
Ledcor/Vancouver - Construction, exploitation et entretien de
lignes de transmission à Vancouver, Décision CRTC 2001-23,
25 janvier 2001 (la décision 2001-23).
Le Conseil a reçu des interventions de l'Association canadienne
de télévision par câble (maintenant l'Association canadienne de télécommunication
par câble), TELUS Communications Inc. (TELUS), Bell Canada, GT Group Telecom
Services Corp. (renommée ultérieurement LondonConnect Inc.) et Vidéotron
Télécom ltée (collectivement, les fournisseurs de services de télécommunication). |
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2. |
Le Conseil a suspendu l'examen de la demande
de MTS Allstream et il a publié l'avis Modalités et conditions
des ententes actuelles régissant l'accès aux propriétés municipales,
Avis public CRTC 2001-99,
31 août 2001 (l'avis 2001-99).
Dans cet avis, le Conseil a amorcé une instance en vue d'examiner
dans quelles circonstances, le cas échéant, il serait justifié d'intervenir
pour modifier les modalités et conditions d'un contrat en vigueur
pour l'accès aux servitudes municipales conclu entre une entreprise
et une municipalité. |
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3. |
Le 24 juin 2002, MTS Allstream a déposé
une demande en vertu de la partie VII dans laquelle elle réclamait
que le Conseil modifie les modalités et conditions de son AAM actuel
avec la ville de Calgary (Calgary) en vue de les rendre conformes
aux principes établis dans la décision 2001-23.
Dans la décision Demande présentée par AT&T Canada Corp. en
vertu de la partie VII concernant la ville de Calgary, Décision
de télécom CRTC 2002-46,
9 août 2002, le Conseil a suspendu l'examen de cette demande
jusqu'à ce qu'il ait tranché les questions soulevées dans l'avis 2001-99. |
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4. |
Dans la décision Modalités et conditions
des accords en vigueur régissant l'accès aux servitudes municipales,
Décision de télécom CRTC 2003-82,
4 décembre 2003 (la décision 2003-82),
qui découlait de l'instance amorcée par l'avis 2001-99,
le Conseil a déclaré que l'article 43 de la Loi sur les télécommunications
(la Loi) prévoit que l'examen de l'accès à une servitude municipale
doit être fait au cas par cas, en tenant compte des circonstances
particulières propres à chacun. Le Conseil a également fait remarquer
que la loi a systématiquement tenu compte des cas où un accord écrit
peut ne pas représenter de façon valide l'acceptation des conditions
par une partie ou les deux. Il s'agit notamment de cas d'erreur, de
contrainte et d'inégalité dans le pouvoir de négociation. Le Conseil
a déclaré qu'il était donc disposé à examiner les demandes d'entreprises
canadiennes, concernant les AAM signés, qui désirent établir que l'agrément
d'une municipalité n'a pas été obtenu suivant des conditions qui leur
sont acceptables. Le Conseil a fait remarquer qu'il appartiendrait
à l'entreprise canadienne d'établir que l'AAM signé ne représente
pas une preuve qu'elle a obtenu, suivant des conditions acceptables,
l'agrément de la municipalité. |
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5. |
Dans la décision 2003-82,
le Conseil a établi que les fournisseurs de services de télécommunication
n'avaient pas le droit d'intervenir dans la demande de MTS Allstream
contre Toronto. Le Conseil estimait que leurs interventions n'ajouteraient
rien de significatif à l'instance et que ne pas permettre leur participation
était conforme aux Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications
(les Règles) et le devoir d'agir équitablement de la common
law. |
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6. |
Dans la décision 2003-82,
le Conseil a établi un processus pour l'examen des demandes présentées
par MTS Allstream en vertu de la partie VII contre les villes de Toronto
et de Calgary (les demandes de MTS Allstream) et qui avaient été suspendues
jusqu'à l'examen des questions soulevées dans l'avis 2001-99.
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7. |
Dans une lettre du 30 décembre 2003,
le Conseil, à la demande de MTS Allstream, a suspendu le processus
établi dans la décision 2003-82
jusqu'à ce que la Cour d'appel fédérale se prononce au sujet de la
requête de la Fédération canadienne des municipalités (la FCM) en
autorisation d'en appeler de la décision 2003-82. |
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8. |
Le 5 mars 2004, la Cour d'appel fédérale a
rejeté la demande de la FCM et le 19 avril 2004, la Cour d'appel
fédérale a refusé la requête de la FCM, de la ville d'Edmonton, de la
ville de Vancouver (collectivement, la FCM et autres), de Calgary et de
Toronto visant à faire réexaminer les demandes en autorisation d'appel
de la FCM. |
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9. |
Dans une lettre du 20 avril 2004, la FCM et
autres ont demandé au Conseil la permission d'intervenir dans les
demandes de MTS Allstream uniquement dans le but de présenter des
arguments juridiques dans chacun des deux cas. |
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10. |
Dans des lettres datées du 20 avril et du
21 avril 2004 respectivement, Toronto et Calgary ont demandé au Conseil
d'établir à l'égard des mémoires la procédure suivante voulant que : |
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- L'instance soit une audience avec comparution dans le cadre de
laquelle la preuve et les arguments juridiques pourront être
présentés;
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- Les parties soient autorisées à demander la divulgation/recherche
de documents se rapportant aux questions devant être tranchées dans le
cadre de l'instance;
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- Les parties soient informées suffisamment à l'avance des témoins
proposés et aient le droit de procéder à des interrogatoires afin de
pouvoir choisir ceux qui témoigneront devant le Conseil;
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- Le Conseil entende les témoignages oraux concernant l'instance
afin de permettre aux parties d'interroger et de contre-interroger les
témoins;
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- Il soit interdit aux parties de se fonder sur les mémoires écrits
à moins qu'ils ne reposent sur une preuve factuelle produite
convenablement, conformément aux règles en matière de preuve.
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11. |
Le 26 avril 2004, le Conseil a invité les
parties intéressées à l'instance amorcée par l'avis 2001-99
à formuler des observations sur l'autre processus proposé. Le Conseil
a reçu des observations le 3 mai 2004 de la ville de Fort
Erie (Fort Erie), de même que le 26 mai 2004, de TELUS,
de MTS Allstream et de la municipalité régionale de Halifax (Halifax).
Toronto et Calgary ont déposé des observations en réplique le 14 juin
2004. |
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Statut d'intervenant
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Position des parties
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12. |
La FCM et autres ont fait valoir qu'elles
devraient être autorisées à intervenir dans les deux demandes de MTS
Allstream parce que les conclusions juridiques du Conseil établiraient
des précédents concernant le pouvoir du Conseil d'intervenir dans les
AAM en vigueur qui affecteraient tout le secteur municipal. Toronto,
Calgary, Halifax et Fort Erie ont appuyé la demande de la FCM et autres.
Toronto a fait valoir que les demandes soulèvent de grandes questions de
compétence d'une importance universelle dont le résultat pourrait nuire
sérieusement aux intérêts de toutes les municipalités canadiennes.
Calgary a fait valoir que la Cour d'appel fédérale n'avait ni statué que
le Conseil était généralement habilité à annuler les AAM en vigueur
ni prévenu l'éventualité que des demandes en vertu de la partie VII
puissent être présentées à l'égard des AAM à la grandeur du pays.
Calgary a ajouté que de ce fait, la perspective nationale à l'égard des
demandes de MTS Allstream demeurait ouverte. Halifax a déclaré que
compte tenu de l'impact général possible des questions soulevées par les
demandes de MTS Allstream, elle espérait que le Conseil accepterait la
participation des parties intéressées. |
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13. |
MTS Allstream a répondu que la FCM et autres
n'ont pas un intérêt direct suffisant pour intervenir. MTS Allstream
a également indiqué qu'en rejetant l'autorisation d'en appeler de
la décision 2003-82,
la Cour d'appel fédérale n'était pas persuadée que l'inhabilité de
la FCM de participer aux instances en vertu de la partie VII
soulevait un problème suffisant pour accueillir l'appel. |
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14. |
MTS Allstream et TELUS ont toutes deux
fait valoir que l'intervention de la FCM et autres n'ajouterait rien
de significatif aux instances. TELUS a fait remarquer que dans la
décision 2003-82,
le Conseil estimait que ne pas permettre aux intervenants de participer
était conforme aux exigences des Règles ainsi qu'au devoir d'agir
équitablement de la common law. TELUS a fait valoir que les
parties ont eu l'occasion de présenter des arguments juridiques exhaustifs
dans le cadre de l'instance qui a mené à la décision 2003-82.
TELUS a également fait valoir que les demandes de MTS Allstream se
rapportaient à des litiges concernant des faits opposant deux parties
et que d'autres parties n'étaient pas en mesure de commenter les faits
ou les circonstances de ces litiges. |
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15. |
Calgary a appuyé la participation de la FCM
et autres, c'est-à-dire de présenter des arguments juridiques dans les
instances en vertu de la partie VII de MTS Allstream. Elle a fait valoir
que le fait d'avoir une perspective nationale à l'égard des questions
juridiques aiderait le Conseil à trancher les questions pouvant avoir
une incidence jurisprudentielle majeure sur les municipalités. |
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16. |
Toronto a appuyé l'intervention de la FCM
et autres, faisant valoir que cette participation devrait se limiter à
l'argumentation juridique. Toronto a fait valoir que le Conseil avait
changé l'objet des demandes de MTS Allstream. En effet, il ne s'agissait
plus pour le Conseil de modifier les modalités des AAM en vigueur mais
de savoir si une entreprise canadienne avait obtenu, suivant des
modalités acceptables, l'agrément de la municipalité pour construire des
lignes de transmission existantes. Toronto a soutenu que la situation
soulevait une question publique nouvelle et importante qui concernait
directement la FCM et autres. |
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17. |
Toronto a également indiqué que la FCM et
autres ont rempli les critères relatifs au statut d'intervenant établis
dans la Règle 18 des Règles de la Cour suprême du Canada, faisant
valoir que la FCM et autres (a) avaient un intérêt jurisprudentiel
suffisant, et (b) pouvaient fournir des mémoires utiles et différents
tenant compte de la perspective des municipalités canadiennes sur
l'approche et les implications juridiques des demandes. Toronto a
ajouté qu'en déclarant que rejeter l'autorisation d'en appeler de
la décision 2003-82
pourrait obliger les parties à se soumettre à une audience devant
le Conseil, la Cour d'appel fédérale semblait avoir présumé que la
FCM aurait le droit de comparaître dans le cadre des demandes de MTS Allstream. |
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Analyse et conclusion du Conseil
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18. |
Dans la décision 2003-82,
le Conseil a conclu que les fournisseurs de services de télécommunication
n'avaient pas le droit d'intervenir dans le litige opposant MTS Allstream
à Toronto. Le Conseil a conclu que les interventions ne soulèveraient
aucun point important à l'instance et que ne pas permettre aux fournisseurs
de services de télécommunication de participer était conforme aux
exigences des Règleset au devoir d'agir équitablement de la
common law. Le Conseil a également fait remarquer que, dans
l'instance qui a mené à la décision 2003-82,
Toronto s'est opposée aux interventions parce que le litige qui l'opposait
à MTS Allstream était bilatéral. |
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19. |
Le Conseil fait remarquer que, selon
Toronto, la FCM et autres ont rempli les critères que la Cour suprême du
Canada a établis pour se voir accorder le statut d'intervenant. Le
Conseil fait remarquer que les Règles de la Cour suprême du Canada
ne s'appliquent pas aux instances du Conseil et que ni la Loi ni les
Règles ne l'obligent à permettre des interventions dans le cas de
litiges qui opposent deux parties en vertu du paragraphe 43(4) de la
Loi. |
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20. |
Le Conseil estime que les demandes de MTS
Allstream ne soulèvent pas de questions fondamentales de compétence.
Le Conseil, d'ailleurs, a réglé ces questions dans la décision 2003-82
lorsqu'il a affirmé que toutes les modalités et conditions qui seraient
reflétées en permanence dans la structure des lignes de transmission
des entreprises de télécommunication ou qui influeraient directement
sur la qualité opérationnelle des lignes de transmission sont de compétence
fédérale exclusive. Le Conseil estime que les effets sur la propriété
et les droits civils dans une province sont accessoires. De l'avis
du Conseil, aux fins d'une ligne de transmission, on ne peut séparer
l'utilisation de la propriété, comme une route municipale, de la compétence
constitutionnelle fédérale exclusive à l'égard des entreprises de
télécommunication. Le Conseil a poursuivi en traitant de sa propre
compétence statutaire dans le cas des AAM en vigueur, et il a conclu
qu'en vertu de l'article 43 de la Loi, l'examen de l'accès à une servitude
municipale doit être fait au cas par cas, en tenant compte des circonstances
particulières à chaque cas. |
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21. |
Le Conseil fait remarquer que, dans
certaines circonstances, une obligation en common law d'agir
équitablement peut s'imposer et nécessiter la participation
d'intervenants. Toutefois, pour déclencher une obligation d'agir
équitablement, la partie qui désire obtenir un statut d'intervenant doit
être directement et inévitablement touchée par la décision qui sera
rendue. Le Conseil juge que l'intérêt de la FCM et autres n'est pas
suffisamment grand pour qu'un statut d'intervenant leur soit accordé.
Comme les demandes de MTS Allstream concernent des litiges bilatéraux
qui porteront sur les circonstances particulières de chaque cas, le
Conseil estime que les droits et les intérêts de la FCM et autres et
d'autres municipalités ne seront touchés qu'indirectement. |
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22. |
Le Conseil fait remarquer que la FCM et
autres ont participé activement à l'instance qui a mené à la décision
2003-82. Dans
cette instance, le Conseil a soigneusement examiné les mémoires que
la FCM et autres ont déposés, au nom de leurs membres, au sujet de
la compétence et du pouvoir d'intervention du Conseil dans des AAM
en vigueur conclus par une municipalité. Le Conseil fait remarquer
que les demandes de MTS Allstream portent sur des litiges bilatéraux.
Étant donné que le Conseil examinera chacune des demandes de MTS Allstream
selon sa valeur intrinsèque, le Conseil juge que, conformément aux
conclusions qu'il a tirées dans la décision 2003-82,
il n'est pas nécessaire qu'il tienne compte de la perspective
nationale de la FCM pour rendre une décision. |
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23. |
En ce qui a trait à la proposition de Toronto
selon laquelle, en refusant l'autorisation d'interjeter appel de la
décision 2003-82,
la Cour d'appel fédérale semblait avoir présumé que la FCM et autres
auraient le droit de comparaître dans les instances du Conseil, le
Conseil estime que dans ses observations, la Cour d'appel fédérale
ne présumait pas que la FCM et autres auraient le droit d'intervenir
dans le cadre des demandes présentées par MTS Allstream. La question
du statut d'intervenant n'a pas été soumise à la Cour. |
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24. |
Le Conseil rejette également les affirmations
de Toronto selon lesquelles il aurait modifié la nature et l'objet
des demandes de MTS Allstream lorsqu'il a examiné les questions
devant être débattues dans l'avis 2001-99.
Dans l'avis 2001-99,
qui a mené à la décision 2003-82,
le Conseil sollicitait des observations sur les circonstances, le
cas échéant, qui justifieraient, dans le cadre réglementaire actuel,
son intervention dans les AAM en vigueur. Dans la décision 2003-82,
le Conseil a conclu que la loi a toujours tenu compte des cas
où un accord écrit peut ne pas représenter de façon valide l'acceptation
des modalités par une partie ou les deux. Le Conseil se disait
disposé à examiner, au cas par cas, les demandes d'entreprises canadiennes
désirant établir que la municipalité ne leur avait pas donné son agrément
pour un AAM en vigueur suivant des modalités qui leur étaient acceptables.
Par conséquent, le Conseil juge qu'il n'a pas modifié la nature ou
l'objet des demandes de MTS Allstream. |
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25. |
Par conséquent, le Conseil rejette
la demande présentée par la FCM et autres en vue d'obtenir le droit
d'intervenir dans les demandes présentées par MTS Allstream. |
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Autre processus de présentation des mémoires
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Position des parties
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26. |
Toronto a soutenu que le processus administratif
de réglementation auquel le Conseil recourt normalement ne permettait
pas de traiter adéquatement les demandes présentées par MTS Allstream.
Toronto a fait valoir que, dans la décision 2003-82,
le Conseil avait rejeté la demande de tenue d'une audience avec comparution
parce qu'aucun autre fait en litige ou qu'aucune question de crédibilité
n'étaient en cause. Toronto a ajouté que les demandes de MTS Allstream
porteraient sur le point de vue des parties concernant les circonstances
qui ont mené à la signature d'AAM ainsi que sur la véracité de la
preuve. Toronto a fait valoir que, puisque les questions de crédibilité
sont habituellement soumises au processus de dépôt de la preuve des
tribunaux civils, le Conseil et les parties doivent avoir la possibilité
de contester, soupeser et évaluer la véracité et l'exactitude de la
preuve qui est présentée au Conseil. Fort Erie et Halifax ont
appuyé la proposition de Toronto. |
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27. |
MTS Allstream a fait valoir que permettre
la tenue d'un processus semblable à celui d'une cour de justice serait
contraire à l'objectif fondamental des tribunaux administratifs,
c'est-à-dire offrir un processus plus rapide. MTS Allstream a soutenu
que les procédures proposées pourraient donner lieu à des abus et
empêcher le règlement rapide et efficace des demandes. MTS Allstream a
ajouté que grâce aux outils et aux mécanismes procéduraux à sa
disposition, le Conseil peut trancher des questions par voie
administrative. |
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28. |
TELUS a fait valoir qu'il n'est pas
nécessaire de recourir à une audience avec comparution, étant donné que
dans le cadre d'instances administratives, le Conseil a déjà traité
d'autres questions complexes comportant des faits et des circonstances
contradictoires. |
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29. |
Calgary a répliqué que le fait qu'un
contrat écrit puisse ne pas représenter de façon valide l'acceptation
des modalités par une partie ou les deux est un concept de droit civil
qui s'applique à tous les contrats et non pas seulement aux contrats de
télécommunication. Calgary a ajouté que pour pouvoir se prononcer sur
les demandes de MTS Allstream, il faut appliquer les mêmes principes de
droit que ceux qui sont appliqués dans le cadre d'une action au civil
visant l'annulation d'un contrat commercial. Calgary a fait valoir que
le Conseil ne possède ni les compétences spécialisées ni l'expertise
pour traiter cette question et elle a ajouté qu'une instance
administrative ne permettrait pas au Conseil d'établir avec précision
l'état d'esprit de chacune des parties au moment de la conclusion de
l'accord. Calgary a fait valoir que s'il ne lui était pas permis
d'interroger les parties en se basant sur les dossiers ainsi que dans le
cadre de contre-interrogatoires, le processus se résumerait à la
présentation d'énoncés généraux. |
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30. |
Toronto a répliqué que l'opportunité de
résoudre un litige est un facteur secondaire qui ne peut avoir préséance
sur les règles de justice naturelle. Toronto a fait valoir que l'enquête
proposée est exceptionnelle et qu'elle ne s'inscrit pas dans le mandat
ou dans les champs de compétence ou d'expertise habituels du Conseil.
Toronto a ajouté que la révision d'un accord en vigueur, ce que le
Conseil n'a d'ailleurs jamais fait, qui confirmerait ou invaliderait les
droits contractuels dévolus à Toronto, aurait de graves conséquences
financières pour Toronto. Toronto a soutenu que, dans l'intérêt de la
justice naturelle, il incombe au Conseil de s'assurer que toutes les
mesures appropriées sont prises pour protéger les droits des parties à
une audience exhaustive et équitable. Toronto a également soutenu qu'à
cette fin, elle doit pouvoir défendre sa cause directement devant le
Conseil et vérifier la crédibilité des témoins et de la preuve présentés
par MTS Allstream. |
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31. |
Toronto a également fait état de décisions
dans lesquelles, selon elle, la Cour d'appel fédérale et la Cour suprême
du Canada ont confirmé à plusieurs reprises que dans l'intérêt de la
justice naturelle, il peut être justifié dans le cadre d'un processus
administratif de tenir un processus avec comparution, comme les
contre-interrogatoires. Toronto a ajouté que ce serait probablement le
cas lorsque la preuve est conflictuelle et contradictoire. |
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Analyse et conclusion du Conseil
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32. |
Dans la décision 2003-82,
le Conseil a rejeté la demande présentée par Halifax et Toronto qui
réclamaient la tenue d'une audience avec comparution et il a conclu
que dans le cas de cette instance, il n'y avait aucun fait litigieux
ou problème de crédibilité. |
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33. |
Le Conseil fait remarquer que les Règles
fournissent au Conseil les outils et les mécanismes procéduraux qui
permettent aux parties de vérifier les mémoires présentés ainsi que
d'examiner la véracité et la crédibilité de la preuve sans devoir
recourir à un processus se rapprochant davantage des procès au civil,
comme celui que Toronto et Calgary proposent. À ce sujet, le Conseil
fait remarquer qu'il a déjà traité par écrit d'autres questions
complexes, dont des litiges concernant des faits et des circonstances
contradictoires, en se servant des outils et des mécanismes procéduraux
à sa disposition, et qu'il a été en mesure d'évaluer la valeur de la
preuve et de prendre des décisions éclairées. Le Conseil fait également
remarquer qu'en ce qui a trait aux circonstances des demandes de MTS
Allstream, rien dans le dossier de l'instance ne prouve actuellement
qu'il existe des faits litigieux ou encore un problème de crédibilité. |
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34. |
Le Conseil estime qu'étant donné la nature
des demandes de MTS Allstream, le Conseil et les parties seront en
mesure d'examiner les faits et les circonstances propres à ces deux cas
dans le cadre d'un processus administratif. Le Conseil estime également
que le processus proposé par Toronto et Calgary, qui inclut l'audience
avec comparution, retarderait inutilement le règlement des demandes de
MTS Allstream. |
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35. |
Le Conseil conclut donc que le processus
proposé par Toronto et Calgary n'est pas nécessaire au traitement des
demandes présentées par MTS Allstream, et il rejette leur
demande. |
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36. |
Par conséquent, dans les 30 jours suivant
la date de la présente décision, MTS Allstream peut déposer des mémoires,
y compris une preuve de fait supplémentaire concernant la façon d'appliquer
la décision 2003-82
dans le contexte du litige qui l'oppose à Toronto. Pour sa part, Toronto
peut déposer sa réponse à ce sujet, y compris une preuve de fait supplémentaire,
dans les 30 jours suivant le dépôt des observations de MTS Allstream.
MTS Allstream peut déposer des observations en réplique, au plus
tard dans les 10 jours qui suivent le dépôt de la réponse de
Toronto. Dans le cas de la demande de MTS Allstream contre Calgary,
MTS Allstream peut, dans les 30 jours de la date de la présente
décision, modifier sa demande afin de présenter des mémoires, y compris
une preuve de fait supplémentaire, sur la manière d'appliquer la décision 2003-82
dans le contexte de cette demande. Calgary peut déposer sa réponse
à la demande de MTS Allstream, y compris la preuve de fait, au
plus tard dans les 30 jours suivant le dépôt de la demande modifiée
de MTS Allstream. MTS Allstream peut déposer des observations
en réplique, au plus tard dans les 10 jours qui suivent le dépôt de
la réponse de Calgary. Chaque partie doit soumettre à l'autre des
copies des mémoires dans les délais spécifiés. Le Conseil rappelle
aux parties que lorsqu'un mémoire doit être déposé et signifié à une
date précise, il doit être effectivement reçu, et non pas simplement
envoyé, à la date indiquée. |
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Secrétaire général |
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suivant : www.crtc.gc.ca
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