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Décision de télécom CRTC 2003-82

Ottawa, le 4 décembre 2003

Modalités et conditions des accords en vigueur régissant l'accès aux servitudes municipales

Référence : 8690-C12-03/01, 8690-A4-01/01 et 8690-A4-04/02

Dans la présente décision, le Conseil estime qu'aucune disposition de la Loi sur les télécommunications, y compris l'article 43, ne prévoit la possibilité pour le Conseil d'émettre une directive générale obligeant les parties à rendre conformes tous les accords d'accessibilité municipale (AAM) en vigueur au moyen d'une série de lignes directrices semblables à celles énoncées dans la décision Ledcor/Vancouver - Construction, exploitation et entretien de lignes de transmission à Vancouver, Décision CRTC 2001-23, 25 janvier 2001. Le Conseil est disposé à examiner les demandes d'entreprises canadiennes désirant établir que la municipalité ne leur a pas donné son agrément suivant des conditions qui leur sont acceptables, car il incombe aux entreprises canadiennes qui déposent une demande auprès du Conseil d'établir que les AAM signés ne représentent pas une preuve qu'elles ont obtenu, suivant des conditions qui leur sont acceptables, l'agrément de la municipalité pour construire une ligne de transmission.

Le Conseil instaure un autre processus pour l'examen des demandes présentées en vertu de la partie VII par Allstream Corp. (Allstream) contre la ville de Toronto (Toronto) et la ville de Calgary et suspendues en attendant la publication de la présente décision. Le Conseil conclut que les intervenants n'ont pas le droit d'intervenir dans la demande présentée en vertu de la partie VII par Allstream contre Toronto et qu'il ne tiendra donc pas compte des interventions dans la décision qu'il prendra au sujet de la demande.

Historique

1. Le 28 mai 2001, AT&T Canada Corp. (renommée par la suite Allstream Corp.), en son nom et pour le compte d'AT&T Canada Telecom Services Company (collectivement, Allstream), a présenté une demande en vertu de la partie VII dans laquelle elle réclamait que le Conseil change les modalités et les conditions de l'accord d'accessibilité municipale (AAM) en vigueur qu'elle a conclu avec la ville de Toronto (Toronto) afin de rendre ces modalités et ces conditions conformes aux principes énoncés dans la décision Ledcor/Vancouver - Construction, exploitation et entretien de lignes de transmission à Vancouver, Décision CRTC 2001-23, 25 janvier 2001 (la décision 2001-23).

2. Le Conseil a suspendu l'examen de la demande présentée en vertu de la partie VII et il a publié l'avis Modalités et conditions des ententes actuelles régissant l'accès aux propriétés municipales, Avis public CRTC 2001-99, 31 août 2001 (l'avis 2001-99). Dans l'avis 2001-99, le Conseil a déclaré qu'il examinerait, compte tenu du cadre établi aux paragraphes 43(1) à 43(4) et dans toute autre disposition pertinente de la Loi sur les télécommunications (la Loi) de même que des principes énoncés dans la décision 2001-23, les circonstances, le cas échéant, qui justifieraient qu'il intervienne pour modifier les clauses d'un contrat en vigueur entre une entreprise et une municipalité régissant l'accès aux servitudes municipales.

3. Le 24 juin 2002, Allstream a présenté une autre demande en vertu de la partie VII dans laquelle elle a réclamé que le Conseil modifie les modalités et les conditions de son AAM en vigueur avec la ville de Calgary (Calgary) de manière à rendre les modalités et les conditions conformes aux principes établis dans la décision 2001-23. Dans la décision Demande présentée par AT&T Canada Corp. en vertu de la partie VII concernant la ville de Calgary, Décision de télécom CRTC 2002-46, 9 août 2002, le Conseil a suspendu l'examen de cette demande présentée en vertu de la partie VII jusqu'à ce qu'il se prononce sur les questions soulevées dans l'avis 2001-99.

Processus

4. Allstream et Toronto ont été désignées parties à l'instance. Le Conseil a également considéré les AAM en vigueur entre Allstream et Toronto comme faisant partie du dossier de l'instance.

5. Le Conseil a reçu des observations des municipalités et de l'association suivantes : Calgary, la ville d'Edmonton (Edmonton), la Fédération canadienne des municipalités (FCM), la municipalité régionale de Halifax (Halifax), la ville d'Ottawa, Toronto et la ville de Vancouver (Vancouver) (collectivement, les municipalités).

6. Les municipalités, le comté et l'association suivants ont envoyé des lettres généralement favorables aux mémoires déposés par Toronto et la FCM : la ville d'Aidrie, l'Association des municipalités de l'Ontario, la Corporation de la ville de Burlington, la municipalité de Digby, le district municipal d'East Peace no 131, la ville de Fort Erie, la ville de Kitchener, la Corporation du district de Maple Ridge, la ville de Mississauga, la ville de Prince Albert, la ville de Prince George, la ville de Qualicum Beach, la ville de Richmond et le comté de Strathcona.

7. Le Conseil a reçu des mémoires des entreprises et de l'association suivantes : Allstream, Bell Canada, l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC), Futureway Communications Inc. (renommée par la suite FCI Broadband), GT Group Telecom Services Corp. (renommée par la suite LondonConnect Inc.) et Call-Net Enterprises Inc. (conjointement LondonConnect et autres), TELUS Communications Inc. (TELUS) et Vidéotron Télécom ltée (Vidéotron) (collectivement, les entreprises).

8. Le Conseil a également reçu des observations de M. François Ménard.

Positions des parties

Les municipalités

9. Les municipalités ont fait valoir que la réglementation des AAM conclus entre des entreprises et des municipalités n'est pas de compétence constitutionnelle fédérale, à moins qu'il ne s'agisse de l'anéantissement d'un secteur vital d'une entreprise fédérale. Toronto a également fait valoir que les litiges découlant d'AAM en vigueur sont de nature contractuelle et donc du ressort d'instances supérieures provinciales.

10. Les municipalités ont en outre fait valoir que l'article 43 de la Loi renferme un code statutaire complet à l'égard des questions de construction touchant les entreprises et les municipalités et qu'il n'habilite pas le Conseil à intervenir dans les AAM en vigueur. Les municipalités ont soutenu que l'article 43 offre à une entreprise deux choix : négocier un AAM avec une municipalité ou, lorsqu'elle n'a pu obtenir l'agrément de la municipalité suivant des modalités et des conditions qui lui sont acceptables, déposer une demande auprès du Conseil. Les municipalités ont fait valoir que l'existence d'un AAM est une preuve concluante d'agrément d'une municipalité et elles ont confirmé qu'il n'y avait plus de litige entre une entreprise et une municipalité au sujet des modalités et des conditions d'accès à des servitudes municipales.

11. La FCM a fait valoir que l'article 43 de la Loi porte nécessairement sur l'intérêt qu'ont les entreprises à accéder à des servitudes municipales et sur celui des municipalités à faire en sorte que l'utilisation et l'occupation des servitudes municipales soient compatibles avec les intérêts de leurs commettants. La FCM a fait valoir qu'en accordant l'accès aux servitudes municipales, les municipalités pourraient assortir leur agrément de modalités et de conditions qui vont au-delà de la construction initiale, afin de protéger leurs intérêts, ceux de leurs contribuables ainsi que ceux d'autres utilisateurs des servitudes.

12. Les municipalités ont fait valoir que d'autres articles de la Loi n'habilitent pas le Conseil à intervenir dans les AAM en vigueur, étant donné qu'à leur avis, l'article 43 de la Loi renferme un code statutaire complet à l'égard des questions de construction touchant les entreprises et les municipalités.

13. Les municipalités ont soutenu que les entreprises qui choisissent de conclure des AAM au lieu de déposer une demande auprès du Conseil ne devraient pas être autorisées à manquer à leurs obligations contractuelles. Elles ont fait valoir qu'une intervention du Conseil dans les accords en vigueur entraînerait un chaos sur le plan commercial et encouragerait les entreprises à négocier de mauvaise foi avec les municipalités pour accéder plus rapidement à des servitudes municipales. Les municipalités ont soutenu que ce genre de situation découragerait les municipalités de négocier des AAM consensuels avec les entreprises. Les municipalités ont ajouté que si le Conseil était intéressé à créer des règles du jeu équitables entre toutes les entreprises à l'égard de l'accès aux servitudes municipales, il devrait obliger les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) à négocier des AAM avec les municipalités sur la même base que les entreprises de services locaux concurrentes (ESLC), et non pas modifier leur AAM en vigueur.

Les entreprises

14. Les entreprises ont fait valoir que la Loi et l'article 43 en particulier habilitent le Conseil à intervenir dans les AAM en vigueur. Allstream a fait valoir que l'article 43 confère aux entreprises le droit fondamental de construire, d'entretenir et d'exploiter leurs installations sur des terrains municipaux, sous réserve uniquement de l'obligation procédurale que les entreprises obtiennent l'agrément des municipalités pour la construction et qu'elles ne nuisent pas indûment à l'utilisation ou à la jouissance par le public des terrains municipaux. De l'avis d'Allstream, de l'ACTC de même que de LondonConnect et autres, la seule condition préalable à l'exercice du pouvoir du Conseil, en vertu de l'article 43, est la question de savoir si les conditions d'accès, qui sont négociées ou qui font l'objet d'un accord en vigueur, sont ou continuent d'être satisfaisantes pour l'entreprise, qu'un AAM soit en place ou non. L'ACTC a également fait valoir qu'il faudrait interpréter l'article 43 de façon générale, de manière à donner au Conseil l'entière discrétion de prendre des ordonnances compatibles avec les objectifs de politique de la Loi.

15. De l'avis d'un grand nombre d'entreprises, l'article 32 de la Loi habilite également le Conseil à intervenir dans les AAM en vigueur. Ces entreprises ont fait valoir qu'en vertu de l'article 32, le Conseil peut refuser ou remplacer dans un accord toute partie incompatible avec la partie III de la Loi. Les entreprises ont ainsi fait valoir que, puisque l'article 43 de la Loi se trouve dans la partie III de la Loi, le Conseil pourrait utiliser l'article 32 pour refuser dans un accord toute partie d'un AAM incompatible avec les principes énoncés dans la décision 2001-23 et ensuite remplacer la partie refusée par des modalités et des conditions compatibles avec les principes établis dans la décision 2001-23.

16. LondonConnect et autres ont fait valoir que lorsque les AAM comprennent la fourniture de services de télécommunication, comme la location de fibres noires, le Conseil est habilité à examiner et à réviser l'AAM conformément aux pouvoirs que lui confère l'article 24 de la Loi.

17. TELUS et LondonConnect et autres ont fait valoir que l'article 47 de la Loi oblige le Conseil à exercer ses pouvoirs et fonctions en vue de réaliser les objectifs de politique de la Loi. TELUS a également fait valoir que les principes établis dans la décision 2001-23 visaient à atteindre les objectifs de politique de la Loi et que les AAM non conformes à la décision 2001-23 étaient, par extension, incompatibles avec les objectifs de politique de la Loi.

18. Selon Allstream, TELUS, l'ACTC ainsi que LondonConnect et autres, la portée de l'article 42 de la Loi ne se limite pas à celle des pouvoirs conférés par les articles 43 et 44 de la Loi, puisque ces pouvoirs complémentent ceux que le Conseil tire d'autres dispositions de la Loi. Allstream et TELUS ont soutenu que le Conseil peut, en vertu de l'article 42, intervenir dans les AAM en vigueur pour permettre à une entreprise de construire, d'exploiter, d'utiliser ou d'entretenir ses installations « selon les éventuelles modalités d'indemnisation, de surveillance ou autres qu'il estime justes et indiquées dans les circonstances ».

19. Allstream a fait valoir que lorsqu'une municipalité cherche à imposer une condition d'accès incompatible avec le droit fondamental d'accès prévu au paragraphe 43(2), elle contrevient à la Loi. Selon Allstream, l'article 51 de la Loi habilite le Conseil à prendre une ordonnance, exécutable par la Cour fédérale du Canada, prohibant un comportement interdit par la Loi.

20. Allstream a fait valoir que le Conseil pourrait utiliser l'article 55 de la Loi pour offrir à une entreprise une mesure injonctive lorsque les conditions imposées par une municipalité vont à l'encontre des droits que la loi confère à une entreprise.

21. Pour appuyer leur position voulant que le Conseil soit habilité à modifier des AAM en vigueur, les entreprises s'en sont également remises à des décisions antérieures du Conseil et des tribunaux. En effet, l'ACTC a fait valoir que dans la décision Demande en vertu de la partie VII - Accès aux structures de soutènement des services publics d'électricité municipaux - ACTC c. MEA et al - Décision finale, Décision Télécom CRTC 99-13, 28 septembre 1999 (la décision 99-13), le Conseil avait conclu que le paragraphe 43(5) de la Loi l'habilitait à établir des modalités et des conditions d'accès aux structures de soutènement, malgré l'existence d'un accord, lorsqu'une personne désirant obtenir l'accès ne peut l'obtenir suivant des conditions qui lui sont acceptables. L'ACTC a fait remarquer que le libellé du paragraphe 43(5) ressemble à celui du paragraphe 43(4) de la Loi. L'ACTC et LondonConnect et autres ont également fait valoir que dans le jugement British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd., [1995] 2 R.C.S. (BC TEL c. Shaw), Saskatchewan Power Corp. c. TransCanada Pipelines Ltd., [1981] 2 R.C.S. 688, et Dow Chemical Canada Inc. c. Union Gas Ltd. (1983), 43 O.R. (2d) 731 (C.A. Ont.), les tribunaux avaient établi le principe selon lequel les parties ne pouvaient se soustraire, par voie d'accord, aux politiques établies par un organisme de réglementation conformément à son autorité exclusive. Les entreprises ont fait valoir que lorsqu'un AAM en vigueur renferme des modalités et des conditions qui ont pour effet de contourner les principes de politique établis par le Conseil, celui-ci est habilité à refuser les dispositions contestées et à les remplacer par des modalités et des conditions conformes à son cadre de réglementation.

22. Allstream a fait valoir que la non-intervention du Conseil dans les AAM en vigueur créerait effectivement trois classes d'entreprises :

23. L'ACTC a fait valoir que sans une intervention du Conseil dans les AAM en vigueur, le seul recours possible d'une entreprise serait de déposer une demande auprès du Conseil avant de conclure un AAM avec une municipalité. L'ACTC a soutenu que les délais que commande le règlement d'une demande de ce genre compromettrait l'efficacité du cadre de réglementation du Conseil ainsi que de ses politiques en matière d'accès aux servitudes et de concurrence dans la fourniture de services de télécommunication.

24. LondonConnect et autres ainsi que FCI Broadband ont fait valoir qu'il faut examiner les questions dans cette instance à la lumière des objectifs de politique du Conseil relatifs à la concurrence fondée sur les installations dans le marché des services locaux. LondonConnect et autres ont fait valoir que la décision 2001-23 est compatible avec cet objectif puisqu'elle essaie de fournir des règles du jeu équitables entre les ESLC et les ESLT. LondonConnect et autres ont ajouté que la décision 2001-23 corrige le déséquilibre de négociation qui existe entre les entreprises et les municipalités. LondonConnect et autres ont soutenu que les municipalités, parce qu'elles contrôlent l'accès aux servitudes, pourraient extraire les « rentes de monopole » des entreprises qui désirent y avoir accès. LondonConnect et autres ont soutenu que les ESLC et d'autres nouveaux venus sont particulièrement vulnérables aux modalités et aux conditions déraisonnables, en raison de la pression qui s'exerce sur elles pour bâtir rapidement leur réseau ou subir les conséquences qu'entraînerait la perte de clients et de financement.

25. Vidéotron a fait valoir que les municipalités ont une position dominante lorsqu'elles négocient avec des entreprises en raison des délais courts et des pressions commerciales auxquelles les entreprises sont assujetties lorsqu'elles essaient d'entrer dans le marché et de satisfaire aux demandes de leurs clients. Vidéotron a fait valoir qu'en intervenant dans des AAM en vigueur, le Conseil enverrait comme message clair que les principes, modalités et conditions établis dans la décision 2001-23 sont une référence non seulement lorsqu'elles négocient de nouveaux AAM, mais également lorsqu'elles renégocient des AAM signés avant la décision 2001-23.

26. De l'avis de Bell Canada, le Conseil ne devrait intervenir dans les AAM en vigueur que lorsque les modalités et les conditions sont manifestement oppressives. Bell Canada a fait valoir que les parties pourraient inclure des clauses dans les AAM pour se protéger. Toutefois, Bell Canada a fait valoir que le Conseil pourrait intervenir dans les AAM en vigueur signés avant la décision 2001-23 parce que jusqu'alors, les parties ne pouvaient pas savoir quelles modalités et conditions le Conseil considérerait, en principe, comme appropriées.

La réplique des municipalités

27. Les municipalités ont réitéré qu'en vertu de l'article 43 de la Loi, les entreprises peuvent choisir soit de négocier un AAM, soit de déposer une demande auprès du Conseil. Les municipalités ont fait valoir que l'existence d'un AAM est une preuve concluante que les deux parties ont obtenu un consensus sur les conditions d'accès à des servitudes. Les municipalités ont ajouté que l'article 43 ne permet pas à une entreprise de demander au Conseil d'intervenir seulement parce qu'une entreprise n'est plus satisfaite des modalités ou des conditions d'un AAM en vigueur.

28. Les municipalités ont fait valoir que pris globalement, l'article 32 de la Loi ne s'applique de toute évidence qu'aux accords et ententes interentreprises soumis pour fins d'approbation en vertu de l'article 29 de la Loi, et non pas aux AAM conclus en vertu de l'article 43 de la Loi.

29. La FCM et Toronto ont fait valoir qu'une condition établie en vertu de l'article 24 de la Loi ne peut être imposée à une entreprise que de façon prospective et que modifier un AAM en vigueur signifierait rendre une décision finale avec effet rétroactif. La FCM a ajouté qu'utiliser l'article 24 pour singulariser et modifier des ententes particulières entre une entreprise et une municipalité et retirer les droits particuliers de la municipalité équivaudrait à une discrimination injuste, ce qui est contraire à l'article 27 de la Loi. Toronto, pour sa part, a fait valoir que, comme l'article 24 habilite seulement le Conseil à imposer des conditions applicables aux services de télécommunication, l'article 24 n'ouvre pas la porte à un examen d'autres dispositions qui ne concernent pas la fourniture d'un service de télécommunication par une entreprise.

30. Calgary a fait valoir que l'interprétation générale que font les entreprises de l'article 24 de la Loi, qui est un pouvoir général, rendrait le paragraphe 43(4) de la Loi inutile, étant donné que l'article 24 aurait priorité sur les circonstances restrictives prévues à l'article 43. De l'avis de Calgary, cette interprétation est contraire aux règles d'interprétation des lois.

31. Les municipalités ont fait valoir qu'en ce qui concerne les articles 42, 47, 48, 51 et 55 de la Loi, le Conseil ne peut qu'invoquer le pouvoir que lui confère ces articles qu'en ce qui concerne l'exercice d'un pouvoir qui se trouve ailleurs dans la Loi ou une autre loi. Les municipalités ont déclaré qu'aucun article de la Loi ou d'une autre loi n'habilite le Conseil à changer les dispositions d'un AAM en vigueur. Les municipalités font ainsi valoir que ces articles n'habilitent pas le Conseil à intervenir dans les AAM en vigueur.

32. Les municipalités ont fait valoir que la jurisprudence sur laquelle les entreprises se sont basées n'appuie pas l'affirmation selon laquelle le Conseil peut intervenir dans des AAM en vigueur. Toronto a fait valoir que dans le jugement Barrie Public Utilities c. l'ACTC [2001] 4 F.C. 237 (C.A.), la Cour d'appel fédérale a infirmé la décision 99-13 dans son entier. Toronto et Vancouver ont fait valoir que dans le jugement BC TEL c. Shaw, il ne s'agit pas d'une question de juridiction, mais plutôt de règlement d'une incompatibilité d'application entre deux décisions toutes aussi valables de tribunaux administratifs. Toronto a fait valoir que les autres décisions sur lesquelles les entreprises se sont basées portaient sur d'autres tribunaux administratifs qui utilisent des pouvoirs contenus spécifiquement dans leur propre loi habilitante. Toronto a soutenu que les entreprises n'ont nullement prouvé comment ces décisions se rapportent aux pouvoirs que la Loi confère au Conseil. Toronto a ajouté que les tribunaux ont restreint fortement l'utilisation d'arguments de politique publique pour invalider des contrats autrement exécutables, en raison de l'importance fondamentale des contrats exécutoires dans les relations commerciales et de la nécessité de préserver la distinction entre les fonctions judiciaires et législatives.

33. Selon la FCM et Edmonton, la décision 2001-23 ne fait qu'énoncer les principes visant à aider les parties à négocier les conditions d'un AAM. Le Conseil devait ainsi examiner chaque AAM au cas par cas, et tenir compte des circonstances propres à chacun. Toronto a fait valoir que remplacer les modalités et les conditions des AAM en vigueur en fonction des principes établis dans la décision 2001-23 constituerait un refus d'équité procédurale parce que le Conseil serait ainsi habilité à réglementer les municipalités en prédéterminant les modalités et les conditions des AAM, au lieu d'examiner chaque cas selon son bien-fondé.

34. La FCM a fait valoir que les entreprises qui décident de s'empresser de signer un accord pour déployer leur réseau et obtenir un avantage concurrentiel ne devraient pas être autorisées à manquer à leurs obligations. La FCM et Vancouver ont fait valoir qu'en intervenant dans les AAM en vigueur, le Conseil encouragerait les entreprises à s'engager dans des négociations de mauvaise foi pour obtenir l'accès à des servitudes. Elles ont soutenu que cette intervention risquerait de créer entre les parties un manque de confiance et de décourager les municipalités de négocier des arrangements consensuels avec les entreprises.

35. La FCM et Edmonton ont fait valoir que l'affirmation des entreprises selon laquelle les AAM ne reflètent pas toujours leur intention, mais sont signés en raison des pressions de la concurrence est sans fondement. Elles ont soutenu que les entreprises devraient prévoir suffisamment de temps pour les négociations. La FCM a également fait valoir que les entreprises pourraient se tourner vers les tribunaux pour annuler les contrats dans les cas où la loi le prévoit.

36. La FCM et Edmonton ont fait valoir que les municipalités n'ont pas pour mandat d'extraire les rentes de monopole pour les servitudes, mais plutôt de remplir leurs fonctions conformément aux textes de loi habilitants et à la loi, en tenant compte des meilleurs intérêts de leurs commettants. La FCM et Edmonton ont ajouté que lorsque les municipalités outrepassent leurs pouvoirs, des ministères, organismes et tribunaux provinciaux assurent la surveillance de leurs actions.

37. La FCM a fait valoir que la décision 2001-23 ne permet pas aux entreprises de fonctionner selon des règles du jeu équitables. Pour appuyer ses dires, la FCM a fait remarquer que la décision 2001-23 n'oblige pas les ESLT à négocier des AAM avec des municipalités et empêche donc ces dernières de créer des règles du jeu équitables entre toutes les entreprises.

La réplique des entreprises

38. Selon TELUS, les municipalités ont donné une interprétation restrictive du paragraphe 43(4) de la Loi afin de conclure qu'il n'habilite pas le Conseil à intervenir dans un AAM en vigueur. TELUS a soutenu que les municipalités ont ignoré les conclusions que le Conseil a tirées dans la décision 99-13 concernant le paragraphe 43(5) de la Loi. TELUS a également fait remarquer que rien au paragraphe 43(4) ne suggère qu'il ne s'applique que lorsque aucun accord n'est signé ou qu'aucun agrément n'est donné. De l'avis de TELUS, le Conseil peut intervenir lorsque les conditions de l'agrément de la municipalité ne sont pas acceptables à l'entreprise, que les conditions lui soient devenues inacceptables avant ou après la signature de l'AAM.

39. Allstream, FCI Broadband et LondonConnect et autres ont soutenu que les pouvoirs que l'article 32 de la Loi confère au Conseil ne se limitent pas aux accords et ententes de l'article 29, mais s'étendent à toute la partie III de la Loi. Allstream a également fait valoir que l'interprétation restrictive que les municipalités font des pouvoirs généraux contenus à l'article 32 n'est appuyée ni par le libellé ni par le contexte de l'article 32 et qu'elle est contraire aux principes de l'interprétation des lois. De l'avis d'Allstream, l'acception courante des mots aux alinéas 32d) et e) habilite explicitement le Conseil à intervenir dans les AAM en vigueur conclus en vertu de l'article 43 de la Loi. Allstream a ajouté que limiter la portée des alinéas 32d) et e) aux accords en vertu de l'article 29 signifierait ajouter aux conditions de la loi ou les priver de leur effet, ce qui, selon Allstream, irait à l'encontre des règles d'interprétation législative.

40. Allstream a également ajouté que l'alinéa 32c) de la Loi n'habilite le Conseil qu'à modifier les tarifs déposés en vertu de l'article 25 de la Loi ainsi que les accords soumis à son approbation en vertu de l'article 29 de la Loi parce que logiquement, le Conseil devait pouvoir modifier les tarifs et les accords à l'égard desquels il détient un pouvoir d'approbation préalable. Allstream a fait valoir que le Conseil devait pouvoir réviser et, au besoin, modifier les tarifs et accords qu'il avait déjà modifiés pour s'assurer qu'ils reflètent ses changements initiaux. Allstream a soutenu qu'en revanche, les pouvoirs de suspension ou de refus que l'alinéa 32d) de la Loi confère au Conseil, s'appliquent logiquement aux accords, qu'ils soient assujettis ou non à son approbation préalable.

41. Allstream a en outre affirmé que l'interprétation que font les municipalités de l'article 32 de la Loi est incorrecte parce que si le terme « accord » aux alinéas 32d) et e) se référait toujours à un accord assujetti à une approbation en vertu de l'article 29 de la Loi, le terme ne servirait aucune fin. De l'avis d'Allstream, cette situation irait à l'encontre de l'hypothèse qui sous-tend la méthode d'interprétation contextuelle ou logique, c'est-à-dire que l'autorité législative est rationnelle dans le langage qu'elle emploie.

42. TELUS a fait valoir que même si l'article 32 de la Loi ne fait pas expressément référence à des accords entre les entreprises et les municipalités, les alinéas 32d), f) ou g) n'excluent pas expressément ces types d'accords ou d'ententes. TELUS a fait valoir que l'interprétation restrictive que les municipalités font de l'article 32 transforme ces pouvoirs généraux en pouvoirs très spécifiques qui ne pourraient être utilisés «aux fins de [la partie III de la Loi] » mais plutôt «aux fins de l'approbation des articles 25 et 29 ».

43. TELUS a maintenu que l'application uniforme des principes contenus dans la décision 2001-23 à des accords nouveaux et existants se traduirait par une uniformité et une certitude accrues pour l'industrie. Par ailleurs, TELUS a fait valoir qu'une incapacité de modifier les AAM en vigueur qui vont à l'encontre de la décision 2001-23 saboterait ni plus ni moins ce que le Conseil avait espéré accomplir dans la décision 2001-23.

44. TELUS a fait valoir que l'affirmation de la municipalité selon laquelle les entreprises qui choisissent librement de signer des accords d'accès plutôt que de déposer des demandes auprès du Conseil ne tient pas compte de l'historique des demandes présentées en vertu de la partie VII à l'égard de l'accès aux servitudes municipales. Comme TELUS l'a soutenu, quiconque connaît cet historique, ne peut affirmer de façon crédible qu'il est possible de régler la question d'accès soumise par voie d'une demande en vertu de la partie VII en quelques jours ou quelques semaines, soit le délai, selon TELUS, dans lequel les plans d'entreprise et les engagements des entreprises doivent être mis à exécution. TELUS a maintenu que, tant que les entreprises n'obtiendront pas un redressement rapide en vertu du paragraphe 43(4) de la Loi, elles ne pourront pas faire de choix viables lorsqu'elles sont confrontées à des conditions d'accès inacceptables dans le cas des servitudes municipales.

45. De l'avis d'Allstream, la façon la plus efficace de discipliner les parties dans leurs négociations serait pour le Conseil d'indiquer qu'il est prêt à intervenir chaque fois que l'AAM qui lui est soumis est incompatible avec les conclusions de politique qu'il a tirées dans la décision 2001-23. Selon Allstream, aucun autre seuil n'est exigé; la volonté du Conseil d'intervenir dans ce cas dans les AAM en vigueur découragerait les municipalités de forcer les entreprises à accepter des conditions d'accès incompatibles avec les dispositions de la Loi ainsi que les principes de la décision 2001-23.

46. L'ACTC a fait valoir que dans l'intérêt de la certitude sur le plan commercial, les entreprises ne devraient pas pouvoir éviter d'avoir à respecter les contrats conclus volontairement simplement parce qu'en raison des conditions commerciales changeantes, les conditions sont devenues peu pratiques. Cependant, l'ACTC a maintenu que les modalités et les conditions des AAM en vigueur pourraient être plus qu'un « inconvénient » et qu'elle ne réclamait pas l'intervention du Conseil en raison des «conditions changeantes du marché ». L'ACTC a soutenu que dans les AAM en vigueur, de nombreuses clauses sont incompatibles avec le droit d'accès des entreprises. L'ACTC a ajouté que les modalités et les conditions qui sont incompatibles avec le système législatif et réglementaire établi dans la Loi et dans la décision 2001-23 justifient une intervention de la part du Conseil.

47. FCI Broadband a répliqué que s'ingérer dans des accords signés ne devrait pas se faire à la légère. Toutefois, FCI Broadband a soutenu que selon les objectifs énoncés à l'article 7 de la Loi, les modalités et les conditions imposées par les municipalités à toutes entreprises de services locaux (ESL) doivent être justes et raisonnablement équivalentes. En effet, selon elle, le Conseil devrait songer à intervenir lorsqu'il est clair que les municipalités ont exercé un pouvoir monopolistique inapproprié ou que chez les ESL concurrentes, il existe un déséquilibre important. De l'avis de FCI Broadband, il est dans l'intérêt public que le Conseil intervienne et établisse un processus complet de bout en bout pour régler les litiges concernant les accords d'accès.

Analyse et conclusion du Conseil

Cadre concurrentiel

48. Dans la décision Concurrence locale, Décision Télécom CRTC 97-8, 1er mai 1997 (la décision 97-8) et dans la décision Cadre de réglementation applicable à la deuxième période de plafonnement des prix, Décision de télécom CRTC 2002-34, 30 mai 2002, le Conseil a conclu que la concurrence locale fondée sur les installations est le meilleur moyen d'assurer un service de qualité et abordable, de même que l'innovation et la différenciation des services, et que ce genre de concurrence à long terme deviendrait la forme de concurrence la plus efficace et la plus rentable qui permettrait d'atteindre les objectifs de politique énoncés à l'article 7 de la Loi.

49. Le Conseil estime que les entreprises doivent pouvoir accéder aux servitudes municipales suivant des modalités et des conditions raisonnables. De l'avis du Conseil, il est tout particulièrement important que les ESLC aient un accès raisonnable aux servitudes municipales puisque contrairement aux ESLT, les ESLC n'ont pas eu la chance de construire leur réseau dans un environnement monopolistique et dans des conditions aussi favorables que celles offertes à l'époque aux ESLT. Le Conseil a noté précédemment dans l'ordonnance Concurrence locale : clause de temporarisation pour les installations quasi essentielles, Ordonnance CRTC 2001-184, 1er mars 2001, et, plus récemment, dans le Rapport à la gouverneure en conseil : État de la concurrence dans les marchés des télécommunications au Canada, Mise en place et accessibilité de l'infrastructure et des services de télécommunication de pointe, novembre 2003, que la résolution des questions d'accès se rapportant aux servitudes est essentielle à l'établissement d'une concurrence fondée sur les installations. Le Conseil craint que les AAM signés par les entreprises ne nuisent à la politique de la concurrence fondée sur les installations et, de façon plus générale, à l'atteinte des objectifs de politique énoncés à l'article 7 de la Loi. Le Conseil craint également que les AAM n'empêchent de façon directe les entreprises de continuer à exploiter leurs installations. Le Conseil craint aussi que s'il est incapable d'examiner ce genre d'AAM en vigueur, l'atteinte de ces objectifs de politique prenne encore plus de temps à se réaliser.

Pouvoir constitutionnel

50. De l'avis du Conseil, la construction et l'endroit où construire des lignes de transmission (secteur vital d'une entreprise de télécommunication) sont des questions de compétence fédérale exclusive, comme le sont la conception des lignes de transmission, le matériel à inclure et autres spécifications semblables. Toutes les modalités et conditions qui seront reflétées en permanence dans la structure des lignes de transmission ou qui influent directement sur la qualité opérationnelle des lignes de transmission sont de compétence fédérale exclusive. Le Conseil estime que les effets sur la propriété et les droits civils dans une province sont accessoires. De l'avis du Conseil, aux fins d'une ligne de transmission, on ne peut séparer l'utilisation de la propriété, comme une route municipale, de la compétence constitutionnelle fédérale exclusive à l'égard des entreprises de télécommunication.

Capacité d'intervenir dans les AAM en vigueur

51. Le Conseil estime, comme l'ont soutenu les municipalités, qu'aucune disposition de la Loi, y compris l'article 43, ne prévoit la possibilité pour le Conseil d'émettre une directive générale obligeant les parties à rendre tous les AAM en vigueur conformes à une série de lignes directrices comme celles prévues dans la décision 2001-23. À son avis, l'article 43 de la Loi prévoit que l'examen de l'accès à une servitude municipale doit être fait au cas par cas, en tenant compte des circonstances particulières propres à chacun.

52. Toutefois, le Conseil n'accepte pas l'affirmation des municipalités selon laquelle un AAM signé est une preuve définitive qu'une entreprise canadienne a obtenu, suivant des conditions qui lui sont acceptables, l'agrément de la municipalité pour construire une ligne de transmission. Le Conseil fait remarquer que la loi a toujours tenu compte des cas où un accord écrit peut ne pas représenter de façon valide l'acceptation des conditions par une partie ou les deux. Il s'agit, mais sans s'y limiter, des cas d'erreur, de contrainte et d'inégalité dans le pouvoir de négociation.

53. Par conséquent, le Conseil est disposé à examiner les demandes d'entreprises canadiennes désirant établir que l'agrément d'une municipalité n'a pas été obtenu suivant des conditions qui leur sont acceptables. Le Conseil estime qu'il incombe à l'entreprise canadienne qui dépose une demande auprès du Conseil d'établir que l'AAM signé ne représente pas une preuve qu'elle a obtenu, suivant des conditions acceptables, l'agrément de la municipalité pour construire une ligne de transmission.

54. Le Conseil est conscient des préoccupations des municipalités concernant le risque que les entreprises négocient de mauvaise foi. Le Conseil examinera donc les circonstances qui ont mené à la signature de l'AAM, y compris l'intention des parties et leur pouvoir de négociation relatif à l'époque.

55. Le Conseil fait remarquer que même si l'article 43 de la Loi prévoit que les entreprises canadiennes et les entreprises de distribution de radiodiffusion ont accès aux servitudes municipales, dans cette instance, les parties n'ont pas soulevé de questions particulières au sujet de l'accès des entreprises de distribution de radiodiffusion aux servitudes. Le cas échéant, le Conseil serait prêt à les examiner.

Demandes en cours présentées en vertu de la partie VII au sujet d'AAM en vigueur

56. Tel qu'établi ci-dessus, le Conseil a suspendu l'examen des demandes en vertu de la partie VII présentées par Allstream contre Toronto et Calgary en ce qui concerne les AAM en vigueur, jusqu'à ce qu'il ait rendu une décision dans le cadre de l'instance portant sur l'avis 2001-99. Comme il a rendu sa décision, le Conseil se penchera maintenant sur les demandes en cours. Allstream peut déposer, au plus tard dans les 30 jours suivant la date de la présente décision, des observations sur la façon dont la décision devrait s'appliquer dans le contexte du litige qui l'oppose à Toronto. Toronto peut déposer sa réponse au plus tard dans les 30 jours suivant le dépôt par Allstream de ses observations. Allstream peut présenter des observations en réplique au plus tard dans les 10 jours suivant le dépôt de la réponse de Toronto. Dans le cas des demandes d'Allstream contre Calgary, Allstream peut, au plus tard dans les 30 jours suivant la date de la présente décision, modifier sa demande pour soumettre un mémoire sur la façon dont la présente décision devrait s'appliquer dans le cadre de cette demande. Calgary peut répondre à la demande d'Allstream, au plus tard dans les 30 jours suivant le dépôt de la demande modifiée d'Allstream. Allstream peut déposer des observations en réplique au plus tard dans les 10 jours suivant le dépôt de la réponse de Calgary. Chaque partie peut soumettre des copies des mémoires à l'autre partie dans les délais spécifiés. Le Conseil rappelle aux parties que lorsqu'un mémoire doit être déposé et signifié à une date précise, il doit être effectivement reçu, et non pas simplement envoyé, à la date indiquée.

Interventions des parties dans la demande présentée en vertu de la partie VII par Allstream contre Toronto

57. Le Conseil fait remarquer que suite à la réponse du 27 juin 2001 de Toronto à la demande présentée en vertu de la partie VII par Allstream du 28 mai 2001 contre Toronto, il a reçu des interventions de l'ACTC, de TELUS, de Bell Canada, de LondonConnect et de Vidéotron. Le Conseil fait remarquer que Toronto s'est opposée aux interventions parce que le litige qui l'oppose à Allstream est un litige bilatéral.

58. Le Conseil conclut que les intervenants n'ont pas le droit d'intervenir dans la demande présentée en vertu de la partie VII par Allstream contre Toronto. À son avis, les interventions ne soulèvent aucun point important à ajouter à l'instance. Le Conseil conclut également que ne pas permettre aux intervenants de participer est conforme aux exigences des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications et au devoir d'agir équitablement de la common law. Par conséquent, lorsqu'il se prononcera au sujet de cette demande, le Conseil ne tiendra pas compte des interventions.

Autres questions

Suspension de l'instance

59. Le Conseil fait remarquer que de l'avis de certaines municipalités, comme la décision 2001-23 est encore en appel, il ne conviendrait pas que le Conseil examine les circonstances, le cas échéant, dans lesquelles il devrait intervenir dans les AAM en vigueur.

60. Comme la Cour suprême du Canada, le 4 septembre 2003, a rejeté la demande des municipalités dans laquelle celles-ci ont interjeté appel du jugement de la Cour d'appel fédérale confirmant la décision 2001-23, le Conseil estime cette requête sans objet.

Tenue d'une audience avec comparution

61. Halifax et Toronto ont demandé au Conseil de tenir une audience avec comparution. Halifax a soutenu que les questions dont le Conseil est saisi sont d'une importance nationale et que les plaidoyers présentés de vive voix permettraient aux parties de se familiariser avec l'approche du Conseil et de mieux la comprendre.

62. Selon TELUS et LondonConnect et autres, une audience avec comparution n'est pas nécessaire. En effet, TELUS a fait valoir que les plaidoyers présentés de vive voix ne feraient que retarder le processus sans compter qu'ils ne donneraient pas l'occasion aux parties de vérifier la preuve. LondonConnect et autres ont fait valoir que les municipalités n'ont aucun droit juridique à une audience avec comparution et que le Conseil a adopté un processus conforme à ses procédures. LondonConnect et autres ont fait remarquer que Halifax et Toronto n'ont pas réclamé la production d'éléments de preuve additionnels ou de contre-interrogatoire des témoins, éléments qui doivent habituellement être invoqués pour réclamer la tenue d'une audience avec comparution.

63. Le Conseil fait remarquer que toutes les parties ont eu amplement l'occasion de déposer des mémoires et de répliquer aux plaidoyers avancés par d'autres parties à l'instance. Le Conseil fait également remarquer qu'aucun autre fait en litige ou qu'aucune question de crédibilité ne sont en cause. Compte tenu des circonstances du cas présent, le Conseil conclut qu'une audience avec comparution est inutile. Le Conseil rejette donc la demande de tenue d'une audience avec comparution présentée par Halifax et Toronto.

Secrétaire général

Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : www.crtc.gc.ca

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