ARCHIVÉ - Décision de télécom CRTC 2003-41

Décision de télécom CRTC 2003-41

Ottawa, le 20 juin 2003

Aliant Telecom Inc. - Demande présentée en vertu de la partie VII à l'égard du supplément de retard

Référence : 8622-A53-01/02

Dans la présente décision, le Conseil rejette une demande d'Aliant Telecom Inc. réclamant qu'il conclue que le supplément de retard n'est pas un service de télécommunication ou s'il estime qu'il s'agit d'un service de télécommunication, qu'il s'abstienne de le réglementer.

1.

Le Conseil a reçu une demande présentée par Aliant Telecom Inc. (Aliant Telecom) le 6 mars 2002 conformément à la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications réclamant qu'il confirme, par ordonnance, que le supplément de retard n'est pas un « service de télécommunication » au sens de la Loi sur les télécommunications (la Loi) ou sinon que, conformément à l'article 34 de la Loi, il s'abstienne de le réglementer.

2.

Le Conseil a reçu des observations d'Action Réseau Consommateur, de l'Association des consommateurs du Canada, de la Fédération des associations coopératives d'économie familiale et de l'Organisation nationale anti-pauvreté (ARC et autres), le 13 mars 2002, de TELUS Communications Inc. (TCI), le 14 mars 2002, ainsi que de Call-Net Enterprises Inc., en son nom et au nom de GT Group Telecom Services Corp. (Call-Net et autres), le 5 avril 2002. Aliant Telecom a déposé des observations en réplique le 16 avril 2002.

Question 1 : Le supplément de retard constitue-t-il un service de télécommunication?

Demande d'Aliant Telecom

3.

Aliant Telecom a fait valoir que le supplément de retard n'est pas un « service de télécommunication » au sens des articles 2 et 23 de la Loi.

4.

En ce qui concerne l'article 2 de la Loi, Aliant Telecom a fait remarquer que la définition fait référence à un service fourni aux moyens d'installations de télécommunication et elle a fait valoir que puisque le supplément de retard équivaut à une extension de crédit par la compagnie, il ne correspond pas à la définition.

5.

Aliant Telecom a fait valoir que pour ce qui est de savoir si le supplément de retard est visé par la définition de l'article 23 de la Loi, deux questions se posent : premièrement, il s'agit de savoir si le supplément de retard est accessoire; et deuxièmement, le cas échéant, s'il est accessoire à la fourniture de services de télécommunication.

6.

En ce qui concerne la première question, Aliant Telecom a fait valoir que le supplément de retard est accessoire parce qu'il se rapporte à l'extension du crédit à des clients, ce qui est accessoire aux activités principales de la compagnie.

7.

En ce qui concerne la deuxième question, Aliant Telecom a fait valoir que le supplément de retard est un outil de gestion de l'encaisse couramment utilisé par toutes sortes d'entreprises commerciales et qu'il ne fait donc pas partie intégrante de l'exploitation du téléphone. Aliant Telecom a ajouté que même si le supplément de retard est accessoire à la conduite d'activités commerciales, il n'est pas spécifiquement accessoire à la fourniture de télécommunications et n'est donc pas un « service de télécommunication » au sens de l'article 23 de la Loi.

8.

Aliant Telecom a fait valoir qu'au chapitre du paiement de leurs états de compte, ses clients disposent de nombreuses facilités de crédit, et qu'elle devrait être libre de gérer ses activités de crédit sans être assujettie à des conditions de crédit réglementées.

9.

Aliant Telecom a fait valoir que la réglementation actuelle des suppléments de retard découle sans doute d'une pratique dictée par la loi qui précédait, c.-à-d. la Loi sur les chemins de fer. Aliant Telecom a ajouté que les précédents établis en vertu de la Loi sur les chemins de fer avaient très peu rapport avec le contexte actuel des télécommunications puisque l'industrie était alors réglementée dans le cadre d'un régime monopolistique et que la Loi sur les chemins de fer ne conférait pas au Conseil le pouvoir de s'abstenir. Aliant Telecom a également soutenu que les définitions actuelles de la Loi remplacent les exigences de la Loi sur les chemins de fer ou toute pratique antérieure.

Position des intervenants

10.

ARC et autres ainsi que Call-Net et autres ont fait valoir que le supplément de retard constitue un « service de télécommunication » au sens de l'article 23 de la Loi. À cet égard, ARC et autres ont notamment fait valoir que les suppléments de retard, comme les dépôts de garantie, sont de toute évidence accessoires à la fourniture d'un service téléphonique. ARC et autres ont soutenu que lorsqu'il est appliqué automatiquement par le fournisseur de services téléphoniques, le supplément de retard ne constitue qu'un élément du prix payé pour le service.

11.

ARC et autres ainsi que Call-Net et autres ont fait valoir que les décisions antérieures du Conseil appuient leur position selon laquelle le supplément de retard est accessoire à la fourniture d'un service téléphonique et qu'il est donc un « service de télécommunication » au sens de la Loi. Parmi les décisions sur lesquelles Call-Net et autres se sont appuyées, il y a l'Ordonnance Télécom CRTC 94-876, 27 juillet 1994, et plus particulièrement la conclusion du Conseil selon laquelle la fourniture par BC TEL et Manitoba Telephone System d'une assurance-responsabilité aux membres de groupes de partageurs constituait la fourniture d'un service de télécommunication.

12.

ARC et autres ont fait valoir que leur position est compatible avec l'approche que le Conseil a utilisée dans la décision Bell Canada - Fourniture de renseignements tirés des bases de données de l'annuaire téléphonique sous forme lisible par une machine, Décision Télécom CRTC 90-12, 14 juin 1990 (la décision 90-12), pour déterminer si un service « se rattachait à l'exploitation du téléphone » et donc s'il était une « taxe » au sens de la Loi sur les chemins de fer. ARC et autres ont déclaré que l'approche du Conseil établie dans la décision 90-12 dans laquelle celui-ci a conclu que la prestation par Bell Canada à Télé-Direct de renseignements tirés des inscriptions d'abonné constituait un service « se rattachant à l'exploitation du téléphone » au sens de la Loi sur les chemins de fer, devait permettre d'évaluer dans quelle mesure le service en question faisait appel aux éléments fondamentaux du système téléphonique soit le rapport entre le service en question et la nature même de l'exploitation. ARC et autres ont soutenu que, comme pour les bases de données des annuaires, Aliant Telecom utilise le supplément de retard dans le cadre de ses activités courantes de fournisseur de services de télécommunication et que, dans la mesure où la facturation est un élément fondamental de l'exploitation du téléphone, le supplément de retard est, s'il n'est pas un « service de télécommunication » au sens de l'article 2 de la Loi, à tout le moins « accessoire à la fourniture de services de télécommunication » au sens de l'article 23 de la Loi.

13.

Pour appuyer leur position, Call-Net et autres se sont fondées sur une décision unanime de la Cour d'appel fédérale British Columbia Telephone Co. c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1979] J.C.F. n^o 407, 30 mai 1979 (BC Tel c. CRTC), confirmant la conclusion du Conseil dans l'ordonnance Relativement aux frais proposés par la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (BC Tel) concernant la réception des chèques sans provision, Ordonnance Télécom CRTC 79-32 , 9 février 1979 (l'ordonnance 79-32), selon laquelle les frais pour insuffisance de provisions sont une « taxe » au sens de la Loi sur les chemins de fer. Call-Net et autres ont fait remarquer que dans la décision, la Cour avait déclaré :

Nous sommes d'avis que le prix de cinq dollars en cause constitue une taxe au sens de la Loi sur les chemins de fer. Si l'appelante devait imposer ce prix, cela signifierait en fait qu'elle exige de ses clients la promesse de verser ce prix pour qu'ils continuent à bénéficier de ses services téléphoniques. À notre sens, cette promesse serait faite par les clients en échange des services téléphoniques de l'appelante et pour cette raison, ce serait une promesse de payer une taxe ou un tarif.

14.

Call-Net et autres ont déclaré que la définition d'une « taxe » et d'une « taxe de téléphone » en vertu de la Loi sur les chemins de fer ressemble beaucoup à celle de « service de télécommunication » donnée dans la Loi. Call-Net et autres ont en outre fait valoir que le supplément de retard ressemble aux frais pour insuffisance de provisions qui ont fait l'objet de la décision de la Cour d'appel fédérale dans BC Tel c. CRTC et des facilités de crédit fournies en contrepartie d'une promesse de la part du client de payer les frais. Ces parties ont soutenu que les clients font ce genre de promesse en contrepartie, non pas des services financiers reçus de la compagnie, mais des services de télécommunication fournis par Aliant Telecom. Call-Net et autres ont fait valoir que le supplément de retard est donc un tarif facturé à l'égard de services de télécommunication.

15.

Call-Net et autres ont également fait valoir que les suppléments de retard sont des frais de financement ou une contrepartie monétaire pour la prolongation de la période au cours de laquelle le client peut payer pour les services de télécommunication fournis. Call-Net et autres ont en outre soutenu que toute contrepartie monétaire facturée à l'égard de la livraison de services de télécommunication, y compris une contrepartie monétaire perçue comme frais de financement à l'égard du paiement tardif de la facture du service, est un « tarif » au sens des articles 2 et 25 de la Loi.

16.

Call-Net et autres ont fait valoir que le Conseil a confirmé sa compétence en matière d'outils de gestion des états de compte (OGEC) dans la décision Options de tarification des services locaux, Décision Télécom CRTC 96-10, 15 novembre 1996 (la décision 96-10), lorsqu'il a ordonné aux entreprises de services locaux titulaires (ESLT) de déposer des tarifs pour un certain nombre d'OGEC, y compris les plans de paiement par versement. De l'avis de Call-Net et autres, les suppléments de retard ressemblent à des paiements par versement, et sont de toute évidence du ressort du Conseil.

Réplique d'Aliant Telecom

17.

Aliant Telecom a fait valoir que les décisions rendues en vertu de la Loi sur les chemins de fer de même que la décision de la Cour d'appel fédérale sur lesquelles ARC et autres ainsi que Call-Net et autres se sont appuyées ne sont pas très pertinentes, puisqu'en plus d'avoir été prises en vertu d'une très vieille loi qui ne prévoyait pas d'abstention, elles ont été rendues dans le cadre d'un régime monopolistique qui n'existe plus.

18.

De l'avis d'Aliant Telecom, un organisme de réglementation n'est plus justifié de réglementer les suppléments de retard qui touchent un segment de l'entreprise, lorsque les services fournis par la plupart des autres segments de la compagnie sont entièrement concurrentiels ou font l'objet d'une abstention.

19.

Aliant Telecom a fait valoir qu'une simple lecture de l'article 23 de la Loi suggère qu'il doit y avoir un seuil auquel une activité peut être considérée comme accessoire à celle de fournir des services de télécommunication. La compagnie a ajouté que pour établir ce seuil, il faut utiliser le critère de l'existence d'un lien rationnel et fonctionnel avec l'exploitation du système téléphonique. Parce qu'il s'agit d'outils de gestion de l'encaisse et du crédit employés par de nombreuses entités publiques et commerciales, Aliant Telecom a soutenu qu'il n'est pas raisonnable de considérer le supplément de retard comme ayant un lien rationnel et fonctionnel avec la prestation de services téléphoniques.

20.

En ce qui concerne l'application de l'approche du Conseil dans la décision 90-12, Aliant Telecom a fait valoir que, parce que les suppléments de retard sont des outils de gestion des liquidités et du crédit que les entités commerciales et publiques utilisent couramment, ils ne font pas appel aux éléments fondamentaux du système téléphonique pas plus qu'ils ne se rapportent à la nature même de l'exploitation du téléphone.

Analyse et conclusion du Conseil

21.

Le Conseil fait remarquer que le supplément de retard a toujours été considéré comme un service de télécommunication et que les ESLT le facturent en fonction de tarifs qu'il a approuvés.

22.

L'article 2 de la Loi définit « service de télécommunication » comme « un service fourni au moyen d'installations de télécommunication, y compris la fourniture - notamment par vente ou location - , même partielle, de celles-ci ou de matériel connexe ».

23.

L'article 23 de la Loi prévoit qu'aux fins des parties III et IV de la Loi qui sont les parties pertinentes dans la présente décision, « service de télécommunication » « s'entend du service de télécommunication défini à l'article 2, ainsi que de tout service accessoire à la fourniture de services de télécommunication ».

24.

Le Conseil fait remarquer que dans l'ordonnance 79-32, il a conclu que les frais de chèque sans provision correspondaient à la définition de « taxe de téléphone » ou de « taxe » donnée dans la Loi sur les chemins de fer et qu'ils ne pouvaient donc être appliqués qu'en fonction d'un tarif approuvé par le Conseil.

25.

Le Conseil a en outre fait remarquer que dans la cause BC Tel c. CRTC, la Cour d'appel fédérale a confirmé l'ordonnance 79-32.

26.

Le Conseil fait remarquer que les décisions susmentionnées ont été rendues dans le cadre de la Loi sur les chemins de fer, où se posait la question de savoir si un service particulier correspondait à la définition de « taxe de téléphone » ou de « taxe » à l'article 2 de la Loi sur les chemins de fer, qui prescrivait ce qui suit :

Relativement à un téléphone, les taxes, les tarifs ou la rémunération qu'une compagnie peut exiger du public ou d'une personne pour l'usage ou la location d'un réseau ou d'une ligne téléphonique, ou d'une partie de ce réseau ou de cette ligne, pour la transmission d'un message téléphonique, pour l'installation et l'usage ou la location d'instruments, de lignes ou d'appareils fixés, ou raccordés ou reliés de quelque manière que ce soit à un réseau téléphonique, pour tout service fourni par la compagnie au moyen des installations d'un réseau téléphonique, ou pour tout service se rattachant à l'exploitation du téléphone.

27.

Le Conseil fait en outre remarquer que lorsque, dans la décision 90-12, il a interprété les mots « service se rattachant à l'exploitation du téléphone » en vertu de la Loi sur les chemins de fer, il a déclaré que :

Sa démarche a été d'examiner soit dans quelle mesure le service en question fait appel aux éléments fondamentaux du système téléphonique soit le rapport entre le service en question et la nature même de l'exploitation du téléphone. Plus le service en question fait appel à des éléments ou à des installations fondamentaux à la prestation de services téléphoniques, plus les services sont apparentés à ceux généralement fournis par des systèmes téléphoniques et plus il est probable qu'il s'agit d'un service prévu dans la définition de « taxe » de la Loi sur les chemins de fer.

28.

De l'avis du Conseil, même si l'ordonnance 79-32 et la décision ultérieure de la Cour d'appel fédérale ont été prises en vertu de la Loi sur les chemins de fer, elles se rapportent à l'instance en cause. À cet égard, le Conseil estime que la différence entre l'article 2 de la Loi sur les chemins de fer qui fait référence à « tout service se rattachant à l'exploitation du téléphone » et l'article 23 de la Loi qui fait référence à « tout service accessoire à la fourniture de services de télécommunication » n'est pas importante en ce qui concerne le supplément de retard. Par conséquent, le Conseil estime que lorsqu'il interprète l'article 23 de la Loi, il convient de tenir compte des interprétations qu'il a données antérieurement de l'article 2 de la Loi sur les chemins de fer.

29.

Le Conseil estime que conclure qu'un supplément de retard est un « service de télécommunication », serait conforme à la décision de la Cour d'appel fédérale confirmant la décision du Conseil, à savoir que les frais pour insuffisance de provisions sont une « taxe » au sens de l'article 2 de la Loi sur les chemins de fer. Comme pour les frais pour insuffisance de provisions, dans le cas des suppléments de retard, une compagnie de téléphone, comme l'a indiqué la Cour d'appel fédérale « exigerait de ses clients la promesse de verser ce prix pour qu'ils continuent à bénéficier de ses services téléphoniques ».

30.

Le Conseil n'est pas persuadé que pareil service doive être spécifiquement accessoire à la fourniture de services de télécommunication pour qu'il corresponde à la définition de « service de télécommunication » donnée à l'article 23 de la Loi. De l'avis du Conseil, le fait que le supplément de retard soit utilisé par de nombreuses entreprises commerciales ne signifie pas qu'il n'est pas accessoire à la fourniture de services de télécommunication.

31.

En ce qui concerne l'application du cadre établi dans la décision 90-12 susmentionnée, le Conseil fait remarquer que les suppléments de retard ne sont pas des services autonomes, mais que les compagnies de téléphone les utilisent comme partie intégrante du mécanisme de facturation associé à la fourniture des services de télécommunication. Par conséquent, le Conseil estime que, pour reprendre les mots de la décision 90-12, le supplément de retard utilise les mêmes éléments fondamentaux que la prestation de services téléphoniques et se rapproche énormément à la nature même de l'exploitation du téléphone.

32.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que le supplément de retard est « accessoire à la fourniture de services de télécommunication », et constitue ainsi un « service de télécommunication » au sens de l'article 23 de la Loi. Par conséquent, le Conseil rejette la demande d'Aliant Telecom voulant obtenir une ordonnance confirmant que le supplément de retard n'est pas « un service de télécommunication » au sens de la Loi.

Question 2 : Le Conseil devrait-il s'abstenir de réglementer le supplément de retard?

Demande d'Aliant Telecom

33.

Aliant Telecom a fait valoir que si le Conseil détermine que les suppléments de retard sont des « services de télécommunication », il devrait s'abstenir de les réglementer conformément à l'article 34 de la Loi.

34.

À l'appui de sa demande, Aliant Telecom s'est fondée sur le critère d'abstention que le Conseil a décrit dans la décision Examen du cadre de réglementation, Décision Télécom CRTC 94-19, 16 septembre 1994 (la décision 94-19). Aliant Telecom a fait valoir que sa demande d'abstention est conforme aux divers objectifs de la politique canadienne de télécommunication énoncés à l'article 7 de la Loi.

35.

Aliant Telecom a fait valoir que le marché général du crédit dans son territoire d'exploitation est le marché dont il faut tenir compte pour décider si une abstention est justifiée. Aliant Telecom a fait valoir qu'il y a une vive concurrence dans ce marché, étant donné les nombreuses institutions qui peuvent fournir du crédit et qui peuvent être des substituts aux frais de crédit à l'égard du supplément de retard de la compagnie, y compris les banques, les caisses populaires, les fournisseurs de cartes de crédit, les sociétés d'épargnes et de prêts et autres établissements de crédit semblables. Aliant Telecom a fait valoir que les cartes de crédit au détail et autres arrangements de facturation sont disponibles et que les consommateurs peuvent changer de fournisseurs de crédit, sans frais pratiquement.

36.

Aliant Telecom a soutenu que la compagnie accapare une part peu importante du marché du crédit dans son territoire d'exploitation et que le financement par le crédit ne fait pas partie de ses activités principales.

Position des intervenants

37.

TCI a appuyé la demande d'Aliant Telecom visant à obtenir une abstention et elle a proposé que l'abstention s'étende simultanément à d'autres entreprises dont le supplément de retard est assujetti à une approbation tarifaire.

38.

ARC et autres de même que Call-Net et autres se sont opposées à la demande d'abstention d'Aliant Telecom. À cet égard, ARC et autres ont fait valoir qu'habituellement, les consommateurs ne décident pas de s'abstenir de payer leurs comptes de services publics. En effet, s'ils ne paient pas, c'est parce qu'ils ont oublié ou encore, parce qu'ils sont incapables de payer. ARC et autres ont fait valoir que ce ne sont pas tous les clients qui bénéficient de facilités de crédit et qu'un grand nombre ne sont pas admissibles ou n'ont pas accès à des ententes de crédit comme des cartes de crédit, des comptes à des institutions financières ou des prêts personnels. ARC et autres ont ajouté que, compte tenu des efforts et des dépenses considérables qu'il commande, le crédit personnel n'est pas une solution de rechange au paiement des comptes de téléphone.

39.

De l'avis de Call-Net et autres, le marché général du crédit est un piètre substitut pour les arrangements de paiement tardif offerts par les entreprises parce que les facilités de crédit ne sont pas mises à la disposition de tous les clients et que pour bon nombre d'entre eux, les taux d'intérêt sont trop élevés. Call-Net et autres ont ajouté que même si la majorité des profits d'autres fournisseurs de crédit proviennent des taux d'intérêt, les revenus du supplément de retard des entreprises ne représentent qu'une petite partie de la source principale de revenus et que par conséquent, elles n'ont pas besoin de fixer des taux d'intérêt aussi élevés que ceux facturés par d'autres fournisseurs de crédit.

40.

Call-Net et autres ont soutenu qu'Aliant Telecom n'a pas bien identifié le marché pertinent à l'égard duquel il faudrait envisager une abstention. Elles ont soutenu que dans les circonstances, le marché des services de télécommunication à l'égard duquel le tarif est facturé constitue le marché pertinent. De l'avis de Call-Net et autres, une abstention s'applique aux services sous-jacents en général, et non pas simplement aux tarifs facturés pour le service. Call-Net et autres ont en outre soutenu que le Conseil ne peut pas s'abstenir de réglementer les suppléments de retard si les services de télécommunication, à l'égard desquels les suppléments de retard sont facturés, ne font pas l'objet d'une abstention ou ne peuvent faire l'objet d'une abstention.

Analyse et conclusion du Conseil

41.

Dans la décision 94-19, le Conseil a établi un cadre d'analyse pour déterminer s'il y avait lieu ou non de s'abstenir de réglementer un service ou une catégorie de services conformément à l'article 34 de la Loi. La première étape de l'analyse est de déterminer si le marché est pertinent.

42.

Le Conseil fait remarquer que dans ce cas-ci, les parties ne se sont pas entendues sur la question du marché pertinent aux fins de la justification d'une abstention. De l'avis du Conseil, dans le cas présent, la décision 96-10 est le point de départ approprié pour déterminer le marché pertinent.

43.

Dans la décision 96-10, le Conseil a abordé la question de l'abordabilité du service local. Ce faisant, le Conseil a examiné le caractère approprié des OGEC, comme les plans de paiement par versement et les suppléments de retard, en raison de leur impact sur l'abordabilité du service local et sur l'accès par les abonnés au réseau téléphonique et leur capacité d'y demeurer. Compte tenu du lien étroit qui existe entre le supplément de retard et la fourniture du service local, le Conseil estime que dans le cas présent, le marché pertinent aux fins de la demande d'abstention d'Aliant Telecom est le marché du service local dans le territoire de la compagnie. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que la demande d'Aliant Telecom constitue effectivement une demande d'abstention partielle de la réglementation de son service local.

44.

Le Conseil fait remarquer qu'Aliant Telecom n'a pas soumis d'analyse du marché des services locaux à l'appui de sa demande. De plus, le Conseil fait remarquer que le deuxième Rapport à la gouverneure en conseil - État de la concurrence dans les marchés des télécommunications au Canada - Mise en place et accessibilité de l'infrastructure et des services de télécommunication de pointe, décembre 2002, il a conclu qu'en 2001, la part de marché de la compagnie s'établissait en moyenne à 98,06 % des lignes locales de son territoire de desserte. Compte tenu du pouvoir de marché considérable d'Aliant Telecom, le Conseil conclut que la concurrence serait insuffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs s'il déréglementait le supplément de retard dans le territoire de la compagnie. Par conséquent, le Conseil rejette la demande d'Aliant Telecom voulant qu'il s'abstienne de réglementer son supplément de retard.

Secrétaire général

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