ARCHIVÉ - Décision CRTC 2000-169
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| Décision CRTC 2000-169 | |
| Ottawa, le 17 mai 2000 | |
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Rogers Ottawa Limited/Limitée Ottawa Est et Ottawa Ouest (Ontario) – 199906434 – 199906418 |
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Demandes traitées par l’avis public CRTC 1999-159 du 21 septembre 1999 |
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Sommaire |
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Le Conseil, par vote majoritaire, refuse les demandes présentées par Rogers Ottawa Limited/Limitée (Rogers) en vue d'être exemptée des obligations que lui fait l'article 29 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement). |
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Le Conseil souligne que Rogers est une filiale à part entière de Rogers Communications Inc., le plus important exploitant de systèmes multiples au Canada. Cette dernière possède une gamme d'entreprises diversifiées et est exploitée dans un but lucratif. Après avoir examiné tous les arguments soulevés dans les demandes, le Conseil estime que Rogers n'a pas prouvé qu'une dérogation aux exigences de l'article 29 du Règlement serait justifiée. Il estime que le partage entre les contributions à l'expression locale et des fonds de production reconnus établi à l'article 29 du Règlement convient à ce câblodistributeur commercial. |
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La titulaire continuera donc d'être tenue de consacrer, chaque année, au moins 5 % des recettes brutes provenant de ses activités de radiodiffusion aux émissions canadiennes pour chaque entreprise. Une partie de l'argent peut être affectée à la programmation communautaire, le reste allant à des fonds de production, selon la formule prescrite dans le Règlement. |
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Les exigences de l’article 29 |
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L'article 29 du Règlementprévoit que les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) de classe 1 doivent contribuer au moins 5 % des recettes brutes provenant de leurs activités de radiodiffusion à des émissions canadiennes, à moins qu'il n'en soit prescrit autrement dans une condition de licence. Les EDR peuvent utiliser une partie de la contribution pour soutenir l'expression locale, comme le canal communautaire, si elles décident de fournir pareil service. Le reste de la contribution de 5 % doit être versé à des fonds qui appuient la production d'émissions canadiennes. Le partage spécifique entre le montant consacré à l'expression locale et le montant destiné à des fonds de production varie selon la classe d'entreprise et le nombre d'abonnés. |
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Rogers exploite deux systèmes de câblodistribution de classe 1, chacun comptant au moins 60 000 abonnés et desservant Ottawa Est et Ottawa Ouest, respectivement. Conformément au Règlement, Rogers doit verser, pour chaque entreprise, les contributions suivantes à des fonds qui soutiennent la production d'émissions canadiennes. |
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Pour l’année de radiodiffusion se terminant le 31 août 2000 et à chaque année de radiodiffusion subséquente, Rogers doit contribuer au moins le plus élevé des montants suivants : |
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Par conséquent, si Rogers décide d'exploiter un canal communautaire, elle peut : |
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Dans l'avis public CRTC 1997-150, publié en même temps que la version révisée du Règlement, le Conseil a déclaré qu'il permettrait des exceptions à l'article 29 du Règlement sur une base individuelle, en fonction de la situation particulière de l'exploitation d'une titulaire. Le Règlement prévoit que ces exceptions peuvent être accordées par condition de licence. |
| La position de la requérante | |
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Rogers a demandé l’autorisation d’augmenter de 2 % à 4 % sa contribution à l’expression locale, ou à la programmation communautaire. Conformément à ce projet, Rogers réduirait sa contribution aux fonds de production de 3 % à 1 %. |
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Rogers offre actuellement deux canaux de programmation communautaire à Ottawa : Community 22 en anglais et TVC 23 en français. En 1991, Rogers s'était engagée à lancer un canal communautaire de langue française distinct à Ottawa dans le cadre du bloc d’avantages de cinq ans offert au moment de l’acquisition de Skyline Cablevision Limited (la décision CRTC 91-317). Par la suite, dans le cadre du bloc d’avantages associés à l’acquisition de Maclean Hunter Limited en 1994, Rogers a prolongé jusqu’en 1999 l’engagement qu’elle a pris d’offrir un canal communautaire de langue française (la décision CRTC 94-923). Reconnaissant le caractère bilingue du marché d’Ottawa, Rogers entend continuer de présenter une programmation communautaire dans les deux langues officielles sur deux canaux distincts. Elle a soutenu que la contribution de 2 % à l’expression locale permise par le Règlement ne permet pas de maintenir financièrement le niveau de programmation communautaire offert par ses deux canaux. |
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Interventions |
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Le Fonds canadien de télévision, l'Association canadienne de production de film et de télévision, l'Association de la télévision spécialisée et payante et l’Association canadienne des radiodiffuseurs se sont opposés à ces demandes. Les intervenants ont soutenu que le Conseil doit appliquer les mécanismes de financement établis dans le Règlement pour que le Fonds canadien de télévision puisse remplir son mandat. Ils ont fait valoir que les contributions des entreprises de distribution de radiodiffusion à la programmation canadienne sont essentielles pour garantir qu’il y a suffisamment d’émissions canadiennes de haute qualité dans des catégories sous-représentées. Les intervenants ont aussi dit craindre que l’approbation ne crée un précédent qui risquerait d’encourager d’autres câblodistributeurs à présenter des demandes semblables. Ils ont ajouté que le canal communautaire constitue un avantage concurrentiel pour les câblodistributeurs. |
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Rogers a répondu que l’approbation de sa demande ne créerait pas de précédent parce que la situation actuelle à Ottawa, qui se distingue par l’exploitation depuis des années de deux canaux communautaires distincts, est unique au Canada. Elle a soutenu que les anglophones et les francophones d'Ottawa ont l’habitude d’exprimer leurs opinions et préoccupations dans leur langue à un canal communautaire qui leur est propre. Rogers a ajouté que, de 26,1 millions de dollars qu’elles étaient en 1996, ses contributions prévues à des fonds de production passeront à 28 millions de dollars en 2000, compensant ainsi toute réorientation des contributions vers la programmation communautaire à Ottawa. |
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La décision du Conseil |
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L'article 3(1)e) de la Loi sur la radiodiffusion (la Loi) prévoit que « tous les éléments du système doivent contribuer, de la manière qui convient, à la création et la présentation d'une programmation canadienne ». Le Règlement prévoit que les distributeurs doivent contribuer au moins 5 % des recettes annuelles brutes provenant de leurs activités de radiodiffusion à l'atteinte de cet objectif fondamental, à moins qu'il en soit prescrit autrement dans une condition de licence. |
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Un processus public exhaustif a mené à la publication de l’avis public CRTC 1997-150 et à l’adoption du Règlement entré en vigueur le 1er janvier 1998. Lors de ce processus, le Conseil a examiné le partage approprié entre le montant pouvant être affecté à l’expression locale et celui qui serait versé à des fonds de production aux échelons national et régional. |
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Le Conseil est conscient de l'importance du service que les canaux communautaires fournissent, en particulier dans les secteurs où ils sont la seule source d'émissions de télévision locales. Voilà pourquoi l'article 29 du Règlement permet aux systèmes de câblodistribution de réduire leurs contributions à des fonds de production s'ils exploitent des canaux communautaires. |
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Toutefois, le Conseil continue de croire que les contributions des entreprises de distribution de radiodiffusion à des fonds de production fournissent un soutien essentiel à la production d'émissions canadiennes. Cet appui est nécessaire pour assurer que les émissions canadiennes maintiennent une forte présence dans un environnement plus concurrentiel. Le Conseil estime que grâce à ces contributions, les abonnés profiteront d'émissions canadiennes de qualité et plus diversifiées dans le cadre des services offerts par des entreprises de distribution. Il veut donc s'assurer que les fonds de production reçoivent un appui de la part de l'ensemble du secteur de la distribution. |
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Le Conseil souligne que Rogers est une filiale à part entière de Rogers Communications Inc., le plus important exploitant de systèmes multiples au Canada. Cette dernière possède une gamme d'entreprises diversifiées et est exploitée dans un but lucratif. Après avoir examiné tous les arguments soulevés par Rogers dans ses demandes, le Conseil estime que la requérante n'a pas prouvé qu'une dérogation aux exigences de l'article 29 du Règlement serait justifiée. Il estime que le partage entre les contributions à l'expression locale et des fonds de production reconnus établi à l'article 29 du Règlement convient à une titulaire dans la situation de Rogers. Le Conseil, par vote majoritaire, refuse donc les demandes de Rogers. |
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Le Conseil fait remarquer que TVC 23 dessert une assez grande collectivité de langue française à Ottawa. Plusieurs facteurs, financiers et autres, font en sorte que Rogers a tout intérêt de continuer à desservir comme il convient ses abonnés de langue française et de langue anglaise. Par conséquent, le Conseil s'attend que Rogers continue à offrir ses services de programmation communautaire aux francophones et aux anglophones. |
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Document connexe du CRTC
• Avis public 1997-150 - Règlement sur la distribution de radiodiffusion |
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Secrétaire général |
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La présente décision est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consultée sur le site Internet suivant : www.crtc.gc.ca |
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Opinion minoritaire du conseiller Stuart Langford |
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Je m’oppose à la décision de la majorité concernant cette question et j’accorderais à la requérante l'exemption demandée. Rejeter cette demande, c’est courir le risque de perdre le meilleur exemple au Canada de programmation locale qui s’inscrit dans l’esprit de la Loi sur la radiodiffusion en reflétant précisément les besoins et la situation de la localité bilingue desservie. |
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À l’article 29 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement), le Conseil exige que les titulaires des classes 1 et 2 contribuent 5 % des recettes annuelles brutes provenant de leurs activités de radiodiffusion à la programmation canadienne à moins qu’il n’en soit prévu autrement, par condition de licence. Un passage de cet article stipule ensuite qu’une titulaire peut attribuer une partie de sa contribution requise (2 % des recettes brutes, dans le cas de la requérante) à l’expression locale, c'est-à-dire au canal communautaire de la titulaire. Cette exigence, ainsi que le libellé qui l’accompagne ne sont toutefois pas immuables. |
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| Le Conseil a le pouvoir d’accorder des exceptions par condition de licence. La présente opinion minoritaire fait suite à la décision du Conseil de refuser de faire une exception, à la suite de la demande présentée par Rogers Ottawa Limited/Limitée (Rogers Ottawa) en vue d’être autorisée à contribuer 4 % plutôt que 2 % de ses recettes brutes à l’expression locale. | |
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En 1991, Rogers Ottawa a acheté Skyline Cablevision qui dessert la moitié Est de la région de la capitale nationale. Elle a acquis le câblodistributeur desservant la moitié Ouest en 1994 en achetant Maclean Hunter. Les deux systèmes sont de classe 1; chacun dessert environ 120 000 abonnés. |
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Sensible à la démographie de la région et au rôle exemplaire que la capitale nationale devrait jouer au chapitre de l’application de la politique canadienne sur le bilinguisme officiel, Rogers Ottawa s’est engagée, lorsqu’elle a demandé au Conseil d’approuver l’achat de Skyline Cablevision en 1991, à lancer un canal communautaire de langue française distinct dans la région. Elle a fait suite à cet engagement en inaugurant Rogers TVC 23 (TVC 23), la seule solution de rechange locale aux médias francophones traditionnels disponibles dans la région. |
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L’engagement de 1991 de la compagnie était valable pour cinq ans, mais en 1994, Rogers Ottawa a accepté de proroger la date limite jusqu’à 1999. Cette échéance est maintenant passée. À moins que le Conseil ne se prévale de son pouvoir d’enlever à Rogers Ottawa le fardeau d’exploiter deux canaux communautaires tout en contribuant des millions de dollars chaque année à la programmation en vertu de l’article 29 du Règlement, TVC 23 pourrait disparaître. Un tel événement pourrait être un coup dur pour deux des fondements de la loi et de la politique canadiennes sur la radiodiffusion qui visent à « sauvegarder, enrichir et renforcer le tissu culturel, politique, social et économique du Canada »1 et à « offrir une gamme de services de radiodiffusion en français et en anglais .»2 |
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Aucun autre câblodistributeur au Canada n’exploite deux canaux communautaires distincts desservant deux marchés linguistiques. Compte tenu du caractère bilingue de la région de la capitale nationale, TVC 23 et sa contrepartie de langue anglaise Rogers Community 22, comblent des besoins importants des téléspectateurs locaux. L’exploitation de deux canaux communautaires plutôt qu’un a toutefois eu des répercussions considérables sur les marges de profit de la requérante. Cet aspect financier négatif n’a toutefois pas arrêté Rogers Ottawa. |
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Conformément au passage de l’article 29 susmentionné, Rogers Ottawa est autorisée à consacrer à la programmation locale environ 2 millions de dollars annuellement provenant de ses contributions aux fonds de production. En fait, les éléments du dossier démontrent que depuis 1994, le montant que Rogers Ottawa a consacré à ses canaux communautaires a dépassé le montant autorisé d’environ 1,5 million de dollars. Pour préserver la haute qualité qui caractérise ses canaux communautaires de langue française et de langue anglaise, Rogers Ottawa sait qu’elle devra dépenser davantage que les montants autorisés conformément au libellé de l’article 29. Deux pour cent des recettes annuelles brutes de radiodiffusion sur les cinq prochaines années correspondent à environ deux millions de dollars. Pour faire un bon travail, Rogers Ottawa estime qu’elle devra dépenser deux fois ce montant. |
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D’où viendront ces quatre millions de dollars? La requérante souhaite transférer deux des trois millions de dollars qu’elle contribue annuellement aux fonds de production canadiens conformément à l’article 29 du Règlement, à ses canaux communautaires. Dans l’avis public CRTC 1997-150 (l’avis 1997-150), le Conseil s’est réservé le pouvoir de faire une telle exception. Rogers Ottawa estime que le maintien de ses engagements uniques au niveau local, reflétant la conjoncture culturelle de la région de la capitale nationale, justifie l’exercice de ce pouvoir. Je suis d’accord. |
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Par le passé, peu d’exceptions de ce type ont été accordées, trois pour être précis, toutes à des titulaires sans but lucratif. Personne ne pourrait prendre Rogers Communications Inc., l’empire commercial dont Rogers Ottawa fait partie, pour un organisme de services sans but lucratif; même si, jusqu’à maintenant, le Conseil n’a exempté que ce type de titulaires, rien dans l’avis 1997-150 ne limite son pouvoir en ce sens. Le Conseil a, avec raison, été très réticent à interpréter ses pouvoirs discrétionnaires trop largement de peur que les exceptions ne deviennent la règle et que les passages de l’article 29 visant la contribution perdent leur sens. L’approbation de la demande aurait été bien loin, à mon avis, d’entraîner une telle catastrophe. |
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Tout d’abord, l’approbation de la demande en question n’établirait pas un précédent ayant pour effet de faire accourir tous les câblodistributeurs du pays à la porte du Conseil pour demander une exemption. Rogers Ottawa est la seule entreprise qui finance deux canaux locaux, l’un en français et l’autre en anglais. Aucune autre requérante ne pourrait profiter d’une décision favorable. De même, la compagnie ne souhaitait pas transférer deux cinquièmes des contributions suivant l'article 29 effectuées par Rogers Communications Inc. dans son ensemble. Ce chiffre pour 1999 seulement, dépassait 26 millions de dollars. Les prévisions pour 2000 dépassent 28 millions de dollars. Les répercussions de l’approbation de la demande sur les fonds de programmation canadiens seraient minimes et il est clair, d’après le dossier, que Rogers Ottawa perçoit la situation de la capitale nationale comme une situation unique et qu’elle ne cherche pas à établir un précédent ou à contourner l’obligation de financer la production canadienne conformément au libellé de l’article 29. |
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À mon avis, ne pas approuver cette demande pose un trop grand risque. Le prolongement de l'engagement de cinq ans de Rogers Ottawa concernant l’exploitation de canaux communautaires jumeaux est expiré. La compagnie n’est plus tenue de continuer d’exploiter ces deux canaux, mais elle est par contre, selon toute vraisemblance, fortement incitée par ses actionnaires à prendre les mesures nécessaires pour générer davantage de profits. La compagnie subit aussi la pression des concurrents du secteur qui tentent d’inciter ses abonnés à passer de la câblodistribution à la fourniture de services par satellite de radiodiffusion directe ou de distribution multipoint (appelés aussi « câblodistribution sans fil »). |
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Le Conseil estime à juste titre qu’une telle concurrence sert l’intérêt des consommateurs canadiens. Toutefois, elle comporte aussi certains aspects négatifs. Poussés par les concurrents dans le marché, les fournisseurs de produits ou services examinent naturellement toutes les possibilités de réduire leurs coûts. Rogers Ottawa ne fait pas exception. Combien de temps lui faudra-t-il pour se sentir obligée d’abandonner un de ses canaux communautaires - TVC 23 sans doute, compte tenu de la démographie de la région - ou se mettre à exploiter les deux canaux pour présenter tout au plus des émissions en reprise produites ailleurs? Ce jour-là, les résidents de la capitale nationale seront beaucoup moins bien desservis et le système canadien de radiodiffusion perdra son meilleur exemple de bilinguisme en action. |
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La référence de la majorité, au paragraphe 15 de sa décision, selon laquelle des « …facteurs, financiers et autres, font en sorte que Rogers a tout intérêt de continuer à desservir comme il convient ses abonnés de langue française et de langue anglaise » réconfortera peu la requérante. Les « attentes » exprimées par la majorité dans le même paragraphe concernant les actions futures de Rogers Ottawa en ce qui a trait à la desserte des téléspectateurs francophones et anglophones par les canaux communautaires ne sont pas exécutoires. |
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| Il ne faudrait pas affaiblir de nouveau l’expression locale, qui a déjà subi de nombreuses coupures dans l’ensemble du pays, et priver le Canada de cet exemple unique d’entreprises de radiodiffusion bilingues à l’échelle communautaire. Un tel résultat serait impensable. Je ne vois pas comment il est possible, même en ayant une approche prudente de gestion du risque, de penser qu’autoriser le transfert de deux millions de dollars de programmation canadienne à l'échelle nationale à de la programmation canadienne locale est un prix trop élevé à payer pour préserver ce que Rogers Ottawa a créé : un joyau de la programmation communautaire dans ce pays officiellement bilingue. |
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1 La Loi sur la radiodiffusion, 1991, c. 11, a. 3(1)d)(i) |
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