ARCHIVÉ -  Ordonnance Télécom CRTC 99-972

Ordonnance Télécom

Ottawa, le 8 octobre 1999

Ordonnance Télécom CRTC 99-972

Règle des affiliées pour les services locaux de base

Nos de dossiers : 8622-C25-04/98 et 8643-S1-01/98

1.Le 16 mars 1998, le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor), au nom de BC TEL, TELUS Communications Inc., Bell Canada (Bell), Maritime Tel & Tel Limited (MTT), MTS Communications Inc. (MTS), NBTel Inc. (NBTel), NewTel Communications Inc. (NewTel) and Island Telecom Inc. (Island Tel) (les requérantes, également appelées entreprises de services locaux titulaires (ESLT)), ont déposé une demande, en vertu de la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications, en vue de supprimer la règle des affiliées actuellement incluse dans les tarifs des requérantes.

Historique

2.La règle des affiliées interdit aux requérantes de louer des services téléphoniques intercirconscriptions à leurs affiliées pour fournir des services téléphoniques interconnectés intercirconscriptions (services téléphoniques intercirconscriptions), ou pour fins de revente conjointe ou de partage dans le but d'offrir des services téléphoniques intercirconscriptions.

3.Dans la décision Télécom CRTC 94-6 du 4 mars 1994 intitulée Règle des affiliées (la décision 94-6), affiliée a été définie comme « toute personne qui contrôle la compagnie ou qui est contrôlée par cette dernière ou par la même personne qui contrôle la compagnie, et comprend une personne apparentée ». Une personne est apparentée à une autre si (1) elle détient, soit directement soit indirectement, un intérêt d'au moins 20 % ou détient une option d'achat d'un intérêt d'au moins 20 % dans les capitaux propres, l'actif, les biens, les profits, les gains, les revenus ou les redevances de l'autre, ou si (2) une tierce partie détient, directement ou indirectement, un intérêt d'au moins 20 % dans les capitaux propres, l'actif, les biens, les profits, les gains, les revenus ou les redevances de chacune des personnes.

4.La décision 94-6 définit « contrôle » comme comprenant le contrôle de fait, que ce soit par l'intermédiaire d'une ou de plusieurs personnes.

5.La règle des affiliées ne s'applique pas actuellement à Téléglobe Canada Inc. (Téléglobe).

Avis public Télécom CRTC 99-3

6.À la suite de la demande de Stentor ainsi que des interventions de Call-Net Enterprises Inc. (Call-Net), en son nom et en celui de fONOROLA Inc. (faisant maintenant partie de Call-Net), Microcell Telecommunications Inc. et Rogers Cantel Inc., le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 99-3 du 19 janvier 1999 intitulé Règle des affiliées (l'avis 99-3), les invitant à se prononcer sur les questions suivantes :

(1) Si une règle des affiliées interdisant aux affiliées des requérantes de revendre les services locaux de ces dernières est nécessaire pour assurer l'implantation d'une concurrence efficace dans les marchés des services locaux, y compris des observations concernant les effets sur les requérantes et les concurrents;

(2) La forme que pareille règle devrait prendre, par exemple, interdire complètement aux affiliées des requérantes de revendre les services locaux de ces dernières ou autrement, limiter les activités des affiliées des requérantes, suffirait-elle à assurer l'implantation de la concurrence dans les services locaux;

(3) La question de savoir s'il faut imposer une règle des affiliées pour les services locaux de manière à s'assurer que les requérantes se conforment aux règles relatives au groupement; et

(4) La question de savoir s'il faut imposer une règle des affiliées à Téléglobe compte tenu du cadre réglementaire établi pour la compagnie dans la décision Télécom CRTC 98-17 du 1er octobre 1998 intitulée Régime réglementaire pour la fourniture de services de télécommunication internationale (la décision 98-17).

7.Dans l'avis 99-3, le Conseil a déclaré que les raisons initiales pour instaurer la règle des affiliées pour les services téléphoniques intercirconscriptions ne tiennent plus ou ont été réglées par d'autres mécanismes établis par le Conseil. Toutefois, celui-ci a conservé provisoirement la règle des affiliées pour les services intercirconscriptions jusqu'à ce qu'il se prononce sur les questions soulevées dans l'avis 99-3.

8.Les requérantes et Téléglobe ont été désignées parties à l'instance amorcée par l'avis 99-3.

9.Le Conseil a reçu des observations ou des répliques de BCT·TELUS (au nom de BC TEL et TELUS Corporation); Bell, Island Tel, MTT, MTS, NBTel et NewTel, dans un mémoire conjoint (appelées collectivement les compagnies de Bell); AT&T Canada Corp. (AT&T Canada); Call-Net en son nom et en celui de Sprint Canada Inc. (Sprint), Clearnet Communications Inc. (Clearnet), London Telecom Network Inc. (London Telecom), MaxLink Communications Inc. (MaxLink), MetroNet Communications Group Inc. (faisant maintenant partie d'AT&T Canada) (appelées collectivement les concurrents); Mobilité Canada au nom de ses compagnies membres (Mobilité); et Le Centre pour la défense de l'intérêt public (PIAC).

Positions des parties

Nécessité d'une règle des affiliées

10.Les concurrents et PIAC affirment que les requérantes devraient dominer le marché des services locaux pendant les années à venir et qu'une règle des affiliées s'impose pour garantir que les requérantes n'abusent pas de leur domination ou nuisent à l'implantation d'une concurrence locale.

11.Les concurrents et PIAC soutiennent que sans une règle des affiliées pour les services locaux, les requérantes pourraient recourir à des revendeurs/affiliées pour offrir ces services à des prix inférieurs aux tarifs approuvés, ou encore agir de façon anticoncurrentielle, afin de ralentir de façon stratégique l'implantation de la concurrence dans les marchés des services locaux. AT&T Canada, Clearnet, MaxLink et PIAC ont fait savoir qu'une requérante mettrait l'accent sur le rendement combiné de l'affiliée et de la compagnie mère, et non sur les pertes possibles de l'affiliée.

12.Les concurrents soutiennent que l'imposition d'une règle des affiliées pour les services locaux ne nuirait pas aux requérantes, parce qu'aucune d'entre elles n'offre actuellement de services locaux par l'entremise d'une affiliée non réglementée et que les requérantes seraient encore autorisées à mettre en marché conjointement et à grouper leurs services locaux avec ceux d'affiliées et de compagnies non apparentées, sous réserve uniquement du test d'imputation et des règles relatives au groupement.

13.De l'avis des requérantes et de Mobilité, une règle des affiliées pour les services locaux n'est pas requise pour assurer l'implantation de la concurrence dans les marchés locaux puisque la concurrence locale s'implante déjà sans une règle des affiliées pour les services locaux.

14.Les compagnies de Bell font remarquer que la grande question dans cette instance est de savoir comment faire face à la possibilité de prix d'éviction et d'autres cas de comportement anticoncurrentiel. Selon elles, une approche individuelle, plutôt qu'une interdiction complète de revente des services locaux des requérantes par des affiliées, conviendrait mieux dans les cas d'allégations de comportement anticoncurrentiel.

15. Les compagnies de Bell indiquent que, lorsque la concurrence a été introduite dans le marché téléphonique intercirconscription, les tarifs de l'interurbain étaient, suivant la norme d'alors, très supérieurs aux coûts. Elles déclarent qu'une règle des affiliées était nécessaire pour empêcher l'érosion de la contribution qui aurait pu survenir si les affiliées des compagnies avaient été admissibles à des réductions des frais de contribution, ou si les compagnies avaient vendu une grande partie de leurs services interurbains par l'entremise de revendeurs/affiliées. Les compagnies précisent qu'il n'y a pas d'incitatifs semblables dans les marchés des services locaux.

16.Les compagnies de Bell affirment qu'avec la mise en oeuvre du cadre pour la concurrence locale et les garanties relatives à la concurrence, comme la base tarifaire partagée et le régime de plafonnement des prix, les marchés locaux sont ouverts à la concurrence. À leur avis, compte tenu de la compétitivité de l'industrie des télécommunications, la pratique de prix d'éviction est peu vraisemblable.

17.Les compagnies de Bell ajoutent qu'elles comptent sur les affiliées pour servir leurs clients nationaux et internationaux, en concurrence avec des entreprises internationales comme AT&T Canada et Sprint qui peuvent offrir à leurs clients un service à guichet unique. Imposer une règle des affiliées pourrait empêcher les clients de profiter de la concurrence des prix et des services ainsi que nuire au déploiement de la nouvelle technologie.

18.Selon les compagnies de Bell, il s'agit de savoir si les affiliées agissent de façon anticoncurrentielle et comment régler les allégations de comportement anticoncurrentiel, et non si les affiliées respectent les tarifs et les règlements applicables aux compagnies réglementées. Elles font remarquer que certaines de leurs affiliées sont des entreprises canadiennes assujetties à la Loi sur les télécommunications (la Loi) et que le Conseil pourrait utiliser ses pouvoirs pour enquêter sur les allégations de comportement anticoncurrentiel de ces affiliées et les régler.

19.Les compagnies de Bell affirment en outre que si une affiliée, qui n'est pas une entreprise canadienne (c.-à-d. un revendeur sans installations de transmission), agissait de façon anticoncurrentielle, le Conseil pourrait alors imposer une règle des affiliées. À leur avis, une règle des affiliées est un outil de réglementation draconien, qui ne devrait pas être imposé aux compagnies sans preuve de comportement anticoncurrentiel.

20.BCT·TELUS précise que lorsque le Conseil a autorisé pour la première fois la concurrence dans le marché intercirconscription, l'alliance des compagnies de Stentor dominait ce marché et les nouveaux venus étaient de petite dimension. Elle indique que la règle des affiliées visait à encourager l'implantation de la concurrence en empêchant les requérantes d'entrer dans le marché intercirconscription par l'entremise des revendeurs/affiliées ou de tirer profit de réductions de frais de contribution.

21.BCT·TELUS affirme que le marché des télécommunications a changé. Avec l'entrée de Sprint et d'AT&T Canada ainsi que le démantèlement de l'alliance Stentor, quatre grandes entreprises intégrées se livrent maintenant concurrence dans la plupart des marchés de télécommunications. BCT·TELUS indique que, dans ce nouveau marché, il serait peu probable que les requérantes ou leurs affiliées pratiquent des prix d'éviction, étant donné qu'un bradeur ne réussirait pas à expulser AT&TCanada ou Sprint du marché canadien, pas plus qu'il ne pourrait ensuite récupérer les pertes découlant des prix d'éviction.

22.Mobilité déclare qu'une règle des affiliées pour les services locaux empêcherait les compagnies de Mobilité de revendre des numéros de téléphone et d'utiliser les installations locales des entreprises titulaires affiliées pour transporter et acheminer les appels sans fil.

23.De l'avis de Mobilité, une règle des affiliées limiterait son accès aux services locaux améliorés des requérantes (par ex., renvoi automatique et messagerie vocale), nuirait au développement de services sur ligne métallique et sans fil intégrés pour ses clients et limiterait les occasions pour les compagnies de Mobilité de devenir des entreprises de services locaux concurrentes, ce qui risquerait de restreindre la concurrence dans les marchés locaux.

Forme de règle des affiliées

24.De l'avis de la majorité des concurrents, la forme la plus simple de règle d'affiliée serait l'interdiction complète de revendre les services locaux des requérantes par leurs affiliées.

25.London Telecom a soutenu qu'il serait suffisant d'empêcher les affiliées d'une requérante de revendre les services locaux de la requérante dans le territoire d'exploitation de celle-ci. London Telecom a ajouté qu'il faudrait autoriser les requérantes à établir des affiliées dans les territoires d'exploitation d'autres requérantes. Comme solution de rechange à cette proposition, le Conseil, selon elle, devrait exiger que les affiliées des requérantes vendent des services locaux aux mêmes tarifs et suivant les mêmes modalités que les requérantes.

26.Les compagnies de Bell font remarquer que depuis la décision Télécom CRTC 87-1 du 12 février 1987 intitulée Revente dans le but de dispenser des services téléphoniques de circonscription de base, leurs affiliées sont autorisées à revendre et à grouper les services locaux. Les compagnies de Bell soutiennent que les affiliées sont établies pour des raisons commerciales valables, par exemple répondre aux besoins du marché et atteindre des objectifs d'entreprises stratégiques, et non pour revendre des services afin d'éviter la réglementation.

Respect des règles relatives au groupement

27.Les concurrents font observer que, sans une règle des affiliées, les compagnies de téléphone pourraient établir des revendeurs/affiliées pour contourner les règles du Conseil relatives au groupement.

28.Les compagnies de Bell notent que le Conseil n'a jamais exigé que le régime réglementaire, applicable aux compagnies réglementées, incluant les règles relatives au groupement s'applique aussi à leurs affiliées.

29.BCT·TELUS a fait savoir qu'une tarification contraire aux règles relatives au groupement se traduirait par des coûts au-dessous du prix de revient. Comme les affiliées de la compagnie n'ont pas de pouvoir de marché, elles ne pourraient recouvrer les pertes découlant de coûts au-dessous du prix de revient et n'ont donc pas intérêt à contourner les règles relatives au groupement.

Une règle des affiliées pour Téléglobe

30.De l'avis de Téléglobe, une règle des affiliées interdisant la revente de ses services par une affiliée n'est pas nécessaire. Elle n'est nullement incitée à se livrer à un comportement anticoncurrentiel ou à pratiquer des prix d'éviction, en réduisant les tarifs de détail, puisque la compagnie est assujettie à un régime de plafonnement des prix qui contrôle ses prix de gros. Téléglobe précise qu'avec le retrait des restrictions relatives à l'évitement, elle ne pourrait rétablir son monopole et majorer les prix de détail pour recouvrer les revenus que les prix d'éviction lui feraient perdre.

31. Les compagnies de Bell, Mobilité et BCT·TELUS sont d'accord avec Téléglobe. Les compagnies de Bell affirment que, dans la décision 98-17, le Conseil a conclu que les conditions de licence concernant la conduite anticoncurrentielle et les pouvoirs conférés au Conseil par les paragraphes 27(2) et 27(4) de la Loi suffiraient à empêcher un comportement anticoncurrentiel de Téléglobe dans le marché international.

32.London Telecom en convient également et fait remarquer que le marché international est maintenant ouvert à la concurrence. Elle a ajouté qu'avec la suppression des restrictions relatives à l'évitement, toutes les parties peuvent avoir accès aux entreprises canadiennes, américaines ou internationales, de sorte que Téléglobe n'est pas en mesure d'empêcher l'implantation de la concurrence dans les services internationaux.

33.MaxLink a soutenu qu'une règle des affiliées pour Téléglobe s'impose à ce stade-ci, étant donné qu'il faudra quelques années encore avant que Téléglobe perde réellement son pouvoir de marché à la suite de la suppression des restrictions relatives à l'évitement.

Conclusions

Règle des affiliées limitée pour les services locaux de base

34.Dans la décision Télécom CRTC 97-8 du 1er mai 1997 intitulée Concurrence locale, le Conseil a établi son cadre pour la concurrence locale. Le Conseil a également mis en oeuvre un certain nombre de garanties, comme le test d'imputation et les règles relatives au groupement, pour s'assurer, notamment, que les requérantes ne fixent pas des coûts anticoncurrentiels au-dessous du prix de revient. Ce faisant, le Conseil a souligné que la tarification des requérantes, non assujettie au test d'imputation, pourrait nuire à l'établissement d'une concurrence locale.

35.Dans la décision 94-6, le Conseil a maintenu l'interdiction de la règle des affiliées quant à la revente des services téléphoniques intercirconscriptions en vue, notamment, de poursuivre la transition ordonnée vers un marché plus concurrentiel. Dans les marchés locaux, l'entrée en concurrence est beaucoup moins avancée qu'elle l'était dans les marchés intercirconscriptions lorsque la décision 94-6 a été publiée. La concurrence commence tout juste à s'implanter dans le marché local et les requérantes jouissent encore d'un monopole virtuel dans la fourniture de services locaux. De plus, les affiliées des requérantes qui sont revendeurs ne sont pas des entreprises canadiennes et ne sont donc pas visées par la Loi. Elles ne sont donc pas assujetties à une application directe des garanties sur le plan de la concurrence établies dans les décisions du Conseil à l'égard des marchés locaux. Un revendeur/affiliée pourrait, par exemple, louer les services et composantes d'une requérante à des taux tarifés pour fournir des services locaux à des prix qui ne satisfont pas au test d'imputation ou aux règles relatives au groupement.

36.À cet égard, le Conseil signale que les requérantes doivent fixer les prix des services locaux, à l'exception des services locaux de résidence, pour couvrir les coûts des lignes établies aux coûts de la Phase II plus un supplément de 25 % là lorsque les lignes sont essentielles. Dans les circonstances, les revendeurs/affiliées des requérantes pourraient tarifer les services à des coûts au-dessous des niveaux requis par le test d'imputation et encore obtenir un rendement total positif pour la requérante et l'affiliée ensemble. De plus, si un revendeur/affiliée d'une requérante louait des lignes qui ne sont pas essentielles, les revendeurs/affiliées de la requérante pourraient décider d'offrir des services au dessous des niveaux du test d'imputation alors que, s'ils sont offerts par la requérante, ces services doivent satisfaire au test d'imputation.

37.Le Conseil estime qu'à ce stade-ci, l'établissement de la concurrence locale exige l'application continue des diverses garanties sur le plan de la concurrence, y compris le test d'imputation et les règles relatives au groupement. Toutefois, le Conseil convient avec les requérantes qu'une règle des affiliées générale interdisant la revente des services de requérantes par toutes leurs affiliées n'est pas nécessaire pour satisfaire aux exigences du Conseil.

38.Le Conseil estime qu'il n'est pas nécessaire d'interdire aux affiliées qui sont des entreprises canadiennes en vertu de la Loi de revendre les services locaux des requérantes. Même si le Conseil s'est abstenu d'exercer certains de ses pouvoirs en ce qui concerne certaines entreprises canadiennes affiliées, il a conservé suffisamment de pouvoirs pour imposer des conditions pour la fourniture de services par ces entreprises.

39.Cela permettra au Conseil de garantir qu'au besoin, ces entreprises canadiennes affiliées se conforment aux garanties relatives à la concurrence.

40.De l'avis de certains concurrents, il faudrait permettre aux revendeurs/affiliées de revendre les services des requérantes, mais les obliger aussi à offrir ces services aux mêmes tarifs et aux mêmes conditions que les requérantes. Le Conseil estime que cette proposition est trop générale, et que l'approche réglementaire plus ciblée établie ci-dessous permet de maintenir les garanties sur le plan de la concurrence, tout en offrant de plus grands avantages pour les consommateurs sur le plan de la concurrence.

41.Les requérantes ont déclaré qu'une règle des affiliées n'est pas nécessaire parce que, s'il était prouvé qu'un revendeur/affiliée a agi de façon anticoncurrentielle, le Conseil pourrait alors enquêter. Toutefois, le Conseil est d'avis que les correctifs dans ces cas se limiteraient à amorcer une instance en vue d'établir une règle des affiliées, et qu'il est donc préférable d'instaurer une forme restreinte de règle des affiliées pour les services locaux.

42.Le Conseil fait observer qu'il existe une concurrence dans la fourniture de services locaux optionnels, comme les messageries vocales. C'est pourquoi, il y a lieu, à son avis, de limiter l'application de la règle des affiliées aux services locaux de base.

43.Compte tenu de ce qui précède, le Conseil juge approprié d'établir une règle interdisant aux ESLT de fournir aux affiliées qui ne sont pas des entreprises canadiennes des installations locales, comme des lignes ou des services locaux pour fins de revente dans le but d'offrir des services locaux.

44.Toutefois, la règle des affiliées n'interdira seulement que la revente de services locaux de base par des affiliées qui ne sont pas des entreprises canadiennes dans le territoire de desserte d'une ESLT affiliée. Le Conseil convient avec London Telecom que cette approche permettra aux ESLT de livrer concurrence dans le marché des autres sur la même base que d'autres concurrents, sans empêcher la concurrence dans leurs propres marchés d'exploitation.

45.Le Conseil signale qu'il continuera de définir les affiliées conformément à la décision 94-6.

Téléglobe

46.Le Conseil estime que les changements survenus récemment dans le cadre de réglementation régissant Téléglobe ont réduit le pouvoir de marché de la compagnie.

47.Le Conseil observe en outre que, conformément au cadre d'attribution de licences pour les fournisseurs de services de télécommunication internationale établi dans la décision 98-17, la licence est assujettie à la condition que la titulaire ne se livre pas à un comportement anticoncurrentiel dans la fourniture de services de télécommunication internationale. Pour les fins de cette condition, la conduite anticoncurrentielle inclut la conclusion d'une entente ou la participation à une entente qui a ou aura probablement l'effet d'empêcher ou de réduire indûment la concurrence au Canada. Le Conseil est d'avis que cette condition dissipe les préoccupations exprimées au sujet de Téléglobe et de ses affiliées et qu'une règle des affiliées pourrait régler autrement.

48.Le Conseil conclut donc qu'appliquer une règle des affiliées à Téléglobe n'est ni nécessaire ni approprié.

Règle des affiliées pour les services téléphoniques intercirconscriptions

49.Le Conseil observe que, conformément à l'avis 99-3, la règle des affiliées pour les services téléphoniques intercirconscriptions ne s'applique plus.

Révisions tarifaires

50.Compte tenu de ce qui précède, le Conseil ordonne aux requérantes de déposer pour fins d'approbation, dans les 14 jours de la date de la présente ordonnance, des révisions à leurs tarifs reflétant cette ordonnance.

Secrétaire général

Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : www.crtc.gc.ca