ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 96-7

Décision Télécom

Ottawa, le 18 septembre 1996

Décision Télécom CRTC 96-7

DÉPÔTS TARIFAIRES RELATIFS À DES PROMOTIONS

Dans une lettre en date du 15 septembre 1995, Sprint Canada Inc. (Sprint) a présenté des observations s'opposant à la fréquence à laquelle les compagnies de téléphone de Stentor déposent des requêtes relatives à des promotions de services interurbains, plus particulièrement les promotions visant à reconquérir des clients de concurrents. Sprint a allégué que les compagnies de téléphone abusent de l'exemption des exigences du critère d'imputation accordée pour les promotions dans la décision Télécom CRTC 94-13 du 13 juillet 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation - Établissement de prix ciblés, tarification anticoncurrentielle et critère d'imputation des dépôts de tarifs interurbains par les compagnies de téléphone (la décision 94-13) et que le résultat de cet abus a vraisemblablement entraîné une tarification anticoncurrentielle.

Le 13 octobre 1995, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 95-45 intitulé Dépôts tarifaires relatifs à des promotions en faveur de services interurbains concurrentiels (l'avis public 95-45) dans lequel il a invité les parties intéressées à formuler des observations sur les critères particuliers qui pourraient servir à définir les promotions légitimes ainsi que sur d'autres critères que les intervenantes jugent pertinents. L'ACC Long Distance Inc. (l'ACC), la Cam-Net Communications Inc. (la Cam-Net), la fONOROLA, la Rogers Cablesystems Limited (la Rogers), Sprint, Unitel Communications Inc. (Unitel) et la Westel Telecommunications Ltd. (la Westel) (appelées collectivement les intervenantes) ont déposé des observations. L'AGT Limited (l'AGT) a présenté elle-même sa position. Le Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor) a présenté des observations au nom des autres compagnies membres de Stentor.

D'autres questions ont été soulevées au cours de l'instance, notamment :

i) le traitement ex parte des promotions de services interurbains à rabais et de services 800 ainsi que des promotions de services réseau concurrentiels et de services interurbains de base;

ii) l'application du critère d'imputation aux promotions de services réseau concurrentiels;

iii) l'abstention au titre de la réglementation des promotions; et

iv) l'utilisation des renseignements sur les changements d'entreprises intercirconscriptions de base (EIB) par les compagnies de téléphone.

I DÉFINITION DES PROMOTIONS LÉGITIMES

Dans la décision 94-13, le Conseil a fait savoir qu'à son avis, l'établissement de prix inférieurs au prix coûtant dans le cadre d'essais de marché et de promotions n'est généralement pas anticoncurrentiel. Il a donc exempté les essais de marché et les promotions de l'application du critère d'imputation, à la condition que les compagnies de téléphone fournissent suffisamment de renseignements pour démontrer qu'il s'agit d'essais de marché ou de promotions légitimes d'une durée limitée.

Dans l'avis public 95-45, le Conseil a demandé aux compagnies de Stentor et aux intervenantes de lui exposer leurs points de vue sur l'établissement de critères, notamment ceux qui suivent, qui serviraient à établir les promotions légitimes :

a) la durée totale, y compris les prolongations;

b) l'intervalle minimum permis entre des promotions identiques, sous réserve de l'adoption du critère en a);

c) la taille du marché cible;

d) si la promotion est une réaction concurrentielle à un programme identique d'un concurrent;

e) le nombre de promotions qui peuvent être simultanément offertes dans un segment du marché en particulier; et

f) le nombre ou la durée totale des promotions qui peuvent être offertes au cours d'une année donnée dans un segment du marché en particulier.

Dans l'ensemble, les intervenantes étaient d'avis que des critères devraient être élaborés afin d'établir les promotions légitimes d'une durée limitée. Unitel a fait valoir que, compte tenu de la préoccupation du Conseil à l'égard de la tarification anticoncurrentielle et de l'augmentation constante du recours aux promotions par les compagnies de téléphone, il est temps que le Conseil clarifie sa définition d'une promotion de durée limitée. De nombreuses intervenantes ont estimé que, du fait de leur fréquence et de leur portée, de précédentes promotions des compagnies de Stentor ont donné lieu à l'approbation d'initiatives de tarification qui ne peuvent légitimement être décrites comme des promotions. Les intervenantes ont avancé qu'il était nécessaire d'établir des lignes directrices strictes pour empêcher les compagnies de Stentor de contourner de façon incorrecte l'obligation de déposer les résultats du test d'imputation. Des intervenantes étaient d'avis que le critère d'imputation devrait s'appliquer à tous les types de promotions ou, à tout le moins, à certains types. Par exemple, Sprint a soutenu qu'il devait y avoir une présomption selon laquelle les promotions visant à reconquérir des clients sont généralement anticoncurrentielles et doivent être appuyées par un test d'imputation. L'ACC a avancé que, plutôt que de tenter de définir les critères qui permettraient d'établir les promotions légitimes, le Conseil devrait soumettre toutes les promotions au critère d'imputation.

Stentor et l'AGT ont fait valoir que, dans la décision 94-13, le Conseil a reconnu que d'autres mesures de réglementation s'imposent pour traiter les promotions et se prononcer sur elles. Stentor a soutenu que les promotions sont une conséquence naturelle d'un marché concurrentiel et que la fréquence et la durée des campagnes de promotion dépendent d'un certain nombre de facteurs tels que les objectifs de marketing, les types de promotion, le marché cible et les activités des concurrents. De l'avis de Stentor et de l'AGT, l'établissement de lignes directrices strictes restreignant l'utilisation des promotions ne serait ni utile ni pratique compte tenu du fait que les promotions sont conçues en fonction d'objectifs divers. Stentor a estimé que les promotions devraient continuer à être assujetties au régime établi dans la décision 94-13 et que le critère d'imputation ne devrait pas s'appliquer aux promotions.

La plupart des intervenantes ont estimé que la durée totale d'une promotion ne devrait pas dépasser un mois, étant donné qu'une mesure de tarification qui est en vigueur plus longtemps ne peut être perçue comme étant temporaire. Dans l'ensemble, les intervenantes ont observé que l'évaluation de la légitimité nécessite également une décision quant à l'intervalle minimal autorisé entre des promotions identiques ainsi qu'au nombre et à la durée totale des promotions offertes dans un segment du marché. La plupart des intervenantes étaient d'avis que les promotions devraient être de portée aussi générale que possible. Unitel a fait valoir que les promotions sont injustes et discriminatoires lorsqu'elles visent à attirer un seul client important.

Presque toutes les intervenantes, de même que Stentor et l'AGT, ont trouvé que la question de savoir si la promotion d'une compagnie de téléphone est une réaction à l'offre d'un concurrent n'est pas pertinente.

Stentor et l'AGT ont estimé que, compte tenu de l'application générale des promotions et des objectifs divers qu'elles visent, il n'est pas pratique de déterminer à l'avance plusieurs des critères envisagés au cours de l'instance. Toutefois, Stentor a fait valoir qu'il est peu probable que la durée d'une promotion, y compris toute prolongation, dépasse douze mois. L'AGT a soutenu qu'il n'est pas souhaitable que des prix inférieurs au prix coûtant soient établis expressément pour un seul très gros client ou un petit groupe de gros clients.

Le Conseil remarque que certaines intervenantes ont avancé que tous les types, ou au moins certains types, de dépôts relatifs à des promotions devraient toujours être accompagnés d'un test d'imputation. À son avis, une telle déclaration laisse supposer que, contrairement à la décision 94-13, il devrait être préoccupé par la question de savoir si les promotions entraînent l'établissement de prix inférieurs au prix coûtant. Le Conseil estime toujours que, dans le cas de promotions légitimes d'une durée limitée, l'établissement de prix inférieurs au prix coûtant n'est généralement pas anticoncurrentiel.

Jusqu'à présent, le Conseil a évalué sur une base ponctuelle si les promotions étaient légitimes et d'une durée limitée. Certaines intervenantes en faveur de l'établissement de critères n'ont offert aucune proposition précise et celles qui ont été présentées n'étaient ni exhaustives ni bien étayées. Bien que les intervenantes étaient généralement d'avis que l'utilisation de promotions par les compagnies de Stentor soulève des problèmes, le Conseil estime que les raisons invoquées pour l'imposition de critères n'étaient pas convaincantes.

Le Conseil estime que, dans l'ensemble, les promotions proposées étaient appropriées et il fait remarquer qu'il a rejeté celles qui n'étaient pas légitimes ou d'une durée limitée. À défaut de raisons valables pour le faire, le Conseil est d'avis que la réglementation du marché de l'interurbain ne devrait pas être plus restrictive. Il mentionne que, dans l'avis public Télécom CRTC 96-26 du 24 juillet 1996 intitulé Abstention de réglementation des services interurbains fournis par les entreprises dominantes (l'avis public 96-26), il a amorcé une instance visant l'examen de la question de l'abstention dans ce marché.

Le Conseil estime qu'au moment d'évaluer si une promotion est légitime et ne nécessite pas l'application du critère d'imputation, il faut principalement tenir compte de la durée de la promotion ou de promotions semblables. Toutefois, d'après le dossier de la présente instance, le Conseil n'est pas convaincu qu'il serait avantageux d'établir des critères à priori pour définir les promotions légitimes d'une durée limitée. Il estime que, compte tenu de leur nature nécessairement arbitraire et rigide, de tels critères ne constituent pas forcément une meilleure méthode qu'une analyse ponctuelle pour empêcher l'établissement de prix anticoncurrentiels. De plus, selon lui, l'imposition de tels critères nécessiterait la présentation aux clients d'options de tarification qui, autrement, pourraient être définies correctement comme étant légitimes.

II TRAITEMENT EX PARTE DES PROMOTIONS

Stentor et l'AGT ont demandé que les requêtes tarifaires ex parte visant des promotions ne soient pas versées au dossier public avant la date de mise en oeuvre et que les requêtes tarifaires ex parte qui ont été rejetées ne soient pas versées au dossier public.

Unitel a appuyé la première demande de Stentor et de l'AGT, mais elle s'est opposée à la seconde. La Westel a estimé que, si les intervenantes ne sont pas avisées d'un dépôt avant qu'un programme soit mis en oeuvre, un tort important peut être causé avant que le Conseil ne puisse donner suite aux arguments des intervenantes. La Westel a fait valoir qu'il ne correspond pas au rôle du Conseil d'accéder à une demande de traitement confidentiel lorsqu'un dépôt tarifaire est rejeté. Elle a déclaré que, si le public ne peut avoir accès aux renseignements à l'appui sur lesquels le Conseil s'est fondé pour rendre ses décisions afin d'évaluer le caractère raisonnable de celles-ci, la confiance dans le processus de réglementation sera considérablement minée.

Dans la décision Télécom CRTC 94-19 du 16 septembre 1994 intitulée Examen du cadre de réglementation (la décision 94-19), le Conseil a reconnu que plusieurs facteurs doivent être pris en compte dans toute décision d'autoriser les dépôts de tarifs ex parte. Ces facteurs comprennent les préoccupations habituelles en matière d'intérêt public, par exemple, les droits d'informer les parties adverses intéressées prévus par la procédure, l'intérêt public à l'égard d'une démarche réglementaire ouverte et l'avantage pour la démarche réglementaire de rendre des décisions à la lumière des observations des intervenantes. Des facteurs pertinents relatifs à l'intérêt public qui se rattachent à l'exploitation effective d'un marché concurrentiel ont également été cernés, notamment 1) les avantages de recourir davantage aux forces du marché, de réduire la mesure dans laquelle la réglementation donne un avantage concurrentiel aux intervenantes dans le marché et de permettre aux compagnies de téléphone de tirer profit d'un rendement supérieur, de nouvelles idées en matière de services et de commercialisation, etc. dans toute la mesure du possible, et 2) la possibilité de causer un tort ou un préjudice à la situation concurrentielle des compagnies de téléphone.

Dans la décision 94-19, le Conseil a indiqué que le tort causé aux compagnies de téléphone par l'absence d'un mécanisme d'examen ex parte pourrait prendre la forme de l'établissement d'un désavantage concurrentiel, parce que les concurrents auraient pu avoir une connaissance préalable des projets d'une compagnie de téléphone ou en raison de l'accroissement du délai entre la date de la divulgation d'un dépôt et la date de son entrée en vigueur. Le Conseil a fait observer que le préavis aux concurrents peut se répartir en deux composantes : 1) l'intervalle depuis la date du dépôt jusqu'à celle de la décision provisoire; et 2) l'intervalle depuis la date de la décision provisoire jusqu'à celle de la mise en oeuvre. Il est mentionné dans la décision 94-19 que, comme l'intérêt public exige manifestement que les requêtes en approbation de tarifs soient rendues publiques après avoir fait l'objet d'une approbation provisoire, toute requête en approbation de tarifs ex parte porterait uniquement sur l'intervalle depuis la date du dépôt jusqu'à celle de l'approbation provisoire. Le Conseil estime qu'à la suite d'une telle décision, le versement des requêtes au dossier public est régi par les règles relatives au traitement confidentiel.

Le Conseil a jugé qu'il conviendrait d'examiner sur une base ex parte pour fins d'approbation provisoire uniquement les dépôts tarifaires se rattachant aux services interurbains à rabais et aux services 800, sous réserve que les requérantes respectent tous les critères du Conseil pour l'imputation, les services goulot et les garanties pour les consommateurs et la protection de la vie privée.

Le Conseil estime que l'équilibre entre les préoccupations en matière d'intérêt public et l'exploitation effective du marché des services interurbains concurrentiels s'est modifié en raison d'un certain nombre de facteurs, notamment l'abstention au titre des dépôts tarifaires par les concurrents dotés d'installations, la plus grande facilité d'accès aux dépôts tarifaires des compagnies de téléphone qui sont versés au dossier public sous forme électronique et, de façon générale, l'évolution de la concurrence dans les segments du marché des services interurbains. Par conséquent, le Conseil estime que le tort causé aux compagnies de téléphone en raison de la connaissance préalable de leurs initiatives est maintenant plus grand, plus particulièrement dans le cas de dépôts de promotions. Le Conseil estime donc qu'une modification au processus de dépôt, semblable à celle qu'a proposée Stentor, est justifiée.

Le Conseil estime toujours, comme il l'a indiqué dans la décision 94-19, qu'un processus ex parte est approprié pour les dépôts de promotions concernant les services interurbains à rabais et les services 800 qui respectent tous les critères du Conseil en matière de tarifs dans l'intervalle compris entre la date du dépôt et la date de la décision provisoire. De plus, pour les raisons mentionnées ci-dessus, le Conseil estime généralement que le traitement confidentiel est approprié pour les détails particuliers décrivant les requêtes ex parte relatives aux services interurbains à rabais et aux services 800 dans l'intervalle entre la décision provisoire et la date réelle des modifications. Dans ces cas, le Conseil publiera une ordonnance dans laquelle il approuvera provisoirement les révisions tarifaires. Les compagnies seront tenues de verser une copie de la requête au dossier public de toutes les salles d'examen public pertinentes dans un délai de deux jours ouvrables lorsque la date de l'ordonnance du Conseil coïncide avec la date d'entrée en vigueur. Dans les autres cas, les compagnies sont tenues de fournir une copie de la requête pour la salle d'examen public le même jour où les modifications prendront effet. Le Conseil remarque que la capacité des parties de participer à la décision définitive ne sera pas compromise, étant donné qu'une période de présentation d'observations de 30 jours commencera au moment où la requête sera versée au dossier public.

Dans le cas de dépôts ex parte rejetés visant des promotions de services interurbains à rabais et de services 800, le Conseil estime que, compte tenu du marché concurrentiel actuel, le traitement confidentiel des détails particuliers d'une promotion est généralement approprié et sert l'intérêt public. Par conséquent, dans les cas où le Conseil rejette une promotion ex parte, il publiera habituellement une ordonnance et exigera que la compagnie dépose, dans les deux jours ouvrables, une version abrégée de la requête.

Stentor a également demandé que les promotions de services réseau concurrentiels et de services interurbains de base soient admissibles au processus de dépôt tarifaire ex parte.

Le Conseil remarque qu'aucune partie n'a manifesté son désaccord avec l'établissement d'un régime ex parte se rattachant spécifiquement aux dépôts tarifaires concernant les services réseau concurrentiels ou les services interurbains de base. Il estime approprié d'étendre le régime ex parte, modifié ci-dessus, aux dépôts de promotions de services réseau concurrentiels et de services interurbains de base.

III PROMOTIONS DE SERVICES RÉSEAU CONCURRENTIELS

En ce qui a trait aux promotions de services réseau concurrentiels, la Rogers a soutenu qu'en l'absence d'un critère d'imputation, le Conseil ne dispose d'aucun renseignement lui permettant de déterminer si les prix sont non compensatoires et si les compagnies de téléphone font preuve de comportement anticoncurrentiel. Elle a estimé que les résultats de la Phase III de 1995 pour la catégorie Services réseau concurrentiels de Bell soulèvent des préoccupations quant à la viabilité de la concurrence dans la fourniture de services de lignes directes et de services de transmission de données. La Rogers a demandé que le Conseil exige un test d'imputation pour les promotions de services réseau concurrentiels.

Le Conseil remarque que, dans la décision 94-19, il a indiqué qu'il convenait d'étendre l'application du critère d'imputation établi dans la décision 94-13 aux dépôts tarifaires relatifs aux services réseau concurrentiels. Le Conseil a estimé qu'il convenait de traiter le segment du marché des services réseau concurrentiels de la même manière que les autres segments du marché intercirconscription en vue d'assurer l'équité sur le plan de la concurrence et de cerner les prix anticoncurrentiels. Par conséquent, comme dans le cas des dépôts relatifs à des services interurbains, le Conseil est d'avis que l'établissement de prix inférieurs au prix coûtant pour les essais de marché et les promotions pour les services réseau concurrentiels n'est généralement pas anticoncurrentiel et, par conséquent, les essais de marché et les promotions se rapportant aux services réseau concurrentiels sont exemptés de l'application du critère d'imputation, à la condition que les compagnies de téléphone fournissent suffisamment de renseignements pour établir qu'il s'agit d'un essai de marché ou d'une promotion légitime d'une durée limitée.

IV ABSTENTION AU TITRE DE LA RÉGLEMENTATION DES PROMOTIONS

Stentor a fait valoir que, par souci d'équité sur le plan de la concurrence, le Conseil devrait envisager de s'abstenir de réglementer les dépôts tarifaires relatifs aux promotions des compagnies de téléphone.

Unitel a fait valoir qu'il serait prématuré de s'abstenir de réglementer les dépôts relatifs à des promotions des compagnies de téléphone. Unitel a estimé que le Conseil doit conserver le régime actuel qui s'applique aux dépôts tarifaires pour une période d'au moins un an afin de s'assurer de la conformité avec toute nouvelle restriction mise en oeuvre par le Conseil par suite de la présente instance. Après cette période, il pourrait réexaminer la question et évaluer la conformité des compagnies de téléphone. Sprint a soutenu que Stentor n'avait pas fourni l'analyse demandée concernant l'abstention et visant à appuyer sa demande. Elle a fait valoir que les compagnies de téléphone ont clairement démontré une tendance à utiliser les promotions à des fins stratégiques et anticoncurrentielles. L'ACC et la Westel ont réclamé le rejet de la demande d'abstention de Stentor.

Stentor a répliqué que, contrairement aux intervenantes qui estiment que le marché des services interurbains concurrentiels ne fait qu'émerger, il croit que la concurrence est vigoureuse et bien développée. Il est d'avis que le Conseil devrait réduire plutôt qu'augmenter les exigences relatives à la fourniture de services interurbains concurrentiels. Selon lui, le Conseil devrait progressivement s'abstenir de réglementer les services interurbains et réseau concurrentiels.

Le Conseil juge que Stentor n'a pas suffisamment traité des critères qui doivent être respectés pour qu'il s'abstienne de réglementer les promotions. De plus, le Conseil fait remarquer qu'il a publié l'avis public 96-26 afin d'examiner la question plus générale de l'abstention au titre de la réglementation des services interurbains. Par conséquent, le Conseil rejette la demande de Stentor visant l'abstention au titre de la réglementation des promotions.

V UTILISATION DES RENSEIGNEMENTS SUR LES CHANGEMENTS D'EIB

Sprint a soutenu qu'en raison de leur intégration verticale, les compagnies de téléphone ont immédiatement et facilement accès aux renseignements sur les changements d'EIB. Elle a fait valoir que Stentor s'est montré particulièrement efficace dans l'utilisation de ces renseignements pour viser des clients particuliers dans les jours après qu'ils quittent une compagnie de Stentor pour un concurrent. Sprint a soutenu que les conséquences ont été dévastatrices pour les concurrents. L'analyse de Sprint du nombre de clients perdus par les EIB démontre que près de 50 % des clients qui quittent Sprint pour Stentor ont été contactés par une compagnie de téléphone voulant reconquérir des clients dans les 21 jours qui ont suivi la signature d'un contrat avec Sprint, et plus de 80 % des clients qui quittent Sprint pour retourner à Stentor ont été contactés à cette fin dans les 60 jours suivant le changement d'EIB. Sprint était d'avis qu'il s'imposait de réviser et de modifier les règles actuelles qui permettent aux compagnies de téléphone d'utiliser les renseignements sur les changements d'EIB aux fins de reconquérir des clients. Elle a demandé qu'il soit interdit aux compagnies de téléphone de présenter des promotions à un client au cours des 60 premiers jours suivant un changement d'EIB pour un autre fournisseur de services interurbains (AFSI).

Stentor a répliqué que la question de l'utilisation des renseignements sur les changements d'EIB par les compagnies de téléphone a été examinée à fond dans le cadre de deux instances distinctes du Conseil. Il a fait remarquer qu'à l'une et l'autre occasion, les AFSI ont proposé que le Conseil impose des restrictions asymétriques en ce qui concerne l'utilisation des renseignements sur les changements d'EIB par les compagnies. De plus, Stentor a fait valoir que toutes les entreprises, y compris les compagnies, reçoivent des renseignements sur les pertes de clients d'EIB selon les mêmes modalités. Il a signalé que chaque fournisseur de services (compagnie de téléphone ou AFSI) reçoit quotidiennement des renseignements sur les changements d'EIB et qu'aucune partie n'a d'accès préférentiel à ces renseignements. Chaque entreprise ne reçoit que les renseignements concernant le nombre de clients qu'elle a perdus et gagnés.

L'AGT a fait valoir qu'au cours de chacun des mois de juillet, août, septembre et octobre 1995, Sprint a contacté de 40 % à 43 % des clients de l'AGT et Unitel, entre 25 % et 35 % des clients de l'AGT. Elle a également soutenu que le fait de l'empêcher de contacter les clients de ses concurrents pendant 60 jours donnerait un avantage indu et injustifié aux AFSI.

Le Conseil fait remarquer qu'à deux occasions antérieures, il a publié des décisions concernant la réception et l'utilisation des renseignements sur les changements d'EIB. Dans la plus récente décision, en date du 12 octobre 1994, il a rejeté l'idée d'un moratoire de trois mois sur l'utilisation des renseignements sur les changements d'EIB par les compagnies de téléphone. De l'avis du Conseil, Sprint n'a pas justifié de changement au régime. En outre, le Conseil estime qu'il ne conviendrait pas de refuser aux compagnies de téléphone de prendre connaissance en temps opportun de renseignements dont disposent les concurrents. Par conséquent, la demande de Sprint concernant les renseignements sur les changements d'EIB est rejetée.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling

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