ARCHIVÉ -  Décision CRTC 96-479

Décision

Ottawa, le 23 août 1996

Décision CRTC 96-479

DMX Canada (1995) Ltd.

L'ensemble du Canada - 950213900

Peter Kruyt, au nom d'une société devant être constituée
L'ensemble du Canada - 951871300

Les Communications par satellite canadien inc., Westcom Radio Group Ltd., et Pelmorex Radio Inc., associés dans une société en commandite devant s'appeler le CWP Partnership
L'ensemble du Canada - 951859800

La Société Radio-Canada
L'ensemble du Canada - 951860600

Réexamen des décisions CRTC 95-911, 95-912, 95-913 et 95-914 concernant des demandes visant l'exploitation de nouvelles entreprises de programmation sonore payante.

À la suite du processus public décrit dans l'avis public CRTC 1996-48 du 29 mars 1996, le Conseil a réexaminé et entendu les questions indiquées dans le décret C.P. 1996-356 du 19 mars 1996 (le décret). Après avoir réexaminé ces questions conformément à l'article 28 de la Loi sur la radiodiffusion, et pour les raisons exposées dans la présente, le Conseil, par vote majoritaire, confirme les décisions CRTC 95-911, 95-912, 95-913 et 95-914 du 20 décembre 1995.

I Historique

a) Les décisions de 1995 attribuant des licences

Dans les décisions du 20 décembre 1995, une majorité de membres du Conseil ont approuvé les demandes de licences de radiodiffusion présentées par la DMX Canada (1995) Ltd. (la DMX); Peter Kruyt (SDEC) (Kruyt/Power); le CWP Partnership (le CWP/Allegro); et la Société Radio-Canada (la SRC/Galaxie) en vue d'exploiter de nouvelles entreprises de programmation sonore payante. Dans chaque cas, le Conseil a accordé une licence pour une période d'application de sept ans.

Deux des requérants, le CWP/Allegro et la SRC/Galaxie ont proposé des services sonores payants entièrement composés de canaux produits au Canada. Les deux autres requérants, la DMX et Kruyt/Power ont proposé un mélange de canaux produits au Canada et étrangers. Tous les requérants se sont engagés à ce qu'au moins 30 % des pièces musicales de leurs canaux sonores payants produits au Canada, pris globalement, soient des pièces canadiennes.

Pour en arriver à ses décisions, le Conseil a fait remarquer que, comme les requérants proposant d'inclure des canaux étrangers dans leurs services sonores payants ne pourraient contrôler l'assemblage des émissions à ces canaux, une majorité de conseillers estimaient qu'il fallait dans ce cas opter pour une autre démarche d'attribution de licences. Il a donc établi qu'il n'autoriserait que des canaux sonores payants canadiens. Toutefois, afin d'assurer une concurrence juste et une prédominance de canaux produits au Canada, les quatre titulaires se sont vu donner l'occasion d'assembler au plus un canal étranger avec chaque canal produits au Canada, pourvu qu'aucun abonné ne se voit offrir un bloc dans lequel les canaux non canadiens prédominent.

Quant aux exigences en matière de contenu canadien et à la prestation de services en langue française, chaque licence de service sonore payant a été assujettie aux conditions suivantes :

1. Au moins 30 % des pièces musicales diffusées chaque semaine à des canaux sonores payants canadiens, pris globalement, doivent être des pièces canadiennes.

2. Au moins 25 % de tous les canaux sonores payants canadiens autres que ceux qui consistent exclusivement en de la musique instrumentale ou en de la musique uniquement dans d'autres langues que le français ou l'anglais, doivent consacrer chaque semaine à la musique de langue française, au moins 65 % des pièces musicales vocales appartenant à la catégorie 2 définie dans le Règlement de 1986 sur la radio.

Dans les décisions attribuant des licences, le Conseil a encouragé les titulaires à atteindre ou même à dépasser les niveaux supérieurs de contenu canadien aux canaux produits au Canada proposés dans leurs demandes.

b) Le décret

Après la publication des décisions relatives à l'attribution de licences pour des services sonores payants, deux requêtes ont été déposées demandant au gouverneur en conseil d'annuler les décisions CRTC 95-911 (la DMX) et 95-912 (Kruyt/Power). Les principales associations représentant les industries canadiennes de la musique de langues française et anglaise faisaient partie des demandeurs. Ceux-ci ont en général soutenu que les décisions n'assuraient pas que les titulaires feraient appel au maximum aux ressources créatrices canadiennes et que, comme l'a prétendu un demandeur, la disposition relative à l'assemblage en particulier, était une entorse à la politique de radiodiffusion.

Dans le décret, le gouverneur en conseil a renvoyé les quatre décisions relatives aux services sonores payants au Conseil pour réexamen et nouvelle audience. Le décret porte que, même si les requêtes se rapportent uniquement aux décisions CRTC 95-911 et 95-912, le gouverneur en conseil est convaincu que les quatre décisions "ne vont pas dans le sens des objectifs de la politique de radiodiffusion énoncés au paragraphe 3(1) de la Loi sur la radiodiffusion, et en particulier à l'alinéa 3(1)f)".

Le décret porte que :

Le gouverneur en conseil est d'avis qu'il serait pertinent qu'au moment du réexamen et de la nouvelle audience, le Conseil évalue en profondeur la disponibilité des enregistrements musicaux canadiens pour ce qui est des formules utilisées dans les services audionumériques, et examiner :

a) si les entreprises de programmation sonore payante devraient faire une plus grande utilisation de contenu musical canadien en conformité avec les exigences semblables appliquées aux stations de radio commerciales conventionnelles;

b) si les exigences relatives au contenu canadien et aux pièces musicales de langue française devraient être évaluées en fonction du nombre total de canaux  distribués, plutôt que selon le nombre de canaux sonores payants produits au Canada.

II Le processus de réexamen

Dans l'avis public CRTC 1996-48, le Conseil a établi un processus public en trois étapes afin de répondre au décret. Au cours de la première étape, les quatre titulaires ont été invités à soumettre leurs observations sur les questions soulevées dans le décret et à proposer, au besoin, des modifications à leurs demandes initiales. Au cours de la deuxième étape, les parties intéressées ont été invitées à soumettre leurs observations écrites sur les questions énoncées dans le décret et sur les observations déposées par les titulaires. En dernier lieu, les titulaires se sont vu donner l'occasion de répliquer aux observations des parties intéressées.

Au cours de la première étape, le Conseil a reçu des observations de trois des quatre titulaires, la DMX, le CWP/Allegro et la SRC/Galaxie. La DMX a fait valoir que les services sonores payants sont des services éminemment facultatifs qui occupent un créneau bien particulier dans le marché, et qu'il ne conviendrait pas de leur appliquer de façon stricte des règles conçues pour services de radio en direct visant un marché de masse. La DMX a déclaré que si le Conseil devait modifier les conditions imposées à son service, (TRADUCTION( "... nous n'aurions d'autre choix que d'annuler notre projet".

Le CWP/Allegro et la SRC/Galaxie ont soutenu que leurs propositions n'incluaient pas la fourniture de canaux sonores payants étrangers. Ainsi, à leur avis, les exigences du Conseil en matière d'assemblage n'étaient pas pertinentes et elles accepteraient que l'on supprime leur
condition de licence no 3 se rapportant à l'assemblage, pourvu qu'elle le soit également de la licence de toutes les autres titulaires de services sonores payants. La SRC/Galaxie a en outre demandé que le Conseil modifie la condition de licence no 10 de manière que les titulaires soient tenues de mettre en oeuvre leurs services respectifs dans les douze mois de la conclusion du processus de réexamen plutôt que dans les douze mois de la date des décisions initiales qui attribuaient des licences.

Au cours de la deuxième étape, le Conseil a reçu six mémoires : deux de l'industrie de la télédistribution; deux de l'industrie du disque de langue anglaise; et deux représentant l'industrie du disque et les artistes du disque de langue française.

En général, les industries de la musique de langues française et anglaise font valoir que la disposition relative à l'assemblage qui se trouve dans les licences de services sonores payants contrevient à la Loi sur la radiodiffusion; qu'il y a suffisamment de musique canadienne pour soutenir un service entièrement canadien; et que si des canaux sonores payants étrangers sont autorisés, ceux-ci devraient être assujettis à des exigences en matière de contenu canadien. Comme alternative, l'Association québécoise de l'industrie du disque, du spectacle et de la vidéo (l'ADISQ) a proposé un régime d'assemblage basé sur une liste de canaux étrangers autorisés semblable à la démarche adoptée à l'égard des services spécialisés et de télévision payante.

Selon l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC), représentant l'industrie de la câblodistribution, les services sonores payants sont des services éminemment facultatifs, ayant une très faible pénétration, et il ne devraient donc pas être assujettis aux mêmes exigences que la radio conventionnelle. L'ACTC a également souligné que dans le cas des services facultatifs, le Conseil a toujours adapté les exigences en matière de contenu canadien aux services, selon qu'ils sont plus ou moins facultatifs.

À l'étape des répliques, la DMX, le CWP/Allegro et la SRC/Galaxie ont corrigé ce qu'ils estimaient être des erreurs de fait ou de l'argumentation dans certains mémoires. Au cours de la dernière étape, Kruyt/Power a déposé des observations dans lesquelles il s'engage à maintenir, comme il l'a initialement proposé, au moins 30 % de contenu canadien sur une combinaison de canaux produits à l'étranger et au Canada. Kruyt/Power a également indiqué qu'il accepterait sa licence même si le Conseil modifiait sa démarche à l'égard de l'assemblage.

III La décision du Conseil

Dans le décret, il a été demandé au Conseil "d'évaluer en profondeur la disponibilité des enregistrements musicaux canadiens pour ce qui est des formules utilisées dans les services audionumériques..." et d'examiner deux questions particulières relatives aux exigences en matière de contenu canadien et de contenu musical de langue française.

Pour ce qui est de la préoccupation concernant la musique canadienne convenable disponible, le Conseil fait remarquer que cette question n'a pas été soulevée à l'audience publique tenue le 14 novembre 1995. Aucun des requérants n'a invoqué une insuffisance de matériel canadien pour satisfaire aux exigences en matière de contenu canadien généralement appliquées à la radio conventionnelle. Si deux requérants ont proposé un plan d'affaires basé sur des canaux produits au Canada, c'est qu'il doit y avoir de la musique canadienne, au moins dans les catégories
relativement populaires, que ce n'est pas un problème important et que les deux titulaires qui ont proposé d'inclure des canaux étrangers dans leur service sonore payant pourraient l'avoir fait avant tout pour des raisons de marketing.

De l'avis du Conseil, même s'il y a suffisamment de musique canadienne disponible pour divers canaux ayant des formules relativement courantes, l'attrait d'un service sonore payant sera probablement lié à sa capacité de fournir une grande diversité de formules s'adressant à des auditoires bien particuliers. Les canaux consacrés à des catégories de musique plus ou moins ésotériques verront leur accès à des choix canadiens limité et pourront éprouver des difficultés à satisfaire aux exigences en matière de contenu canadien. À mesure que les services sonores payants canadiens s'implanteront et se développeront, l'accès à des canaux étrangers plus ésotériques peut être le moyen le plus efficace de satisfaire à la demande des consommateurs pour une diversité accrue.

La première des questions particulières posées par le gouverneur en conseil est celle de savoir si les entreprises de programmation sonore payante "...devraient faire une plus grande utilisation de contenu musical canadien en conformité avec les exigences semblables appliquées aux stations de radio commerciales conventionnelles."

Le Conseil fait remarquer que les titulaires de licence de radio canadienne conventionnelle sont tenues par règlement de consacrer au moins 30 % de leurs pièces musicales populaires (catégorie 2) à des sélections canadiennes. Dans le cas de la musique traditionnelle et pour auditoire spécialisé (catégorie 3), comme la musique classique ou le jazz, le niveau de teneur est d'au moins 10 %. Pour les stations diffusant surtout de la musique instrumentale de la catégorie 2, le niveau varie entre 15 % et 20 %. En dernier lieu, dans le cas des émissions à caractère ethnique, le niveau de teneur est de 7 %.

Dans son argument relatif au processus de réexamen, l'Association canadienne de l'industrie de l'enregistrement a fait valoir que les exigences en matière de contenu canadien pour la radio conventionnelle devraient s'appliquer à chaque canal sonore payant offert, plutôt qu'à l'ensemble des canaux. Le Conseil fait remarquer, toutefois, qu'exiger, comme il l'a fait, un niveau de teneur moyen de 30 % pour l'ensemble des canaux se traduit par un pourcentage de sélections musicales canadiennes plus élevé que si les exigences actuelles en matière de contenu canadien étaient appliquées aux canaux produits au Canada sur une base individuelle.

À titre d'exemple, la SRC/Galaxie est tenue actuellement de fournir un niveau de teneur de 30 % pour l'ensemble de ses 30 canaux sonores payants. Toutefois, seulement 18 de ces canaux sont consacrés à de la musique populaire exigeant un niveau de teneur de 30 %. Les 12 autres canaux pour auditoire spécialisé ne seraient obligés d'en diffuser qu'un minimum de 10 %, suivant les politiques actuelles du Conseil à l'égard de la radio. Par conséquent, si les exigences en matière de contenu canadien s'appliquaient à chaque canal, comme l'Association canadienne de l'industrie de l'enregistrement le propose, la SRC/Galaxie ne serait tenue d'en diffuser que 22 % sur l'ensemble de ses 30 canaux. Si une démarche par canal semblable était appliquée aux autres titulaires, le CWP/Allegro, pour l'ensemble des canaux canadiens, serait tenu d'en fournir 26 %, Kruyt/Power, 27 % et la DMX, 30 %.

Le Conseil a examiné le type de musique et les niveaux proposés de contenu canadien pour chacun des canaux sonores payants produits au Canada proposés par les quatre titulaires. Il est convaincu que les niveaux en question sont tout à fait conformes aux exigences pour la radiodiffusion en direct et même les dépassent.

Le gouverneur en conseil s'est demandé en deuxième lieu si les exigences en matière de contenu canadien et de pièces musicales de langue française "...devraient être évaluées en fonction du nombre total de canaux distribués, plutôt que selon le nombre de canaux sonores payants produits au Canada."

Dans l'avis public CRTC 1995-218 en préambule aux décisions relatives à l'attribution de licences à des services sonores payants, le Conseil a fait remarquer que l'assemblage de matériel de programmation à des canaux sonores payants non canadiens ne serait pas contrôlé par les titulaires canadiennes. Cet assemblage, ou mise en bloc, est la principale fonction des services sonores payants et le principal mécanisme permettant à la titulaire de s'assurer que sa programmation remplit les exigences relatives à la programmation imposées par le Conseil. Voilà pourquoi le Conseil a choisi d'autoriser les titulaires en fonction de canaux produits au Canada seulement et de permettre à toutes les titulaires de canaux sonores payants d'assembler au plus un canal non canadien avec un canal canadien.

Les titulaires sont tenues, par condition de licence, de veiller à ce qu'en aucun cas, les abonnés à un service sonore payant se voient offrir un bloc de canaux dans lequel les services sonores payants non canadiens prédominent. De l'avis du Conseil, en raison du contenu et de la formule spécialisés des services sonores payants, cette démarche va dans le sens des objectifs de politique établis à l'alinéa 3(1)e) de la Loi sur la radiodiffusion qui porte que "tous les éléments du système doivent contribuer, de la manière qui convient, à la création et la présentation d'une programmation canadienne;" et de l'alinéa 3(1)f), suivant lequel "toutes les entreprises de radiodiffusion sont tenues de faire appel au maximum, et dans tous les cas au moins de manière prédominante, aux ressources - créatrices et autres - canadiennes pour la création et la présentation de leur programmation à moins qu'une telle pratique ne s'avère difficilement réalisable en raison de la nature du service - notamment, son contenu ou format spécialisé ou l'utilisation qui y est faite de langues autres que le français ou l'anglais - qu'elles fournissent, auquel cas elles devront faire appel aux ressources en question dans toute la mesure du possible."

Le Conseil souligne que, si les exigences en matière de contenu canadien et de langue française s'appliquaient à un service sonore payant complet, comprenant des canaux étrangers et produits au Canada, il en résulterait probablement des niveaux de musique canadienne aux canaux produits au Canada qui sont irréalistes. Par exemple, afin d'atteindre le niveau de teneur de 30 % à tous les canaux, un service sonore payant composé de 15 canaux produits au Canada et de 15 canaux étrangers devrait s'assurer qu'environ 60 % de la musique aux canaux produits au Canada soient des pièces canadiennes. Même si ces niveaux de musique canadienne peuvent être atteints par un service sonore payant offrant un nombre relativement peu élevé de canaux, le Conseil craint qu'au fur et à mesure que le nombre de canaux augmente, cette démarche n'entraîne une rotation déraisonnablement grande de musique canadienne populaire, ce qui pourrait amener les auditeurs à se désintéresser des canaux sonores payants produits au Canada.

Dans certaines observations, notamment celles de l'ADISQ, on proposait que le Conseil maintienne un régime d'assemblage pour les services sonores payants basé sur une liste autorisée de canaux étrangers semblable à celle des services de programmation spécialisée et de télévision payante étrangers. Le Conseil souligne que sa politique à l'égard de la distribution, par des entreprises de câblodistribution, de services de programmation non canadiens, est dictée par le fait que ces services livrent une concurrence totale ou partielle à des services spécialisés ou de télévision payante canadiens. À son avis, le processus de réglementation nécessaire pour déterminer quels canaux sonores payants étrangers pourraient livrer concurrence à des canaux produits au Canada serait difficile et lourd pour tous ceux en cause.

En dernier lieu, le Conseil estime que la démarche d'assemblage donne à toutes les entreprises de service sonore payant l'occasion de répondre à la demande des abonnés pour une plus grande diversité de canaux. Il est très possible que le succès à long terme des services sonores payants soit lié à leur capacité d'offrir aux abonnés des centaines et non pas des douzaines d'options. La démarche d'assemblage du Conseil permet une telle expansion tout en maintenant égal le nombre de canaux étrangers et produits au Canada et tout en assurant une prépondérance de canaux produits au Canada.

En conclusion, après son nouvel examen des décisions en cause et des arguments des parties intéressées conformément au processus public annoncé dans l'avis public CRTC 1996-48, le Conseil, par vote majoritaire, confirme ses décisions CRTC 95-911, 95-912, 95-913 et 95-914.

Pour ce qui est de la demande de la SRC/Galaxie voulant qu'on modifie la condition no 10 se rapportant à la date de mise en oeuvre des services sonores payants, le Conseil fait remarquer que, conformément à sa condition de licence, la titulaire peut demander une extension lorsqu'elle le convainc qu'elle ne peut terminer la mise en oeuvre avant l'expiration de la période donnée. Par conséquent, le Conseil juge inutile pour l'instant de modifier la condition no 10 de la SRC/Galaxie.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling

Opinion minoritaire de la conseillère Andrée Wylie

Je suis en désaccord avec la décision majoritaire du Conseil qui confirme les décisions CRTC 95-911, 95-912, 95-913 et 95-914, sans changement, à la suite d'un processus de réexamen amorcé par le décret 1996-356.

Les parties autorisées dans ces décisions ont déposé des demandes dans lesquelles le niveau de contenu canadien proposé, calculé sous forme de pourcentage des pièces musicales diffusées chaque semaine à tous les canaux sonores payants de leurs services respectifs, est le suivant :

DMX: au moins 17 % des pièces musicales diffusées sur le service chaque semaine, d'ici la troisième année d'exploitation.

Kruyt/Power : au moins 30 % des pièces musicales diffusées sur le service chaque semaine.

CWP/Allegro : au moins 30 % des pièces musicales diffusées sur le service chaque semaine.

SRC/Galaxie : au moins 38 % des pièces musicales diffusées sur le service chaque semaine.

Aucune preuve n'a été présentée au Conseil à l'audience publique (ni d'ailleurs pendant le processus de réexamen) pour établir que Kruyt/Power, le CWP/Allegro ou la SRC/Galaxie ne sont pas en mesure de respecter le niveau de contenu canadien proposé par chacune de ces parties à l'heure actuelle, ni ne le seront au fur et à mesure que leurs services sonores payants se développeront. Néanmoins, le Conseil a majoritairement imposé aux quatre titulaires de services sonores payants des conditions de licence qui, en exigeant dans la première condition de licence le calcul du contenu canadien sous forme de pourcentage des pièces musicales diffusées chaque semaine uniquement aux canaux sonores payants canadiens, autorisent en fait une réduction du niveau minimum de contenu canadien devant être diffusé sur chaque service à 15 % des pièces musicales diffusées chaque semaine.

En vertu du paragraphe 28(4) de la Loi sur la radiodiffusion, le gouverneur en conseil a le pouvoir d'annuler les quatre décisions confirmées par le Conseil s'il est convaincu qu'elles ne contribuent pas à atteindre les objectifs de la politique de radiodiffusion énoncés aux alinéas 3(1) e) et f). Je m'inquiète des conséquences possibles de la décision majoritaire qui, en confirmant les quatre décisions sans changement, compromet les licences attribuées à Kruyt/Power, au CWP/Allegro et à la SRC/Galaxie, en dépit du fait que ces titulaires continuent de s'engager à respecter leur proposition initiale relative au contenu canadien. À mon avis, la proposition est généralement conforme aux exigences des alinéas 3(1) (e) et f) de la Loi sur la radiodiffusion pour les quatre services, compte tenu du nombre de canaux actuellement proposés pour un avenir prévisible dans chacune des quatre demandes dont est saisi le Conseil.

Compte tenu de ces circonstances particulières et pour toutes les raisons qui ont été avancées, j'aurais, à la suite du réexamen, confirmé les décisions CRTC 95-911, 95-912, 95-913 et 95-914 avec un changement dans la première condition de
licence de chacune, comme suit, de manière que le pourcentage de contenu canadien soit calculé sous forme de pourcentage des pièces musicales diffusées chaque semaine à tous les canaux sonores payants de chaque service:

1. Au moins 30 % des pièces musicales diffusées chaque semaine aux canaux sonores payants du service, pris globalement, doivent être des pièces canadiennes.

Opinion minoritaire du conseiller Yves Dupras

Je m'oppose à la décision prise par la majorité du Conseil de confirmer le droit pour les services de musique numérique d'utiliser des canaux non canadiens, sans égard au contenu.

Spécifiquement, je ne peux souscrire à l'approche retenue par la majorité de permettre l'utilisation de canaux non canadiens dans les formules de musique relativement courantes, pour lesquelles le Conseil estime qu'il y a suffisamment de musique canadienne pour une diversité de canaux. J'aurais pu toutefois accepter l'accès aux canaux non canadiens dans les formules de musique relativement ésotériques où la musique canadienne est très limitée ou inexistante, pour permettre un encadrement plus diversifié.

Pour ce qui est du pourcentage de contenu musical canadien, compte tenu des conclusions du Conseil, des propositions de trois des quatre requérantes et sujet à ce qui précède, j'aurais préféré un minimum de 30% de contenu canadien pour tous les canaux sonores payants, pris dans leur ensemble.

Quant au pourcentage de contenu de langue française, j'aurais préféré un minimum de 25 % de tous les canaux sonores payants, autres que ceux qui offrent exclusivement de la musique instrumentale, de la musique entièrement dans des langues autres que le français ou l'anglais ou ceux qui offrent des formules de musique relativement ésotériques où la musique canadienne est très limitée ou inexistante, canaux qui, je le répète, pourraient être non canadiens.

Enfin, il est important de rappeler que deux des quatre requérantes ont présenté des demandes dont les plans d'affaires étaient basés entièrement sur l'utilisation de canaux produits au Canada.