ARCHIVÉ -  Décision CRTC 94-706

Décision

Ottawa, le 29 août 1994

Décision CRTC 94-706

MacKenzie Media Ltd.

Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest) - 931715700Watson Lake (Territoire du Yukon) - 932438500Aklavik; Coppermine; Deline; Hay River; Lutselk'e et Tuktoyaktuk (Territoires du Nord-Ouest); et Dawson City; et Haines Junction (Territoire du Yukon) - 932435100 - 931709000 - 932436900- 931712400 - 931713200 - 931714000 - 931710800 - 931711600

Demandes visant à obtenir l'autorisation de transférer le contrôle des entreprises de télédistribution de Yellowknife et de Watson Lake à la Norouestel Inc. et de nouvelles licences d'exploitation d'entreprises de télédistribution en vue de desservir les huit autres localités susmentionnées - Demandes refusées

À la suite d'une audience publique tenue à Saskatoon à compter du 6 juin 1994, le Conseil refuse la demande présentée par la Mackenzie Media Ltd., titulaire de l'entreprise de distribution par câble qui dessert Yellowknife, et celle de la Performance Communications Corp., titulaire de l'entreprise de distribution par câble qui dessert Watson Lake, visant dans chaque cas à obtenir l'autorisation de transférer le contrôle effectif de la titulaire par la vente de toutes ses actions émises et en circulation à la Norouestel Inc. (représentant une société devant être constituée) (la Norouestel).

Le Conseil refuse également les demandes connexes présentées par la Norouestel en vue d'obtenir des licences d'exploitation d'entreprises de distribution par câble pour desservir Aklavik, Coppermine, Deline, Hay River, Lutselk'e, Tuktoyaktuk, Dawson City et Haines Junction.

La Norouestel a inclus dans ses demandes un plan d'extension du service de télédistribution à 33 localités du Nord d'ici l'an 2000 par l'intermédiaire de sa filiale, la société devant être constituée. Selon le rendement financier de chaque entreprise proposée, la Norouestel avait l'intention d'étendre le service par la suite à 16 autres localités.

Selon la Norouestel, l'acquisition des systèmes de Yellowknife et de Watson Lake constituerait la [TRADUCTION] "première étape" de la mise en oeuvre de son plan de télédistribution. La Norouestel a soutenu que l'acquisition de ces entreprises serait essentielle pour assurer [TRADUCTION] "les économies de portée et d'échelle minimums requises pour permettre la construction d'installations de télédistribution dans les plus petites localités". En particulier, la Norouestel a souligné qu'elle aurait besoin de la clientèle et des mouvements de caisse de l'entreprise de Yellowknife pour donner suite à son plan de télédistribution. À l'audience, la Norouestel a déclaré [TRADUCTION] :

 La taille et l'expertise du système de Yellowknife sont la clé de la mise en oeuvre du plan de télédistribution de la Norouestel. Faute de cela, la Norouestel ne dispose pas du fondement voulu pour aller de l'avant avec ce plan.

La Norouestel est une entreprise de télécommunications qui fournit des services de télécommunications dans les Territoires du Nord-Ouest et une partie du Territoire du Yukon. Dans un avis public en date du 3 décembre 1969 intitulé "Attribution de licences aux sociétés d'exploitation de télécommunications", le Conseil a déclaré qu'"il ne serait pas dans l'intérêt public d'encourager les sociétés d'exploitation de télécommunications à détenir des licences pour des entreprises de télédiffusion par câble". Cette politique prévoyait toutefois des exceptions dans le cas de petites entreprises de télécommunications qui desservent de petites localités, à savoir:

 Le Conseil réalise aussi que, dans certaines circonstances, de petites sociétés d'exploitation de télécommunications peuvent être seules capables de fournir un service de télédiffusion par câble, par exemple, dans des régions à faible densité de population. Le Conseil est donc prêt à étudier de telles demandes de licences de la part de ces sociétés.

La Norouestel a déclaré que les demandes en instance remplissent le critère relatif aux circonstances exceptionnelles, à cause des caractéristiques uniques dans le nord du Canada. Elle a fait valoir que le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest comptent une population d'environ 80 000 âmes qui vit dans de petites localités isolées fortement dispersées sur le tiers de la superficie du Canada. La Norouestel a soutenu que la démarche régionale que certains télédistributeurs ont adoptée pour établir des systèmes de télédistribution en vue de desservir de petites localités avoisinantes dans le sud du Canada ne se prête pas dans le Nord, où la plupart des localités sont distantes l'une de l'autre de bien au-delà de 325 kilomètres, sans compter qu'un grand nombre ne sont accessibles que par la voie des airs.

La Norouestel a soutenu que les synergies et les économies d'échelle qui seraient réalisées en combinant l'exploitation de services de radiodiffusion et de télécommunications permettraient l'implantation d'un plus vaste éventail de services partout dans le Nord.

À l'audience, la Norouestel a aussi déclaré que l'approbation de ces demandes ne devrait pas être considérée comme établissant un précédent en matière de propriété mixte des services de télécommunications et de télédistribution dans le sud du Canada. Elle a soutenu que son plan de télédistribution [TRADUCTION] :

  doit être examiné selon son propre bien-fondé comme solution originale à un problème unique, comme situation particulière à appliquer dans le Nord canadien. La demande de la Norouestel ne doit pas être considérée comme un précédent pour ce qui est de la manière dont les questions relatives à la propriété mixte des compagnies de téléphone et des entreprises de télédistribution doivent se régler dans le sud du Canada... les circonstances dans le sud du Canada sont différentes à la plupart des égards.

Dans son examen de la question de savoir si le plan de télédistribution de la Norouestel pourrait justifier une exception à sa politique bien établie contre la propriété mixte d'entreprises de télécommunications et de télédistribution, le Conseil s'est d'abord penché sur la question de savoir qui, de fait, contrôlerait effectivement l'éventuelle titulaire. La Norouestel a déclaré que la société devant être constituée serait contrôlée par un conseil d'administration que l'actionnaire, la Norouestel, nommerait. La Norouestel, elle-même, est une filiale à part entière de Télé-Direct Publications Inc. (Télé-Direct), une filiale de BCE Inc. (BCE). Bell Canada (Bell) est, elle aussi, une filiale de BCE.

Télé-Direct est une société qui mène deux types différents d'activités commerciales exploitées par deux sociétés distinctes. L'"activité Annuaires", qui fournit des services d'annuaires téléphoniques, relève du domaine exclusif de Bell. Les "Autres activités", qui comprennent la Norouestel, sont sous le contrôle exclusif de BCE.

Bien que BCE soit habile à détenir une licence de radiodiffusion, l'article 7 de la Loi sur Bell Canada interdit à Bell de détenir directement ou indirectement ou d'exploiter une licence d'entreprise de radiodiffusion. Pour établir que c'est BCE, et non pas Bell, qui contrôle effectivement la Norouestel, le Conseil a examiné le document intitulé "Amended and Restated Shareholder's Agreement" (la convention d'actionnaire) qui régit les activités de Télé-Direct.

La convention d'actionnaire a créé deux classes d'actions, à savoir, A et B. Bell détient toutes les actions de classe A en circulation et BCE, toutes les actions de classe B en circulation. En vertu de la convention d'actionnaire, à moins que la majorité des membres du conseil d'administration aient été nommés par les détenteurs des actions de classe B, le conseil d'administration n'a pas le pouvoir de gérer les "Autres activités", qui comprennent la Norouestel. Les droits, pouvoirs et fonctions du conseil d'administration relativement aux "Autres activités" appartiennent plutôt à BCE et sont exercés par trois représentants ou plus nommés par BCE, au moyen d'instruments signés par la majorité de ces représentants. En vertu d'un accord distinct conclu entre Bell et BCE, BCE est tenue de se prononcer par vote sur les administrateurs dont la candidature est proposée par Bell.

En réponse à une demande à l'audience, la Norouestel a présenté au Conseil, pour fins d'examen, deux de ces instruments qui illustrent clairement que ce sont des représentants de BCE ou leurs délégués qui gèrent les "Autres activités", non pas le conseil d'administration de Télé-Direct.

À l'audience, la Norouestel a confirmé que la majorité des membres du conseil d'administration de Télé-Direct sont des représentants de Bell, mais qu'ils n'ont rien à voir avec la gestion des "Autres activités" de la compagnie. La Norouestel a déclaré [TRADUCTION] :

 Pour ce qui est des directives qui nous viennent par l'intermédiaire de l'actionnaire, elles viennent des représentants de BCE, et les administrateurs de Bell n'influent pas sur ces directives.

Le Conseil note que si l'accord voulant que BCE se prononce par vote sur les candidatures proposées par Bell n'existait pas, le Conseil d'administration de Télé-Direct serait contrôlé par BCE puisque cette dernière détient 95 % des actions en circulation donnant droit de vote de Télé-Direct.

D'après ce qui précède, le Conseil est convaincu que ni Bell ni aucune personne contrôlée par Bell ne jouent un rôle actif dans les activités de la Norouestel. Par conséquent, le Conseil est d'avis qu'il ne serait pas interdit à la titulaire proposée, la société devant être constituée, de détenir une licence de radiodiffusion conformément à l'article 7 de la Loi sur Bell Canada.

Le Conseil a ensuite examiné si la Norouestel est une "petite société d'exploitation de télécommunications" au sens où l'entend sa politique d'attribution de licences de 1969 pour les entreprises de télécommunications et, par conséquent, si la filiale à part entière de la requérante, la société devant être constituée, pourrait ainsi être admissible à une licence de télédistributeur dans les circonstances exceptionnelles prévues par cette politique. Le Conseil fait remarquer à cet égard que, bien que la requérante fasse partie d'une grosse entreprise de communications, soit BCE, elle ne compte, sur une base indépendante, que 63 000 lignes d'abonnés. Cela étant, et aux fins de sa politique d'attribution de licences à des entreprises de télécommunications, le Conseil estime que la Norouestel est une petite entreprise de télécommunications.

Bien que le Conseil ne puisse juger que Yellowknife, qui compte une population de 15 000 âmes, soit aux nombre des "régions à faible densité de population" envisagées par l'énoncé de politique de 1969, il est convaincu que presque toutes les autres localités figurant dans le plan de télédistribution de la Norouestel le seraient. Le Conseil convient également que les caractéristiques uniques du Nord justifient un traitement spécial. C'est pourquoi indépendamment du fait qu'il refuse les demandes de la Norouestel, le Conseil est convaincu que le plan de télédistribution que la Norouestel a proposé et qui fait partie intégrante de ses demandes, en vertu duquel le service de télédistribution serait offert à plus de 50 petites localités dispersées dans le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest, remplirait les critères établis dans l'énoncé de politique de 1969 qui permet aux entreprises de télécommunications de fournir le service de télédistribution dans des circonstances spéciales.

Le Conseil note, toutefois, que le plan de la Norouestel d'étendre le service de télédistribution au-delà des 10 localités qui font l'objet des demandes en instance dépend du rendement financier de chacune des entreprises approuvées. À l'audience, la Norouestel a déclaré [TRADUCTION] :

 La capacité d'agrandissement dépend de la santé et de la viabilité financière de l'entreprise de télédistribution... donc, l'expansion dépend du succès des licences initiales.

La Norouestel a expliqué qu'elle exploiterait chaque entreprise comme [TRADUCTION] "centre de bénéfices au sein de l'entreprise de télédistribution" et qu'elle utiliserait les bénéfices provenant de chaque entreprise en exploitation pour étendre le service à d'autres localités. Plutôt que de fournir un échéancier particulier d'extension du service à d'autres localités, la Norouestel a déclaré [TRADUCTION] :

 L'échéancier pourrait varier selon que nous obtenons toutes les licences ou non. Par exemple, si nous échouons avec Hay River, cela influerait sur nous et sur l'échéancier de déploiement de notre service. Nous irions quand même de l'avant avec le plan, mais l'échéancier changerait.

Bien que le Conseil estime que le plan de télédistribution que la Norouestel a proposé puisse être approuvé comme exception à sa politique de 1969, il est préoccupé par l'absence d'engagement clair à l'égard de l'extension du service à toutes les localités visées par le plan. Tel qu'il en est question ci-dessous, le Conseil est également préoccupé par le fait que la Norouestel ne semble pas avoir consulté pleinement les localités en cause.

Bien que le Conseil fait état des nombreuses interventions présentées à l'appui des propositions de la Norouestel, notamment celles de la Bande déné de Hay River, du village de Haines Junction, des Premières nations Champagne et Aishihik, de la ville de Watson Lake, de la Première nation Liard, de l'Association franco-yukonaise et de la Fédération francoTéNOise, il fait remarquer que certaines intervenantes n'ont exprimé qu'un appui conditionnel. À cet égard, la ville de Yellowknife a insisté sur l'importance de consultations approfondies avec les localités en cause.

Le Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest a recommandé des modifications aux demandes de la Norouestel ainsi que des conditions de licence protégeant contre les répercussions négatives possibles de l'absence de concurrence dans la fourniture de services de communications dans le Nord. Le Gouvernement du Yukon, bien que généralement en faveur des demandes de la Norouestel, a déclaré qu'il s'attendait à ce que la Norouestel fasse la preuve que chaque demande de licence d'entreprise de télédistribution est appuyée par la localité qu'elle propose de desservir.

Tout en s'opposant au transfert du contrôle de l'entreprise de télédistribution de Yellowknife à la Norouestel, l'Inuit Tapirisat du Canada (l'ITC) appuie la demande de la Norouestel visant une licence d'entreprise de télédistribution pour desservir Tuktoyaktuk. L'ITC est également en faveur de l'attribution d'une licence à la Norouestel en vue de fournir un service de télédistribution aux localités isolées qui seraient autrement non desservies, pourvu que la Norouestel obtienne au préalable un [TRADUCTION] "consentement local représentatif" de la localité en cause.

La Television Northern Canada Inc. (la TVNC) a appuyé les demandes de la Norouestel, sous réserve de certaines conditions, notamment une participation accrue de représentants des populations des Premières nations et inuit au conseil d'administration de la requérante.

Un grand nombre d'interventions s'opposaient aux demandes de la Norouestel, notamment celles de l'Arctic Cooperative Limited, représentant 37 coopératives dans 37 localités des Territoires du Nord-Ouest, la Yellowknife Direct Charge Cooperative Limited et la Coppermine Eskimo Cooperative Limited.

Vu l'opposition aux propositions de la Norouestel exprimée dans un grand nombre d'interventions déposées par des organismes communautaires, le Conseil a, à l'audience, demandé à la Norouestel si, dans la préparation de ses demandes, elle avait consulté les localités en cause. En réponse, la Norouestel a déclaré qu'à l'exception de Lutselk'e, elle avait communiqué avec toutes les localités faisant l'objet des demandes. Elle a toutefois reconnu que certaines localités n'ont été consultées qu'une fois que les demandes eurent été déposées. En outre, la Norouestel a avoué qu'il aurait été préférable de consulter plus à fond les localités avant de présenter les demandes et elle a déclaré qu'elle le ferait avant de présenter d'autres demandes dans l'avenir.

Le Conseil estime qu'il incombe à une requérante cherchant à fournir le service de télédistribution à une localité, et en particulier aux petites localités isolées du nord du Canada, de consulter à fond cette localité avant de lui présenter une demande.

Le Conseil accorde la plus grande importante à l'implantation d'une gamme complète de services de radiodiffusion et de télécommunications dans le Nord. Bien qu'il prenne note de l'argument de la Norouestel selon lequel la clientèle et les mouvements de caisse du système de télédistribution de Yellowknife seraient essentiels comme fondement d'un réseau exhaustif d'entreprises de télédistribution pour servir le Nord, le Conseil estime que l'intérêt public serait le mieux servi par l'attribution d'une licence à une requérante qui s'engagera fermement à étendre le service aux nombreuses petites localités isolées de cette région. Par conséquent, sans préjudice pour toute autre demande qui pourrait être soumise par une autre collectivité, le Conseil serait disposé à traiter avec célérité des demandes proposant un plan exhaustif, mais un plan reposant sur une pleine consultation publique et contenant des engagements et un échéancier fermes de mise en oeuvre, en vertu duquel le service de télédistribution serait étendu aux petites localités dispersées partout au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest.

Dans une décision connexe rendue publique aujourd'hui (la décision CRTC 94-708), le Conseil a approuvé des demandes présentées par la ville de Dawson visant à renouveler la licence et à élargir les services de programmation offerts par l'entreprise de distribution de radiocommu- nication établie qui dessert Dawson City. Le Conseil a également approuvé une demande présentée par la Hay City Community Service Society visant à élargir les services de programmation offerts par l'entreprise de distribution de radiocommunication établie qui dessert Hay River et refusé une demande présentée par la même requérante en vue d'obtenir une licence d'exploitation d'une entreprise de distribution par câble aux fins de desservir Hay River (la décision CRTC 94-707).

Le Secrétaire général
Allan J. Darling