ARCHIVÉ -  Ordonnance de frais Télécom CRTC 91-4

Ordonnance de frais Télécom

Ottawa, le 22 avril 1991

Ordonnance de frais Télécom CRTC 91-4

Objet : Unitel Communications Inc. et B.C. Rail Telecommunications/Lightel Inc. - Requêtes visant à offrir des services téléphoniques public vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage : Requêtes en adjudication provisoire de frais

Le 12 février 1991, le Conseil a reçu de la British Columbia Old Age Pensioners' Organization, du Council of Senior Citizen's Organizations, du West End Seniors' Network, de la Senior Citizens' Association, des Federated Anti-Poverty Groups of B.C. et du Local 217 IWA Seniors (les BCOAPO et autres) une requête en adjudication provisoire de frais dans l'instance en rubrique. Il a reçu une requête semblable de l'Organisation nationale anti-pauvreté et de la Dignité rurale du Canada (l'ONAP/DRC), le 13 février 1991.

Par lettre du 22 février 1991, le Conseil a écrit aux BCOAPO et autres et à l'ONAP/DRC pour leur demander des mémoires complémentaires sur la compétence du Conseil de procéder à une adjudication provisoire de frais, la nature des frais demandés et le processus en vertu duquel ils seraient administrés, la possibilité que les frais définitifs soient moins élevés que les frais provisoires adjugés et, enfin, les parties à l'instance principale qui devraient être désignées comme intimées relativement à la requête en adjudication provisoire de frais.

Le Conseil a ordonné aux BCOAPO et autres et à l'ONAP/DRC de signifier copie de ces mémoires complémentaires à Unitel Communications Inc. (Unitel), à la B.C. Rail Telecommunications/Lightel Inc. (la BCRL) et à chacune des intimées dans l'instance principale : Bell Canada (Bell), la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (la B.C. Tel), la Newfoundland Telephone Company Limited (la Newfoundland Tel), The New Brunswick Telephone Company Limited (la NBTel), la Maritime Telegraph and Telephone Company Limited (la MT&T) et The Island Telephone Company Limited (la Island Tel). Ces parties ont déposé des réponses et les BCOAPO et autres et l'ONAP/DRC ont tous les deux déposé des répliques.

Compétence

Le Conseil n'a pas reçu de requête en adjudication provisoire de frais depuis l'ordonnance de frais Télécom CRTC 87-5 du 3 septembre 1987 intitulée Objet : Bell Canada et Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique - Rééquilibrage des tarifs et questions de partage des revenus (l'ordonnance de frais 87-5), dans laquelle il a rejeté une requête en adjudication provisoire de frais présentée par la Lower Mainland Alliance of Information and Referral Services (la LMAIRS), du fait qu'il n'avait pas compétence pour procéder à une telle adjudication.

Dans leurs requêtes, les BCOAPO et autres et l'ONAP/DRC ont tous les deux fait valoir que le Conseil a le pouvoir voulu pour procéder à des adjudications provisoires de frais, faisant remarquer que le jugement sur lequel le Conseil s'est fondé pour rendre sa décision dans l'ordonnance de frais 87-5, Bell Canada c. CRTC, [1988] 1 FC 296 (C.A.), a été renversé par la Cour suprême du Canada dans Bell Canada c. Canada (CRTC), [1989] 1 SCR 1722.

Dans sa lettre du 22 février 1991 aux requérants, le Conseil a fait remarquer qu'il existe plusieurs causes, portant sur le pouvoir des tribunaux administratifs de procéder à des adjudications de frais avant l'achèvement d'une instance, qui donnent à entendre que les tribunaux administratifs n'ont pas le pouvoir de procéder à certains types d'adjudications avant la conclusion d'une instance, faute de libellé statutaire clair du contraire. Ces jugements comprennent notamment les causes Regional Municipality of Hamilton-Wentworth c. Hamilton-Wentworth Save the Valley Committee (1985), 51 OR (2d) 23 (Cour de prem. inst.), Manitoba Society of Seniors Inc. c. Greater Winnipeg Gas Co. (1982), 18 Man. R. (2d) 440, et Re Ontario Energy Board (1985), 51 OR (2d) 333 (Cour de prem. inst.).

Dans chacun de ces jugements, la cour en cause a examiné un pouvoir statutaire d'adjuger des frais qui était presque identique à celui de l'article 76 de la Loi nationale sur les attributions en matière de télécommunications (la LNAMT), la disposition de laquelle le Conseil tire son pouvoir d'adjuger des frais.

Dans sa lettre du 22 février 1991, le Conseil a invité les requérants d'une adjudication provisoire de frais de formuler des observations sur ces causes, compte tenu du mandat statutaire du Conseil et de ses Règles de procédure.

Les BCOAPO et autres et l'ONAP/DRC se sont tous les deux, en avant-propos à leurs mémoires, opposés à la décision du Conseil de solliciter et d'examiner des mémoires sur la question de compétence si peu de temps avant le début de l'audience publique dans l'instance principale. Les deux requérants ont critiqué le Conseil de ne pas avoir procédé à cet examen plus tôt et ils ont fait valoir que, faute d'une décision en temps opportun, ils pourraient ne pas être en mesure de participer avec efficacité à l'audience principale.

Le Conseil note que l'instance à l'égard de laquelle des adjudications provisoires de frais sont demandées a débuté en août 1990, soit quelque six mois avant que les BCOAPO et autres ou l'ONAP/DRC présentent des requêtes en adjudication provisoire de frais. À l'automne de 1990, les avocats des deux requérants ont communiqué avec des employés du Conseil et les ont avisés de leur intention de déposer des requêtes en adjudication provisoire de frais; toutefois, ce n'est qu'à la mi-février 1991 que les BCOAPO et autres et l'ONAP/DRC ont effectivement présenté au Conseil de telles requêtes -- soit deux mois avant le début de l'audience publique. Le Conseil fait remarquer que des requêtes en adjudication de frais ne peuvent être traitées sans fournir aux intimées dans ces requêtes une occasion de présenter des mémoires. De plus, dans le cas en espèce, le Conseil a dû demander des renseignements complémentaires aux BCOAPO et autres et à l'ONAP/DRC, à cause de lacunes dans les requêtes initiales en adjudication provisoire de frais. Dans les circonstances, le Conseil estime que les objections des requérants ne tiennent pas.

Lorsqu'ils font valoir que le Conseil a effectivement compétence pour procéder à des adjudications provisoires de frais, les BCOAPO et autres et l'ONAP/DRC se fondent tous les deux en grande partie sur le pouvoir du Conseil, conféré par le paragraphe 60(2) de la LNAMT, de rendre des ordonnances provisoires. Les requérants ont fait remarquer que, bien que l'Ontario Energy Board et le Manitoba Public Utilities Board possèdent des pouvoirs semblables, il n'a aucunement été question de ces pouvoirs dans les jugements susmentionnés. Les requérants ont ajouté que le pouvoir du Conseil de procéder à des ordonnances provisoires a été confirmé dans la cause Bell c. CRTC, supra, et elles ont fait valoir que ce pouvoir doit s'appliquer tant aux ordonnances de frais qu'aux autres types d'ordonnances.

À une exception près, toutes les parties qui ont déposé des réponses aux requêtes en adjudication de frais (les intimées) ont fait valoir que le Conseil n'a pas compétence pour procéder à des adjudications provisoires de frais. Unitel, pour sa part, n'a pas abordé la question de compétence, mais elle a déclaré qu'elle ne s'opposait pas à une adjudication provisoire de frais.

En règle générale, les intimées n'ont mis en doute ni le pouvoir du Conseil de rendre des ordonnances provisoires ni son pouvoir de procéder à des adjudications de frais; toutefois, elles ont fait valoir que le pouvoir de rendre des ordonnances provisoires ne saurait avoir pour effet d'élargir le pouvoir de procéder à des adjudications de "frais" au-delà de la définition juridique normale du mot. Plusieurs des intimées ont fait remarquer que, malgré le fait que les tribunaux ayant fait l'objet de la cause des Manitoba Seniors et de celle de Save the Valley aient possédé des pouvoirs semblables de rendre des ordonnances provisoires, les cours qui ont entendu ces causes ont jugé que ces tribunaux ne pouvaient pas procéder à des adjudications provisoires de frais.

En outre, plusieurs des compagnies de téléphone intimées ont soutenu que le Conseil n'a pas compétence pour procéder à des adjudications provisoires de frais dans la présente instance, étant donné que les articles 44 et 45 des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications (les Règles) s'appliquent uniquement aux instances tarifaires générales. Une lecture littérale des Règles permet de conclure que c'est effectivement le cas, mais le Conseil se réserve également le pouvoir, en vertu de l'article 28, d'exempter toute instance de l'application des Règles ou de modifier celles-ci. Le Conseil a, dans le passé, adjugé des frais dans des instances autres que des instances tarifaires générales, notamment des instances contradictoires, des instances sur des questions de fond et des examens de programmes de construction. Tout récemment, dans l'ordonnance de frais Télécom CRTC 89-5 du 27 juin 1989 intitulée Objet : Compatibilité des téléphones avec les appareils auditifs, le Conseil a adjugé des frais dans une instance non tarifaire et déclaré qu'il n'y a pas de raison de limiter l'adjudication de frais aux instances qui toucheraient probablement les tarifs en particulier. Le Conseil estime que la présente instance se prête bien à l'examen de requêtes en adjudication de frais, que ce soit sur une base provisoire ou définitive.

Le Conseil note que, contrairement aux allégations de certaines des intimées, les cours qui ont entendu les causes de Save the Valley et des Manitoba Seniors ne se sont pas penchées sur les pouvoirs des tribunaux en cause de rendre des ordonnances provisoires. Ainsi, ces causes ne peuvent être considérées comme confirmant la proposition selon laquelle un pouvoir de rendre des ordonnances provisoires, assorti d'un pouvoir de rendre des ordonnances de frais, ne saurait étayer une adjudication provisoire de frais.

Le Conseil interprète également les jugements des cours dans les causes de Save the Valley et des Manitoba Seniors comme rejetant les adjudications de financement d'interventions, plutôt que les adjudications provisoires de frais en soi. Le financement d'interventions s'entend de sommes fournies à des intervenants avant le début d'une instance afin de faciliter leur participation. Ces adjudications reposent principalement sur le besoin financier, non pas sur le mérite.

Le Conseil estime qu'une adjudication provisoire de frais en vertu de laquelle les frais d'un intervenant ne sont remboursés qu'une fois qu'ils ont été engagés s'apparentent davantage à des frais de comparution qu'au financement d'interventions.

Le Conseil estime également qu'une adjudication provisoire de frais rendue conformément aux Règles est fondée sur le mérite, tout comme les adjudications de frais rendues par les tribunaux civils. Pour être admissibles à une adjudication provisoire de frais dans une instance du Conseil, les requérants doivent remplir les critères exposés au paragraphe 45(1) des Règles, notamment convaincre le Conseil qu'ils peuvent l'aider à mieux comprendre les points en litige. En outre, conformément au paragraphe 45(4), toute adjudication provisoire de frais est revue à la conclusion de l'instance, à la lumière du rendement de l'intervenant au cours de l'instance dans son ensemble. À ce moment-là, si le Conseil juge que le rendement de l'intervenant n'a pas rempli les critères exposés au paragraphe 44(1) des Règles, il peut modifier l'ordonnance provisoire et l'intervenant peut être tenu de rembourser la totalité ou une partie des sommes qu'il a reçues.

Le Conseil note que, bien qu'un mécanisme semblable de révision à la conclusion de l'instance ait fait partie de la preuve déposée pour la cour dans la cause de l'OEB, il n'a pas été question de ce mécanisme dans le jugement. Il y a également lieu de noter que l'Ontario Energy Board n'a pas de pouvoir général de rendre des ordonnances provisoires du type dont fait état la LNAMT. Par conséquent, le Conseil estime que ce jugement n'entrave pas son pouvoir de procéder à des adjudications provisoires de frais.

Dans toutes les circonstances, le Conseil estime qu'il a effectivement compétence pour procéder à des adjudications provisoires de frais.

Les requêtes en instance

Le Conseil est convaincu que les deux requérants remplissent les critères d'admissibilité exposés aux alinéas 45(1)a), c) et d) des Règles.

L'alinéa 45(1)b) des Règles oblige un requérant à convaincre le Conseil, à sa satisfaction, qu'il peut l'aider à mieux comprendre les points en litige. Lorsqu'il s'agit d'établir si un requérant à rempli ce critère, le Conseil estime qu'il doit tenir compte tant du rendement du requérant jusqu'ici dans l'instance à l'égard de laquelle une adjudication provisoire de frais est demandée que du rendement passé du requérant lors d'autres instances du Conseil. À cet égard, le Conseil fait remarquer qu'il a peu de choses sur lesquelles se fonder pour évaluer le rendement des requérants jusqu'ici, étant donné que ni l'une ni l'autre des parties n'ont déposé de preuve ou procédé à des contre-interrogatoires, quoiqu'ils aient tous les deux déposé un nombre restreint de demandes de renseignements.

Pour ce qui est du rendement passé des requérants dans des instances du Conseil, ce dernier note que le rendement des BCOAPO et autres s'est révélé constamment satisfaisant au fil des ans et que cet intervenant s'est toujours fait rembourser tous ses frais. Me R. Gathercole, l'avocat des BCOAPO et autres dans la présente instance, a agi en qualité d'avocat des BCOAPO et autres tout au cours de cette période. Par conséquent, le Conseil juge que les BCOAPO et autres l'ont convaincu qu'ils peuvent l'aider à mieux comprendre les points en litige.

Par ailleurs, le rendement de l'ONAP/DRC s'est révélé quelque peu instable, ces dernières années; de fait, dans leurs cinq dernières requêtes en adjudication de frais, le Conseil n'a adjugé ni à l'ONAP ni à la DRC leurs frais intégraux. Tout au cours de cette période, l'ONAP comme la DRC ont été représentées par leurs avocats actuels, le Centre pour la promotion de l'intérêt public (le CPIP). Dans les circonstances, le Conseil juge que l'ONAP/DRC ne l'a pas convaincu qu'elle peut l'aider à mieux comprendre les points en litige au point où une adjudication intégrale des frais serait justifiée. Toutefois, le Conseil estime que l'on a justifié une adjudication provisoire partielle des frais. Dans les circonstances, le Conseil juge qu'une adjudication de 75 % des frais engagés par l'intervenant convient. Le Conseil souligne que l'adjudication provisoire en faveur de l'ONAP/DRC fera l'objet de révision à la conclusion de l'instance principale et pourrait être réduite ou accrue à ce moment-là, selon le rendement de l'intervenant.

Dans leurs requêtes, les BCOAPO et autres et l'ONAP/DRC ont proposé un processus d'adjudication provisoire de frais en vertu duquel le Conseil établirait d'abord l'admissibilité à une adjudication provisoire des frais fondée sur le paragraphe 45(1) des Règles. En posant par hypothèse que le requérant a rempli les critères, le Conseil procéderait à une adjudication provisoire des frais en faveur du requérant. Au fur et à mesure que le requérant engagerait des frais, il enverrait ses factures, etc., aux intimées pour fins de règlement. Les intimées régleraient les frais qu'elles estimeraient raisonnables, laissant à un processus de taxation le soin d'établir le caractère raisonnable des autres frais. Selon la requête des BCOAPO et autres, il est envisagé que ces décisions seraient prises au cours du processus de taxation qui suit une adjudication définitive des frais, tandis que l'ONAP/DRC a, pour sa part, proposé qu'elle ait l'option de faire appel à un agent taxateur désigné pour régler de manière expéditive toute objection au caractère raisonnable des demandes de remboursement de frais.

Le Conseil est généralement d'accord avec cette proposition, mais il rappelle aux requérants que toute adjudication provisoire de frais doit faire l'objet de révision à la conclusion de l'instance et qu'à ce moment-là, les bénéficiaires d'adjudications provisoires sont, en vertu du paragraphe 45(4) des Règles, tenus de déposer une demande d'adjudication définitive de frais. Lorsque des frais sont adjugés de manière définitive, un processus de taxation s'ensuit. De l'avis du Conseil, il serait prématuré d'examiner le caractère raisonnable et la nécessité des frais engagés par les requérants avant que des adjudications définitives de frais aient été faites. Par conséquent, les adjudications provisoires de frais ne seront pas assujetties à un tel examen préalable.

Le Conseil ordonne que toutes les factures présentées pour règlement soient accompagnées d'un affidavit de débours. Afin de minimiser le fardeau administratif imposé aux parties en cause, le Conseil ordonne également que ces demandes de remboursements de frais ne soient présentées qu'à intervalles fixes.

Le Conseil note que les BCOAPO et autres n'ont demandé que leurs frais de participation à l'audience principale, soit les frais de déplacement et d'hébergement et les frais de comptes rendus. L'ONAP/DRC, pour sa part, a demandé ses débours et honoraires d'avocat à partir de la date de sa requête en adjudication provisoire de frais. Dans sa réponse aux requêtes, Unitel a fait valoir que les frais provisoires doivent être établis à un niveau tout au plus nécessaire pour faire en sorte que le requérant puisse absorber les frais immédiats de sa participation et elle a proposé que toute adjudication soit limitée aux débours, sans acompte au titre des honoraires professionnels. Le Conseil estime que, dans le présent cas, il ne conviendrait pas d'inclure les honoraires d'avocats et autres honoraires dans le champ d'application d'une adjudication provisoire de frais. Par conséquent, le Conseil juge que les adjudications provisoires de frais se limiteront aux débours, notamment les frais d'hébergement, de transport et de photocopie.

Les intimées

Dans leurs requêtes, les BCOAPO et autres et l'ONAP/DRC ont tous les deux fait valoir que les requérantes dans l'instance principale, Unitel et la BCRL, doivent être responsables au premier chef du paiement de tous frais adjugés. En outre, l'ONAP/DRC a avancé que Bell Canada pourrait également être une intimée appropriée dans sa requête en adjudication de frais. Les BCOAPO et autres ont avancé que la B.C. Tel pourrait être une intimée appropriée dans leur requête.

Dans leurs réponses aux requêtes en adjudication de frais, Bell, la B.C. Tel, la Island Tel, la MT&T et la Newfoundland Tel ont fait valoir que seules Unitel et la BCRL, en leur qualité de requérantes dans l'instance principale, doivent être tenues de contribuer à tous frais adjugés. La NBTel a soutenu que, compte tenu des renseignements fournis par les requérants au sujet du champ proposé de leurs interventions, elle ne doit pas être intimée dans les requêtes en adjudication de frais. La BCRL a avancé que seuls les transporteurs réglementés doivent être responsables de tous frais adjugés, étant donné qu'eux seuls peuvent recouvrer ces frais de leurs abonnés au moyen du processus de tarification (contrairement aux fournisseurs de télécommunications non réglementés, qui devraient recouvrer ces paiements de leurs actionnaires). Unitel a avancé que toutes les parties à l'instance principale doivent partager le paiement des frais adjugés.

Malheureusement, les deux requérants de frais ont été quelque peu vagues dans leurs requêtes pour ce qui est du champ de leur participation à l'instance principale. Toutefois, le Conseil note qu'outre les requêtes d'Unitel et de la BCRL visant à offrir en concurrence des services téléphoniques publics vocaux interurbains, l'instance principale portera également sur un certain nombre d'autres questions, notamment la libéralisation possible des règles actuelles relatives à la revente et au partage en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique et l'application possible de ces règles aux provinces de l'Atlantique. De plus, le Conseil estime que les questions relatives à la concurrence dans la prestation de services téléphoniques vocaux interurbains devant être examinées dans le cadre de l'instance principale sont, de toute évidence, d'un intérêt crucial pour les abonnés des compagnies de téléphone et que tous ceux-ci bénéficieront d'une discussion exhaustive et franche de ces questions par un vaste éventail de participants. Le Conseil juge que la participation d'organismes représentant des Canadiens à faible revenu, âgés et de régions rurales contribue à l'instance et sert par conséquent l'intérêt public.

Par conséquent, le Conseil estime qu'Unitel, la BCRL et toutes les compagnies de téléphone intimées dans l'instance principale doivent contribuer aux frais provisoires adjugés par la présente.

Le Conseil est d'avis que la grande majorité de l'instance principale sera consacrée à un examen des requêtes d'Unitel et de la BCRL. Dans les circonstances, le Conseil ordonne qu'Unitel et la BCRL soient responsables de 60 % des frais adjugés. Les compagnies de téléphone intimées dans l'instance principale seront responsables de l'autre 40 % des frais adjugés.

Il est ordonné à Unitel et à la BCRL de contribuer à leur part de 60 % des frais provisoires adjugés en proportion de leurs revenus d'exploitation provenant d'activités de télécommunications. La part d'Unitel sera calculée en fonction des revenus d'exploitation dont il est rendu compte dans ses états financiers de 1990. Pour ce qui est de la BCRL, le Conseil note que, bien que la requête de cette dernière soit formulée comme requête conjointe par la B.C. Rail Telecommunications (la B.C. Rail) et la Lightel Inc. (la Lightel), la requérante a, dans ses réponses à des demandes de renseignements complémentaires, déclaré que la requête est conjointement présentée par la B.C. Rail, la Lightel et la Call-Net Telecommunications Limited (la Call-Net). La BCRL a déclaré que ces trois parties sont des associées dans une entreprise conjointe et partageront à parts égales les coûts de la requête. Le Conseil a ordonné à la BCRL de rendre officiel cet arrangement d'entreprise conjointe par constitution en société et exécution d'une convention d'entreprise conjointe. Le Conseil note également que les trois compagnies sont fortement impliquées dans cette requête et participeront de manière importante à l'exploitation du service proposé. Dans les circonstances, le Conseil juge qu'il convient que la part de la BCRL des frais provisoires adjugés soit calculée en fonction des revenus d'exploitation combinés provenant des activités de télécommunications de la B.C. Rail, de la Lightel et de la Call-Net.

De même, il est ordonné aux compagnies de téléphone intimées de contribuer leur part de 40 % des frais provisoires adjugés en proportion de leurs revenus d'exploitation provenant d'activités de télécommunications, selon qu'il est rendu compte dans les plus récents états financiers vérifiés de chaque compagnie.

Ordonnance

Le Conseil fait droit par les présentes aux requêtes des BCOAPO et autres et de l'ONAP/DRC en adjudication provisoire de frais, comme suit :

1. Les frais adjugés sont limités aux débours, autres que ceux qui ont trait aux honoraires,
engagés relativement aux interventions des requérants.

2. Les BCOAPO et autres se voient adjuger une somme maximale de 75 700 $ aux fins d'obtenir
des comptes rendus de l'audience principale.

3. L'ONAP/DRC se voit adjuger une somme maximale de 56 775 $ aux fins d'obtenir des comptes
rendus de l'audience principale.

4. Les BCOAPO et autres se voient adjuger une somme maximale de 11 500 $ aux fins d'autres
débours, à l'exclusion des honoraires, engagés au cours de l'audience publique.

5. L'ONAP/DRC se voit adjuger une somme maximale de 8 625 $ aux fins d'autres débours, à
l'exclusion des honoraires, engagés à partir du 13 février 1991.

6. Il est ordonné à l'ONAP/DRC de présenter son état de frais engagés à partir du 13 février 1991
jusqu'à la date de la présente ordonnance à chacune des intimées dans les requêtes en
adjudication provisoire de frais et au Conseil. Les états doivent être accompagnés d'un affidavit
de débours et de documents à l'appui. Par la suite, des états périodiques doivent être
présentés par les deux requérants, pas plus d'une fois par mois civil.

7. Sur réception des états, chacune des intimées doit payer aux requérants une partie des
sommes réclamées. Le paiement doit se faire immédiatement, dans les proportions suivantes
et sous réserve des sommes maximales susmentionnées :

Contribution aux frais provisoires adjugés (%)

Unitel 51.8
BCRL 8.2
60.0%

Bell 29.0
B.C. Tel 6.8
Island Tel 0.2
MT&T 1.7
NBTel 1.3
Newfoundland Tel 1.0

40.0%

8. Les BCOAPO et autres et l'ONAP/DRC sont tenus de déposer des requêtes en adjudication
définitive de frais, accompagnées des documents supplémentaires exigés en vertu du
paragraphe 45(4) des Règles, dans les 60 jours suivant la dernière journée de l'audience.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling