ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 89-1

Décision Télécom

Ottawa, le 31 janvier 1989

Décision Télécom CRTC 89-1

TÉLÉGLOBE CANADA INC. - COMPTE DE STABILISATION DES TARIFS ET TAUX DE RENDEMENT AU COURS DE LA PÉRIODE TRANSITOIRE

I INTRODUCTION

Le 23 juin 1988, le Conseil a écrit à Téléglobe Canada Inc. (Téléglobe) au sujet des résultats financiers de la compagnie pour 1988 jusqu'à la fin de mai. Le Conseil a fait remarquer que la compagnie s'attendait à obtenir pour 1988 un taux de rendement de l'avoir moyen des détenteurs d'actions ordinaires (RAO) qui serait sensiblement plus élevé que le niveau prescrit dans les Instructions au CRTC sur la réglementation de la nouvelle société résultant de la réorganisation de Téléglobe (les Instructions). Il a ajouté que la société était en voie d'élaborer un plan d'action en vue de corriger sa situation excédentaire. Le Conseil a demandé à Téléglobe de déposer un aperçu révisé pour 1988 et 1989, ainsi que son plan visant àréduire son RAO prévu pour 1988.

Téléglobe a répondu à la lettre du Conseil le 4 juillet 1988. La société a proposé d'abaisser les tarifs des appels téléphoniques internationaux d'une moyenne pondérée de 3,1 % à compter du 1er septembre 1988. Téléglobe a également proposé d'établir un compte de stabilisation des tarifs (CST), destiné à aplanir les variations de son revenu résultant des fluctuations de cours. Le 8 juillet 1988, la société a déposé l'avis de modification tarifaire 28 dans lequel elle a exposé en détail les réductions tarifaires qu'elle propose. Elle a également déposé une requête visant à établir un CST à compter du 1er janvier 1988.

Dans la lettre-décision Télécom CRTC 88-5 du 20 juillet 1988 (la lettre-décision 88-5), le Conseil a rejeté l'avis de modification tarifaire 28 et il a ordonné à la société de déposer des révisions tarifaires prévoyant une réduction moyenne pondérée de 5 % des tarifs applicables au service téléphonique international, à compter du 1er septembre 1988. La réduction tarifaire ordonnée dans la lettre-décision 88-5 était la troisième en 1988. Le Conseil a également déclaré qu'à son avis le CST, s'il était établi, aurait un impact important sur le rendement financier de la société. Il a donc conclu que les questions pertinentes à l'établissement d'un CST devraient faire l'objet d'une discussion dans le cadre d'une instance publique.

Le Conseil a aussi publié l'avis public Télécom CRTC 1988-31 du 20 juillet 1988 (l'avis public 1988-31), dans lequel il a amorcé une instance publique visant à examiner les questions liées à l'établissement d'un CST et à identifier et à examiner des méthodes d'application des dispositions de pondération contenues à l'alinéa 5(1)a) des Instructions. Cet alinéa se lit comme suit :

5(1) Lorsqu'il approuve les taxes de la nouvelle société, le Conseil doit :

a) d'une part, accepter comme taux de rendement moyen admissible du capital-actions ordinaire pour la période transitoire [1988 à 1991 inclusivement] la marge dont la valeur inférieure correspond à la moyenne pondérée du point médian du rendement, admis par le Conseil, du capital-actions ordinaire de Bell Canada et de British Columbia Telephone Company, et dont la valeur supérieure correspond à cette moyenne augmentée de 2 pour cent.

De l'avis du Conseil, Téléglobe estime que le CST peut constituer un élément important d'un mécanisme conçu pour assurer le respect de cet alinéa.

Conformément à la procédure établie dans l'avis public 1988-31, Téléglobe a déposé ses observations le 28 octobre 1988. Le Gouvernement de l'Ontario (l'Ontario) et le Gouvernement du Québec (le Québec) ont adressé des demandes de renseignements à la société et ont déposé des observations qui concernent principalement le projet de Téléglobe visant à établir un CST. Téléglobe a déposé sa réplique le 5 décembre 1988.

II LE PROJET DE CST

A. Position de Téléglobe

Dans sa requête du 8 juillet 1988, Téléglobe a fait remarquer qu'en sa qualité de transporteur international de télécommunications, elle est soumise aux règlements de l'Union internationale des télécommunications (l'UIT). Ces règlements stipulent qu'en l'absence d'arrangements spéciaux, les soldes de comptes internationaux de télécommunications doivent être convertis et payés en droits de tirage spéciaux (DTS). Les DTS reposent sur la valeur de cinq des principales monnaies au monde, soit le dollar américain, la livre sterling, le franc français, le yen japonais et le mark allemand. Pour Téléglobe, les comptes en DTS représentent environ 87 % des comptes avec des administrations étrangères, tandis que 12 % sont en dollars américains.

Téléglobe a fait remarquer que les règlements de l'UIT établissent aussi la méthode de paiement et de comptabilité pour le trafic international de télécommunications. Selon cette méthode, un délai de 8 à 10 mois peut s'écouler entre le moment où les comptes créditeurs et les comptes débiteurs avec des administrations étrangères pour un trafic acheminé sont comptabilisés pour la première fois aux livres de comptes de Téléglobe et le moment où ils sont payés. Les règles comptables exigent que la sociétéréévalue ces comptes chaque mois. Téléglobe a déclaré qu'elle est exposée à des gains et pertes de cours provenant de trois sources : (1) les écarts de revenu attribuables aux différences entre les taux de change envigueur au moment où la société consigne ses revenus et les taux dechange utilisés dans les prévisions financières et les budgets de la société, (2) les gains et pertes non matérialisés provenant de la réestimation mensuelle de ses comptes créditeurs nets avec les administrations étrangères et (3) les gains et pertes matérialisés au moment du règlement définitif des comptes avec les administrations étrangères.

Dans sa requête, Téléglobe a fait remarquer que les Canadiens font environ 50 % plus d'appels sortants qu'ils n'en reçoivent de l'étranger. Par conséquent, la société verse deplus gros montants aux administrations étrangères qu'elle n'en reçoit d'elles. Téléglobe a déclaré que son aperçu de décembre 1987 prévoit que ses revenus pour 1988 s'établiront à 309 millions de dollars (canadiens), après déduction des frais de lignes terrestres payés à Telecom Canada, mais avant les paiements nets aux administrations étrangères. Téléglobe a déclaré qu'environ 40 % de ces 309 millions de dollars, soit quelque 126 millions de dollars (canadiens), devrait être payé en devises étrangères à des administrations étrangères, les 183 millions de dollars restants correspondant à ses revenus tirés du service téléphonique international. Par conséquent, une fluctuation de 10 % entre les tarifs de change prévus et les taux réels au moment où les revenus sont portés aux comptes modifierait, en soi, les revenus de la société de quelque 12,6 millions de dollars. La société a déclaré que, compte tenu de la valeur relativement faible de la base de son capital-actions ordinaire, une telle variation pourrait modifier d'environ 3 % son RAO.

La société a fait remarquer que son RAO est déjà touché par la réévaluation mensuelle de ses comptes créditeurs nets avec les administrations étrangères. Une fluctuation des cours de 10 % modifierait de quelque 8,5 millions de dollars le solde des comptes créditeurs nets de 85 millions de dollars (canadiens) de Téléglobe en 1988. Cela, en soi, pourrait entraîner une modification du RAO de Téléglobe de quelque 2 %.

Téléglobe a fait valoir que des fluctuations de cours de l'ordre de 10 % ne sont pas chose rare. Elle a ajouté que la valeur des DTS en dollars canadiens a baissé de 12,45 % entre décembre 1987 et le 6 juillet 1988.

Dans ses exposés et ses réponses aux demandes de renseignements, Téléglobe a identifié deux instruments susceptibles d'assurer une certaine protection contre les fluctuations de cours, à savoir, le contrat de change à terme et le certificat de dépôt en DTS. La société a fait valoir que ces deux instruments constituent tout au plus des compléments, non pas des solutions de rechange, au CST.

Selon le projet de CST de Téléglobe, cette dernière calculerait des taux de change estimatifs ou "standard" en fonction de quatre prévisions indépendantes. Ces taux de change estimatifs serviraient au calcul des besoins en revenus de la société et devraient être approuvés par le Conseil avant l'exercice auxquels ils s'appliquent.

Les revenus mensuels estimatifs de Téléglobe, d'après son estimation du trafic acheminé au cours du mois, seraient comptabilisés selon les taux de change standard. Les modifications de revenus attribuables à l'écart entre les taux de change en vigueur et les taux de change standard seraient portées au crédit ou au débit du CST. Des gains ou pertes sur change non matérialisés attribuables à la réévaluation mensuelle des comptes avec les administrations étrangères seraient également crédités ou débités au CST. Enfin, les gains ou pertes matérialisés seraient également crédités ou débités au compte. Téléglobe n'a proposé aucune limite au solde du CST.

Dans son mémoire du 8 juillet 1988, Téléglobe a signalé que les gains et pertes liés aux fluctuations de change seraient portés au crédit ou au débit du CST. Toutefois, dans des observations ultérieures, Téléglobe a fait valoir que le CST devrait toujours conserver un solde positif. Téléglobe a déclaré qu'avec un solde positif, le compte représente un crédit reporté, reflétant un passif réel qui doit être remboursé au cours de la période d'amortissement du compte. Le fait de permettre au compte de devenir négatif entraînerait l'établissement d'un "débit" reporté, reflétant un actif fictif. Téléglobe a fait valoir qu'un solde négatif aurait inévitablement un impact négatif sur la viabilité de la société et sur ses activités de prestation du service, en dernière analyse au détriment de l'abonné.

Téléglobe a proposé d'établir le CST à compter du 1er janvier 1988. La société a fait remarquer qu'en 1988, le fort rendement du dollar canadien a dépassé les attentes. Téléglobe estime qu'il est peu probable que le dollar répète cette performance dans un proche avenir. De l'avis de la société, une baisse du dollar est plus probable. Elle a fait valoir que, s'il était établi en 1988, le CST atteindrait probablement son point culminant cette année-là et accuserait un important solde positif qui protégerait les consommateurs contre des baisses éventuelles du dollar canadien. La société prévoit que le CST pourrait accuser un solde négatif s'il était établi en 1989.

Dans ses observations, Téléglobe a déclaré qu'elle a déjà commencé à tenir compte du CST dans ses états financiers internes. Elle a fait remarquer qu'au 30 septembre 1988, le CST contenait un solde positif de 18 millions de dollars.

Téléglobe a déclaré qu'il serait impossible de réaliser un rendement surle CST. Elle a proposé d'amortir le compte sur une période de 10 ans à compter de 1989. Téléglobe a aussi proposé de calculer l'amortissement mensuel du CST en divisant le solde non amorti du compte par le nombre total de mois de la période d'amortissement. Elle a déclaré qu'une période d'amortissement de 10 ans semble adéquate, compte tenu des cycles relativement longs dans les fluctuations des cours. Le montant amorti serait calculé chaque mois et inscrit aux résultats de la société.

Téléglobe a fait valoir qu'elle est la seule compagnie de téléphone au monde qui soit soumise aux aléas des fluctuations des cours et que son projet de CST ne trouve ainsi pas d'équivalent direct dans le secteur des télécommunications internationales. Toutefois, Téléglobe a fourni deux exemples de méthodes que des compagnies canadiennes d'hydro-électricité utilisent pour stabiliser leurs tarifs.

Téléglobe a fait valoir que le projet de CST réduirait sensiblement les incertitudes concernant son RAO et protégerait ses abonnés contre de fréquentes variations des tarifs des appels téléphoniques internationaux occasionnées par les fluctuations de cours.

B. Observations des intervenants

L'Ontario n'est pas opposé à l'établissement du CST, pourvu que certains principes soient adoptés. Plus précisément, l'Ontario a proposé que le compte soit plafonné, d'abord à cinq millions de dollars, et que ce plafonnement fasse ensuite l'objet d'un examen de temps à autre. De l'avis de l'Ontario, tout excédent devrait être crédité immédiatement aux activités normales de la société.

L'Ontario a aussi proposé que le compte puisse devenir négatif ou accuser un débit, avec plafonnement négatif correspondant de cinq millions de dollars. L'Ontario a fait valoir que le CST devrait offrir aux abonnés la même protection contre des majorations de tarifs que celle qu'elle offrirait à la société contre des baisses de tarifs.

Le Québec est d'avis que les exposés de Téléglobe ont prouvé l'utilité del'établissement du CST. Toutefois, le Québec a noté l'exposé de Téléglobe concernant d'autres méthodes permettant de la protéger des fluctuations decours. Le Québec a avancé que le Conseil devrait encourager Téléglobe à envisager une combinaison de tous les moyens existants de se protéger de ces fluctuations.

Compte tenu des gains de cours en 1988,le Québec a recommandé que le CST soit établi à compter du 1er janvier 1988. Le Québec estime que la période d'amortissement du compte doit être suffisamment longue pour permettre à la société d'atteindre ses objectifs, mais pas au point de retarder indûment des baisses de tarifs suite à des gains de cours. Par conséquent, le Québec a recommandé une période d'amortissement de cinq ans.

C. Conclusions

De l'avis du Conseil, le dossier de la présente instance prouve que Téléglobe est la seule société soumise aux aléas des fluctuations de cours. De plus, la société y est exposée à cause de facteurs qui sont en grande partie indépendants de sa volonté.

Le Conseil note les arguments de Téléglobe concernant les problèmes que lui pose l'utilisation de contrats de change à terme et de certificats de dépôt en DTS. En particulier, le Conseil note que les contrats de change à terme, le moyen le plus courant de gérer les fluctuations de cours, coûtent cher. Ils conviennent mieux dans des situations où le nombre de transactions en devises étrangères est peu élevé, où les comptes restent encours pour une période relativement brève et où les transactions se font dans une devise, par ex., le dollar américain, qui est généralement utilisée dans le commerce international. Le Conseil note également que le CST, du fait qu'ils'agit d'une méthode comptable de protection contre les fluctuations de cours, n'entraînerait pas de coûts importants pour la société et n'exigerait pas d'expertise financière exceptionnelle.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil a conclu que l'établissement d'un CST constitue le moyen le plus efficace de minimiser les fréquentes variations de tarifs liées à celles du RAO de la société, ces dernières étant occasionnées par les fluctuations de cours. Toutefois, comme l'a proposé le Québec, le Conseil encourage Téléglobe à utiliser avec prudence les autres moyens qui existent pour gérer les risques des fluctuations de cours.

Étant donné le raffermissement du dollar canadien depuis un an, et afin de profiter pleinement du CST, le Conseil estime qu'il convient que le compte soit établi à compter du 1er janvier 1988.

Téléglobe a déclaré que, compte tenu des cycles relativement longs de la fluctuation des cours, elle préférerait une période d'amortissement de 10 ans pour le CST. De l'avis du Conseil, il est impossible de prévoir avec certitude les fluctuations de cours. Par conséquent, la question du choix d'une période d'amortissement en est une principalement de jugement. Le Conseil a conclu qu'une période d'amortissement de trois ans atteindrait le mieux les objectifs qui consistent à raffermir le RAO de la société sans reporter indûment les avantages de tarifs moins élevés pour les abonnés par suite de gains de cours. Téléglobe estime que, sans CST, son RAO serait de 21,2 % en 1988 et de 11,6 % en 1989. Selon le Conseil, l'établissement d'un CST tel que prescrit dans la présente décision abaissera le RAO de la société in 1989. d'environ 3,5 % en 1988 et le fera monter d'environ 2 % en 1989.

Le Conseil note que la méthode d'amortissement décrite dans la preuve de Téléglobe laisserait dans le CST un compte qui, tout en diminuant constamment (en supposant qu'il n'y aurait aucun ajout), n'atteindrait jamais zéro. Le Conseil estime qu'il est important que la méthode d'amortissement tienne compte de tous les gains et pertes mensuels sur change pour la période d'amortissement retenue. Par conséquent, le Conseil rejette la méthode d'amortissement exposée dans les mémoires de Téléglobe. Il ordonne à Téléglobe d'identifier séparément le gain ou perte net sur change résultant de chacune des activités ci-après : (1) des écarts de revenus, (2) la réévaluation mensuelle des comptes et (3) le règlement définitif des comptes. Le montant mensuel doit être imputé ou crédité au CST et amorti selon la méthode linéaire sur une période de 36 mois. Il est ordonné à Téléglobe de commencer l'amortissement en janvier 1988, soit à partir de l'établissement du CST.

Le Conseil estime aussi qu'il est important que le CST soit utilisé comme un véritable instrument de réglementation pour stabiliser les tarifs, non pas comme un moyen de reporter les bénéfices de Téléglobe. Une fois que le CST sera établi, les abonnés de Téléglobe ne jouiront pas immédiatement de tous les avantages des réductions tarifaires que le Conseil aurait pu autrement ordonner. En retour, il faudrait protéger les abonnés contre les majorations rapides de tarifs liées aux baisses du dollar canadien. De l'avis du Conseil, c'est en permettant au CST d'avoir un solde négatif que l'on peut le mieux atteindre le dernier objectif.

Tel qu'il est signalé ci-dessus, le Conseil estime qu'il est important que le CST ne serve pas simplement à reporter les bénéfices de la société, non plus qu'à retarder des modifications tarifaires justifiées. Par conséquent, le Conseil a conclu qu'il faut imposer des limites raisonnables au solde du compte. Le Conseil a jugé qu'en toute justice pour la société et ses abonnés, le solde créditeur ou débiteur du CST doit être plafonné à 15 millions de dollars pour tout mois donné.

Le Conseil estime que le CST, établi conformément à la présente décision, accusera un solde positif d'environ 15 millions de dollars à la fin de 1988. La société établira si le plafond a été atteint à la fin de chaque mois, une fois que le gain ou perte sur change net pour le mois aura été crédité et débité au compte et avant que le montant de l'amortissement mensuel ne soit calculé. Tout montant dépassant dans un sens ou dans l'autre les limites imposées au compte doit être converti en gain ou perte immédiatement.

Pour 1989, le Conseil accepte les cours prévus calculés conformément aux méthodes et procédures que Téléglobe a déposées dans la présente instance. Téléglobe a déjà fourni au Conseil les cours prévus pour 1989 comme partie intégrante d'un dépôt concernant ses prévisions budgétaires pour 1989.

Le Conseil tiendra des discussions avec Téléglobe pour mettre au point les méthodes administratives voulues pour faire approuver les cours prévus pour les années à venir. Ces méthodes prévoiront l'approbation des cours prévus par le Conseil avant le début de chaque année financière.

Pour faire en sorte que le CST atteigne les objectifs de la présente décision, le Conseil entend examiner et évaluer le fonctionnement du compte avant la fin de la période transitoire prescrite dans les Instructions.

III TAUX DE RENDEMENT AU COURS DE LA PÉRIODE TRANSITOIRE

Dans ses observations, Téléglobe a fait valoir que les Instructions permettent à la société de dépasser la marge admissible du RAO au cours des premières années de la période transitoire, pourvu que son RAO moyen reste dans la marge pour l'ensemble de la période transitoire. Toutefois, Téléglobe a fait remarquer que cela équivaudrait à courir le risque qu'un important déficit ou excédent puisse être reporté à la dernière année de la période.

Téléglobe a fait remarquer qu'elle a adopté pour stratégie de tenter de maintenir un RAO tombant dans la marge prescrite pour chacune des quatre années de la période transitoire. Elle estime que cette politique est conforme à de saines méthodes de planification financière et d'investissement, aux attentes des actionnaires et à un rythme ordonné de recouvrement. Téléglobe a déclaré qu'elle entend gérer ses affaires selon la démarche susmentionnée, mais [TRADUCTION] "dans le cadre de la moyenne de quatre ans prescrite dans les Instructions".

Téléglobe a fait remarquer que le RAO est un ratio, exprimé comme pourcentage, de deux composantes, les gains et la base du capital-actions, chacune étant calculée en dollars. Téléglobe a fait valoir que le ratio constitue un outil utile lorsqu'il est appliqué sur une base annuelle. Toutefois, la société a ajouté que le ratio est moins souhaitable pour établir les niveaux de gains admissibles sur plusieurs années. Téléglobe a fait remarquer qu'un RAO de 1 % pour une année donnée au cours de laquelle la base du capital-actions ordinaire s'établit à 240 millions de dollars aura une valeur de 2,4 millions de dollars. Par contre, un RAO de 1 % au cours d'une année donnée au cours de laquelle la base du capital-actions ordinaire est de 270 millions aura une valeur de 2,7 millions de dollars. Téléglobe a fait valoir qu'à moins que les deux composantes changent dans la même proportion au cours de la période de quatre ans, l'établissement de la moyenne des ratios entraînera des injustices, soit pour le consommateur, soit pour la société.

Téléglobe a fait valoir que, pour éviter ces injustices, le RAO moyen pour la période de quatre ans doit reposer sur la valeur en dollars des composantes. Téléglobe a proposé que son RAO admissible pour la période transitoire soit fondé sur la somme de l'avoir moyen des détenteurs d'actions ordinaires au cours de chaque année de la période, multipliée par la marge admissible applicable à chaque année de la période. Dans sa réplique, Téléglobe a fait valoir que sa proposition prévoit un mécanisme correctif cumulatif et permanent qui est juste tant pour les actionnaires que pour les consommateurs.

Le Québec a noté l'interprétation que Téléglobe donne aux Instructions et l'intention avouée de la société de maintenir son RAO à l'intérieur de la marge admissible pour chacune des quatre années de la période transitoire. Le Québec a fait valoir que, compte tenu de l'interprétation de Téléglobe, le Conseil doit faire en sorte que les Instructions soient appliquées de manière que les avantages résultant de facteurs non liés aux fluctuations de cours, notamment des modalités de partage des revenus plus favorables et un accroissement de la demande et de la productivité, soient transmis aux consommateurs sans retard indu.

Le Conseil estime qu'il convient de clarifier sa démarche de réglementation du RAO de Téléglobe au cours de la période transitoire. De l'avis du Conseil, le dossier de l'instance n'était pas l'allégation de Téléglobe selon laquelle la méthode habituelle de calcul des gains admissibles sur une base annuelle entraînera des injustices pour les actionnaires de la société ou ses abonnés. Par conséquent, le Conseil appliquera l'alinéa 5(1)a) des Instructions comme suit :

(1) la valeur inférieure de la marge du RAO admissible correspond à la moyenne arithmétique du point médian moyen pondéré du RAO admissible de Bell Canada et de la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique pour chacune des quatre années de la période transitoire et la valeur supérieure correspond à ce pourcentage augmenté de 2 %; et

(2) le Conseil considérera comme étant des gains excédentaires uniquement ceux qui excèdent la valeur supérieure de la marge du RAO définie pour la ou les années antérieures respectives; réciproquement, seuls les gains en dessous de la valeur inférieure de la marge du RAO admissible seront considérés comme étant des déficits.

Le Conseil estime que les Instructions permettent à la société de dépasser sa marge de RAO admissible au cours de n'importe quelle année de la période transitoire, pourvu que son RAO moyen pour l'ensemble de la période transitoire tombe dans la marge prescrite. Toutefois, le Conseil estime que le RAO de la société ne doit pas s'écarter assez de la marge prescrite dans les Instructions pour que la société puisse reporter un déficit ou un excédent important à la dernière année de la période transitoire.

Le Secrétaire général
Fernand Bélisle