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Ottawa, le 22 mars 1985
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Avis public CRTC 1985-60
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Réponse du Conseil au Rapport du Groupe de travail sur l'accès aux services de télévision dans les collectivités mal desservies
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L'extension de services deradiodiffusion canadiens publics et privés à toutes les régions du Canada constitue un objectif fondamental que le Conseil a toujours cherché à atteindre depuis ses débuts. En particulier, le Conseil s'est depuis longtemps préoccupé du fait que de nombreuses collectivités éloignées et isolées demeurent sérieusement privées de services. Cette préoccupation a fait l'objet de plusieurs mesures et procédures prises par le Conseil en matière de réglementation en vue de faciliter la prestation de services de radiodiffusion à ces collectivités mal desservies, de façon prioritaire.
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Dans un avis public en date du 8 janvier 1980, le Conseil annonçait la formation, sous la présidence du conseiller Réal Therrien, vice-président du CRTC, d'un comité chargé d'étudier les problèmes relatifs à l'extension des services de radiodiffusion aux collectivités éloignées et à celles du Nord et de faire des recommandations sur les meilleures façons de fournir le service à ces collectivités mal desservies.
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Par la suite, et conformément aux recommandations comprises dans le Rapport Therrien en date de juillet 1980, le Conseil lançait un appel de demandes de réseau visant la distribution par satellite d'une gamme de services de télévision canadiens et, le 1er avril 1981, il autorisait les Communications Par Satellite Canadien Inc. (CANCOM) à distribuer un ensemble de services de base de radio et de télévision attrayants aux collectivités éloignées et mal desservies à travers le Canada. Même si ce service rejoint maintenant environ 335 petites collectivités mal desservies, des facteurs économiques sérieux continuent d'entraver l'extension de services de radiodiffusion additionnels à quelque 1,2 million de foyers canadiens situés dans des petites collectivités rurales qui continuent de ne recevoir en direct que deux services locaux canadiens ou moins.
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Le 20 décembre 1984, le ministre des Communications, l'honorable Marcel Masse, a demandé au Conseil, à la suite de consultations avec le Conseil et des représentants de divers secteurs de l'industrie de la radiodiffusion, de considérer, dans les plus brefs délais, des moyens d'établir une action concertée afin de résoudre les problèmes fondamentaux qui empêchent l'extension d'un éventail satisfaisant de services de radiodiffusion aux Canadiens habitant de petites collectivités mal desservies à travers le pays.
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En raison de tout ce qui précède, le 20 décembre 1984, le Conseil a annoncé la mise sur pied d'un Groupe de travail en vue d'examiner la distribution de services reçus par satellite aux nombreuses petites collectivités canadiennes mal desservies qui n'ont pas encore accès à un éventail satisfaisant de services en direct, et de lui faire des recommandations à cet égard. Le Conseil a demandé au Groupe de travail d'étudier d'autres moyens qui permettraient au Conseil de modifier davantage ses règlements, politiques et procédures en matière d'attribution de licences aux petites entreprises afin d'accélérer cette distribution. Le Groupe de travail, composé de trois membres du CRTC et de trois représentants de l'extérieur, était sous la présidence de M. Paul Klingle, membre du CRTC. Son rapport, intitulé "Le Choix, à quel prix?", fut soumis au Conseil le 25 février 1985.
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L'objectif principal consistait à trouver des moyens qui permettraient aux Canadiens vivant dans de petites collectivités mal desservies de disposer d'un éventail satisfaisant de services de radiodiffusion, à prix abordable. Le rapport fait clairement ressortir que l'obstacle le plus important à la réalisation de cet objectif tient au coût en cause aux fins de la distribution du satellite au câble. Le Comité a relevé deux grands facteurs d'ordre économique:
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- un grand nombre de petites collectivités comptent sur les services reçus par satellite, en particulier ceux que distribue la CANCOM, pour leur ensemble de services de base, et le coût de la prestation de ces signaux est élevé, principalement à cause des frais élevés de transpondeurs que la CANCOM doit verser à Télésat pour leur acheminement;
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- les dépenses reliées à l'établissement d'une entreprise de télédistribution dans une petite collectivité sont beaucoup plus élevées, par abonné, que ce n'est le cas dans un centre urbain, du fait qu'il faut les répartir entre un nombre beaucoup moins élevé d'abonnés.
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Les 34 recommandations que le rapport contient proposent diverses méthodes qui pourraient permettre de réduire les coûts et, ainsi, de faire en sorte que les collectivités encore mal desservies aient accès à un éventail satisfaisant de services de radiodiffusion canadiens et à un plus vaste also choix d'émissions à prix abordable. Elles offrent également aux entreprises qui desservent actuellement de petites collectivités plus de moyens d'accroître à un coût minime le choix de services offerts à leurs abonnés et d'améliorer la viabilité économique de leurs opérations.
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Le Conseil est convaincu que les difficultés inhérentes à la prestation du service aux petites collectivités mal desservies justifient une approche nouvelle et plus souple pour ce qui est des politiques, des règlements et des procédures. En conséquence, le Conseil appuie et souscrit à chacune des recommandations du Groupe de travail, qui sont exposées à l'annexe du présent avis, sous réserve des observations ci-après.
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De plus, le Conseil attire l'attention sur le fait qu'un certain nombre de recommandations (n°9, 10, 12 et 19) ont trait particulièrement aux politiques de distribution de signaux concernant les titulaires de licences d'exploitation d'entreprises de télédistribution de classe B (desservant 3 000 abonnés ou moins) à l'extérieur des régions du marché de base de la CANCOM (désigné auparavant comme "marché principal").
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Le Conseil convient avec le Groupe de travail que les entreprises de classe B dans les marchés autres que le marché de base éprouvent sensiblement les mêmes problèmes financiers que les entreprises qui desservent des secteurs du marché de base, et il note que les titulaires de ces entreprises ont, dans le passé, été réglementés d'une manière différente de celle qui s'applique aux entreprises qui desservent de grands centres urbains pour ce qui est, notamment, de la substitution de signaux simultanés et de la tarification. Toutefois, en acceptant les recommandations visant les entreprises de classe B, il a établi qu'elles ne s'appliqueront qu'aux titulaires qui utilisent présentement 12 canaux ou moins pour distribuer des services autorisés à leurs abonnés.
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Recommandation n°1: Télésat
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Bien que cette recommandation traite expressément de la capacité actuellement excédentaire de Télésat, il ressort clairement du rapport que les frais de transpondeurs exigés par the Télésat constituent un important facteur des coûts élevés relatifs à la prestation du service aux petites collectivités éloignées. Il est donc fondamental pour toute nouvelle politique relative à ces collectivités que l'on trouve une solution à ce problème.
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En conséquence, le Conseil recommande au ministre des Communications que le Gouvernement étudie urgemment le problème global posé par les frais élevés de transpondeurs de Télésat en vue de trouver des moyens d'alléger le fardeau financier que représentent à the l'heure actuelle les frais de transpondeurs, en particulier pour ce qui est de la prestation de services de radiodiffusion canadiens aux régions du marché de base et aux entreprises de classe B.
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Recommandations n°2 à 6: la CANCOM
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Comme il est signalé dans le rapport, la CANCOM dispense à l'heure actuelle le service à trois marchés distincts décrits comme étant les marchés "de base", "secondaire" et "de remplacement", qu'elle a définis comme suit:
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(1) marché de base: secteurs qui reçoivent deux signaux de télévision ou moins;
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(2) marché secondaire: collectivités de taille généralement petite à moyenne qui sont déjà desservies par une entreprise de télédistribution, mais qui ne reçoivent pas, à l'heure actuelle, un ou plusieurs des quatre signaux des réseaux américains; et
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(3) marché de remplacement: marchés ou entreprises qui estiment que le niveau actuel de leur service est insatisfaisant à cause de la piètre qualité des signaux américains reçus, soit en direct ou par micro-ondes, dans les cas où la réception par satellite est une solution possible.
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Les recommandations n°2 à 6 ont pour objet de faciliter le développement de la base d'abonnés de la CANCOM dans son ensemble afin de lui permettre de respecter son mandat original, au moyen du financement indirect du coût de prestation de ses services aux collectivités du marché de base par le biais de ses autres activités.
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Tout en souscrivant sans réserve à la recommandation n°2, le Conseil tient à préciser qu'elle s'appliqueuniquement aux situations où une entreprise de télédistribution est actuellement autorisée à distribuer le signal en direct d'une station, et souhaite le remplacer par le signal de la même station provenant de la CANCOM. Dans ces cas-là, il ne sera pas nécessaire d'obtenir une nouvelle autorisation.
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Quant à la recommandation n°5 concernant le remplacement des signaux américains reçus par micro-ondes par les signaux 3+1 de la CANCOM, le Conseil tient à souligner que toute demande entraînant un changement de source de signaux sera assujettie au processus d'examen public (avis ou audience) et sera examinée sur une base individuelle. Des questions comme les répercussions des nouveaux signaux sur les radiodiffuseurs locaux seront examinées avec soin dans le contexte de toute demande de ce genre.
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Recommandations n°7 à 12: Réseaux canadiens d'émissions spécialisées et de télévision payante et services américains par satellite
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Le rapport signale que la prestation de services optionnels aux petites collectivités a été gravement entravée par le coût du matériel de sécurité nécessaire pour brouiller et étager ces services et par la base relativement faible d'abonnés pouvant absorber ces coûts. Le Conseil, dans ces circonstances, estime qu'il convient d'assouplir ses exigences réglementaires relatives à la distribution de services optionnels par des entreprises qui desservent de petites collectivités, de sorte qu'il soit possible d'offrir ces services aux abonnés au prix le plus bas possible.
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Les propositions présentées par des titulaires desservant des collectivités du marché de base en vue de distribuer en clair des services optionnels comme partie intégrante du volet des services de base seront traitées avec célérité, de façon administrative. Toutefois, des demandes semblables reçues de titulaires de licences d'exploitation d'entreprises de classe B à l'extérieur des secteurs du marché de base seront traitées par avis public ou audience, et le Conseil tiendra compte du nombre de services locaux offerts et des répercussions possibles des nouveaux services à leur égard. Il tiendra également compte de la taille et de l'emplacement de la collectivité en cause.
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En acceptant les recommandations n°10 et 11, le Conseil constate qu'il faudra peut-être, avant de donner suite à ces propositions, régler certains problèmes relatifs aux contrats actuellement en vigueur. Le Conseil, toute comme le Groupe de travail, se préoccupe de ce que "dans le cas de la distribution en clair des services de télévision payante ... certains abonnés puissent s'opposer à la réception "forcée" d'un service qui, à leur avis, peut contenir du matériel choquant de temps à autre." Dans de tels cas, et lorsque requis par les abonnés, le Conseil exigera que le télédistributeur fournisse un dispositif convenable pour supprimer le service, ceci sans frais pour l'abonné.
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Recommandations n°13 à 19: Cadre de réglementation des petites entreprises de télédistribution
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Ces recommandations ont trait à la télédistribution de services de télévision dans le contexte des services obligatoires et de la nécessité d'une réglementation plus souple pour les entreprises dans le marché de base et de classe B.
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Le Conseil souscrit à la recommandation n°14 d'exempter les entreprises de télédistribution dans le marché de base de la réglementation de leurs tarifs d'abonnement, mais il n'en voudra pas moins surveiller l'efficacité de cette approche. En conséquence, il mettra cette recommandation en oeuvre pour une période d'essai de deux ans, afin d'évaluer s'il y a des abus. Tous les titulaires de licences d'exploitation d'entreprises de télédistribution dans le marché de base seront tenus de fournir au Conseil, une fois l'an, une liste des tarifs imposés aux abonnés. L'exemption de la réglementation portant sur les tarifs d'abonnement s'appliquera également aux entreprises émettant des signaux codés en direct dans le marché de base, en vertu des mêmes conditions susmentionnées.
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En ce qui a trait à la recommandation n°18, le Conseil publiera bientôt un avis public contenant une liste de services canadiens et américains optionnels, reçus par satellite, que les titulaires situés dans le marché de base et de classe B peuvent distribuer, en plus des exigences énoncées dans la recommandation n°15 du rapport. Le choix de services optionnels indiqués sur cette liste procurera aux petites entreprises le maximum de souplesse aux fins de la prestation d'un ensemble de services attrayants à leurs abonnés.
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En ce qui a trait à la recommandation n°17, Rosalie Gower, membre du Conseil, maintient son opinion dissidente, tel qu'exprimée dans le rapport.
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Recommandations n°20 à 24: Cadre de réglementation des entreprises diffu sant en direct
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Le Conseil reste convaincu que la méthode à utiliser de préférence pour l'extension du service est la technique de télédistribution, du fait de sa capacité de dispenser un grand nombre de services et de satisfaire aux besoins de services futurs. Il est toutefois conscient que, dans certaines circonstances, en raison de la très petite taille ou faible densité de la population, les émetteurs en direct constituent le seul moyen viable de dispenser le service dans une région donnée. Par conséquent, conformément à sa politique actuellement en vigueur, le Conseil continuera d'attribuer des licences à des entreprises diffusant en direct dans les collectivités du marché de base.
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Pour ce qui est de la recommandation n°24, le Conseil proposera une modification à la Loi sur la radiodiffusion en vue de permettre l'utilisation de fréquences de radio à des fins de distribution en clair de signaux étrangers. Jusqu'à ce qu'une modification appropriée ait été adoptée, le Conseil devra continuer d'appliquer sa politique actuelle qui interdit cette utilisation (avis public CRTC 1983-164 du 5 août 1983).
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En ce qui concerne la recommandation n°21, le Conseil établira, sur une base individuelle, les exigences concernant la distribution de services obligatoires, le cas échéant, pour les entreprises diffusant en direct qui utilisent un certain nombre d'émetteurs.
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Certaines recommandations du Groupe de travail nécessitent des modifications à divers règlements ou lois avant leur mise en oeuvre. Le Conseil prendra toutes les mesures appropriées afin de faciliter la mise en oeuvre des recommandations à brève échéance et il étudie présentement ses règles et procédures en vue de réduire le fardeau réglementaire des petites entreprises. Un avis public sera publié sous peu à cet égard.
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Dans l'intervalle, les recommandations n°2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 15, 16, 17 et 19 peuvent être mises en oeuvre immédiatement, sous réserve des exigences habituelles du Conseil en matière de procédure et d'attribution de licences, et tel que stipulé dans le présent avis public.
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Le Conseil incite les titulaires qui satisfont aux critères énoncés dans le présent avis, de profiter pleinement des nouvelles possibilités qui s'offrent à eux afin d'offrir à leurs abonnés un plus grand éventail de services, dont un ensemble attrayant de services canadiens, ainsi que non canadiens, à des coûts peu élevés.
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Les mesures proposées dans le présent avis et les recommandations du Groupe de travail visent principalement à résoudre les problèmes particuliers auxquels font face les collectivités de plus petites taille, plus éloignées et rurales à travers le Canada qui n'ont pas accès à un éventail satisfaisant de services de radiodiffusion de langues française et anglaise. La mise en oeuvre des diverses mesures proposées par la présente devraient faciliter de beaucoup la solution des problèmes de ces collectivités mal desservies et inciter les exploitants non autorisés à profiter des possibilités qui s'offrent dorénavant à eux au sein du système de la radiodiffusion canadienne.
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Tout en se préoccupant de la disponibilité des services dans ces petites collectivités mal desservies, le Conseil demeure parallèlement fort conscient du besoin de rehausser la qualité et la disponibilité des services canadiens. Tel qu'indiqué dans l'avis public CRTC 1985-61, en date d'aujourd'hui, portant sur l'extension des signaux de télévision canadiens éloignés, afin de livrer concurrence de manière efficace dans le milieu de la radiodiffusion d'aujourd'hui, "toutes les parties concernées doivent déployer des efforts concertés pour prendre des initiatives nouvelles et inventives en vue d'accroître la disponibilité d'émissions canadiennes attrayantes, compétitives et de haute qualité." Le Conseil a déjà entrepris des consultations à ce sujet et compte revoir davantage les propositions visant à mieux réfléter les objectifs d'un système de la radiodiffusion canadienne fort et distinctif.
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Le Conseil se réfère, à cet égard, à son énoncé de politique publié plus tôt cette semaine (avis public CRTC 1985-58 du 20 mars 1985) qui élargit le concept d'émission de télévision locale dans le but d'encourager le veloppement d'un plus grand nombre de coproductions locales ou régionales de plus grande qualité aux fins de diffusion à des heures d'écoute favo rables.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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