Télécom Lettre procédurale adressée à Monsieur Lawry Trevor-Deutsch (TNW Wireless Inc.)

Ottawa, le 23 octobre 2017

Notre référence : 8620-R63-201705675

PAR COURRIEL

Monsieur Lawry Trevor-Deutsch
Président, TNW Wireless Inc.
468, chemin Pleasant Park
Ottawa (Ontario)  K1H 5N1
regulatory@tnwcorp.com

Objet : Demande en vertu de la partie 1 présentée par TNW Wireless Inc. concernant les ententes d’itinérance de gros exigées par la politique réglementaire de télécom 2015-177 – Demande visant un redressement provisoire

Monsieur Trevor-Deutsch,

Par la présente, le Conseil rejette, pour les motifs indiqués ci-après, la demande de redressement provisoire soumise par TNW Wireless Inc. (TNW) dans la demande susmentionnée déposée en vertu de la partie 1 des Règles de pratique et de procédure du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.

CONTEXTE

En vertu de la politique réglementaire de télécom 2015-177Note de bas de page1, les fournisseurs de services sans fil nationauxNote de bas de page2 sont tenus de fournir aux autres fournisseurs de services sans fil l’accès aux services d’itinérance sur leurs réseaux respectifs. Dans la décision de télécom 2017-56Note de bas de page3, le Conseil a donné des directives concernant les modalités définitives au titre desquelles les services d’itinérance seront offerts. Cette décision confirme, entre autres, que l’itinérance de gros obligatoire permet un accès temporaire, non permanent, aux réseaux des fournisseurs de services sans fil nationaux et que le Wi-Fi public ne fait pas partie du réseau d’origine du fournisseur de services sans fil au moment d’établir ce qui constitue une utilisation temporaire d’un réseau visité.

TNW, qui détient actuellement des licences de spectre dans la région du nord-ouest de la Colombie-Britannique, dans certaines parties du Yukon, ainsi que le long de la route de l’Alaska, a demandé que Bell Mobilité Inc. (Bell) et la Société TELUS Communications (TELUS) concluent des ententes d’itinérance de gros avec elle, comme il est envisagé dans la politique réglementaire de télécom 2015-177. Bell et TELUS ont refusé, précisant qu’il n’est pas certain que le modèle d’affaires de TNW, dont le réseau d’origine est axé sur la connectivité Wi-Fi et sa technologie inédite iPCSNote de bas de page4, entraînerait seulement de l'itinérance temporaire sur leurs réseaux.

Le 3 juillet 2017, TNW a présenté une demande au Conseil, dans laquelle elle lui demandait d’obliger Bell et TELUS à offrir des services d’itinérance de gros à ses clients du service sans-fil et de déterminer si ses clients utilisant sa technologie iPCS à l’extérieur des zones de desserte autorisées de TNW seraient considérés en itinérance.

Le 20 juillet 2017, le Conseil a amorcé l’avis de consultation de télécom 2017-259Note de bas de page5 après que le gouverneur en conseil ait pris le décret CP 2017-0557, qui renvoyait la décision de télécom 2017-56 au Conseil afin qu’il la réexamine avant le 31 mars 2018. Plus précisément, le gouverneur en conseil a demandé au Conseil d’établir si, aux fins des modalités définitives des services d’itinérance sans fil mobiles de gros, la définition de « réseau d’origine » devrait être élargie afin d’inclure des formes de connectivité autres que le spectre sans fil autorisé offert par l’intermédiaire d’un réseau d’accès radioélectrique, comme celle qu’offrent les applications « Wi-Fi en premier lieu ».

DEMANDE

Dans sa lettre, TNW a demandé au Conseil :

TNW demande également un redressement provisoire afin que Bell et TELUS soient tenues de fournir immédiatement des services d’itinérance de gros afin de lui permettre d’offrir des services pendant que le Conseil évalue le bien-fondé de la demande.

Critères applicables au redressement provisoire

Lorsque le Conseil évalue une demande de redressement, il applique habituellement les critères établis par la Cour suprême du Canada dans l’affaire RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général) [1994] 1 S.C.R. 311. Ces critères (critères de redressement provisoire) sont les suivants : i) il existe une question sérieuse à juger; ii) la partie qui sollicite le redressement provisoire subira un préjudice irréparable si le redressement n’est pas accordé; et iii) la prépondérance des inconvénients, compte tenu de l’intérêt public, penche en faveur du redressement provisoire. Pour obtenir un redressement provisoire, il incombe au demandeur d’établir qu’il satisfait aux trois critères.

Position des parties

TNW a fait valoir que sa technologie traditionnelle et sa technologie iPCS sont toutes deux entièrement conformes à la décision de télécom 2017-56, puisqu’elles permettent uniquement l’itinérance temporaire sur les réseaux visités. Elle a ajouté que pour être viable sur le plan commercial, elle a besoin d’ententes d’itinérance avec Bell et TELUS, et qu’en donnant aux fournisseurs de services sans fil nationaux la possibilité de refuser les services d’itinérance en se fondant sur des actions hypothétiques de leur concurrent, on leur donnerait essentiellement la possibilité de décider unilatéralement quelles sont les entreprises qui peuvent intégrer le marché des services sans fil au Canada.

TNW a fait valoir que sa demande satisfait aux critères applicables au redressement provisoire pour les motifs suivants : i) le fait que les fournisseurs de services sans fil nationaux peuvent refuser aux petits fournisseurs des ententes d’itinérance de gros alors qu’il n’y a eu aucune mauvaise utilisation est une question sérieuse à trancher; ii) TNW subirait un préjudice irréparable si on ne lui accordait pas un accès provisoire à l’itinérance; et iii) la prépondérance des inconvénients la favorise puisqu’elle a investi des sommes considérables dans ses activités et qu’elle ne sera pas en mesure de les lancer efficacement sans un accès à des services d’itinérance.

Bell et TELUS; ainsi que Bragg Communications Inc., exerçant ses activités sous le nom d’Eastlink; Québecor Média inc., au nom de sa filiale Vidéotron s.e.n.c.; Rogers Communications Canada Inc.; et Shaw Communications Inc. se sont opposées à la demande. Ils ont soutenu que les installations de Wi-Fi public utilisées par un fournisseur de services ne sont pas considérées comme faisant partie de son réseau d’origine; ainsi, les utilisateurs finaux de TNW qui ont recours à la technologie iPCS seraient en itinérance de façon permanente, et TNW agirait plutôt comme un exploitant de réseau mobile virtuel. De ce fait, elles ont indiqué que les fournisseurs de services sans fil nationaux ne sont pas obligés de fournir à TNW le service demandé, puisque TNW cherche à obtenir un accès non temporaire aux réseaux de ces fournisseurs. Elles comparent la technologie iPCS offerte par TNW au service de Sugar Mobile, à qui on a refusé l’accès à l’itinérance obligatoire dans la décision de télécom 2017-57Note de bas de page6.

Ces intervenants s’opposent également à ce qu’on accorde un redressement provisoire à TNW, faisant valoir que TNW ne satisfait pas aux critères. Les intervenants ont soutenu que i) TNW n’a pas prouvé qu’elle subirait un préjudice puisqu’elle n’a pas encore lancé son service; ii) que la prépondérance des inconvénients penche en faveur du maintien du statu quo; et iii) que TNW n’a pas démontré en quoi l’octroi d’un redressement servirait l’intérêt public.

Ice Wireless Inc. a demandé au Conseil d’examiner la nature du service iPCS de TNW et d’établir si celui-ci correspond à la définition de « réseau d’origine » établie dans l’instance de l’avis de consultation de télécom 2017-259. Le Conseil pourrait ensuite décider si TNW est admissible à l’itinérance obligatoire en fonction des conclusions de cette instance. Dans la mesure où les règles d’itinérance de gros du Conseil pourraient changer, Bell a fait valoir que l’examen de la demande de TNW devrait être reporté jusqu’à ce que les nouvelles règles, le cas échéant, soient clarifiées.

Le Centre pour la défense de l’intérêt public (PIAC) a appuyé la demande de TNW, mais a également recommandé que le Conseil la traite par l’intermédiaire de l’avis de consultation de télécom 2017-259. PIAC a toutefois indiqué que dans l’intervalle, on devrait offrir l’itinérance aux clients qui comptent principalement sur le réseau mobile sous licence de TNW.

Dans sa réplique, TNW a fait remarquer qu’aucun des intervenants n’a fait de commentaire sur sa demande visant à obtenir l’itinérance selon un « modèle plus traditionnel » pour les clients résidant dans la zone de son spectre sous licence qui n’utilisent pas sa technologie iPCS. L’entreprise a demandé au Conseil d’obliger Bell et TELUS à offrir l’itinérance dans de tels cas. TNW a également fourni de plus amples renseignements au sujet de sa technologie iPCS. Elle n’appuie pas la suggestion voulant que sa demande soit étudiée dans le cadre de l’avis de consultation de télécom  2017-259, parce que sa demande a été soumise avant la publication de cet avis de consultation et parce que cela aurait pour effet de reporter la publication de la décision du Conseil.

RÉSULTATS DE L’ANALYSE DU CONSEIL

Demande de redressement provisoire

Si une demande n’est pas manifestement frivole, elle répond généralement au premier critère de redressement provisoire : il existe une question sérieuse à juger. Le demandeur n’est pas tenu de faire la démonstration que son argument est convaincant ou solide, mais uniquement qu’une question légitime est posée. Dans le cas présent, la question est de savoir si le Conseil devrait obliger Bell et TELUS à conclure une entente d’itinérance avec TNW selon les modalités du tarif provisoire actuellement en place pour Bell et TELUS, ce qui constitue une question sérieuse à juger. Par conséquent, le Conseil détermine que TNW satisfait au premier critère de redressement provisoire.

Le deuxième critère exige que la partie qui sollicite le redressement fasse la démonstration qu’elle subira un préjudice irréparable si le redressement n’est pas accordé. Le caractère « irréparable » est lié à la nature du préjudice plutôt qu’à son ampleur. Un préjudice est plus susceptible d’être considéré comme irréparable s’il y a une perte non quantifiable ou une perte que le demandeur ne peut récupérer. TNW a indiqué qu’elle avait investi des sommes considérables dans l’acquisition d’une licence de spectre, le paiement des frais de licence, les mises à niveau du réseau et de toute l’infrastructure d’appoint nécessaire pour la prestation de ses services sans fil. Elle a soutenu qu’elle ne peut pas lancer son service sans avoir une entente d’itinérance en place et qu’elle pourrait ne pas survivre à une période prolongée au cours de laquelle elle serait dans l’impossibilité de lancer son service.
Le dossier public ne contient aucune preuve que TNW a lancé des services sans fil à l’aide de technologies sans fil traditionnelles ou iPCS; par conséquent, il n’y a aucune raison de croire que TNW perdrait des parts de marché si sa demande de redressement provisoire lui était refusée. Même s’il est vrai qu’elle a engagé des coûts jusqu’à maintenant, TNW a fourni peu de détails quant à la nature ou à l’ampleur de ses dépenses ou à sa capacité de les récupérer dans l’éventualité où elle obtenait une réponse favorable à sa demande de redressement provisoire. La responsabilité de prouver qu’il y a préjudice irréparable, selon la prépondérance des probabilités, incombe à TNW, mais l’information qui a été fournie est insuffisante pour ce faire.

Dans les circonstances, le Conseil détermine que TNW n’a pas démontré qu’elle subirait un préjudice irréparable si Bell et TELUS ne sont pas forcées de conclure des ententes d’itinérance de gros avec TNW dans l’attente du traitement définitif de sa demande.

En ce qui concerne le dernier critère, TNW a soutenu que la prépondérance des inconvénients penche en sa faveur parce que si elle ne survit pas, les Canadiens seront privés d’un concurrent. Cependant, TNW ne semble pas avoir lancé ses services et ne semble pas avoir de clients qui pourraient subir des conséquences négatives si le Conseil refusait d’accorder un redressement provisoire pendant l’étude de la demande de redressement définitif. De plus, il n’y a pas de preuve suffisante au dossier permettant d’établir la période à l’intérieur de laquelle TNW serait en mesure de lancer ses services, même si on lui accordait un redressement provisoire. Par conséquent, le Conseil estime que l’octroi d’un redressement provisoire ne servirait pas l’intérêt public.

En outre, la question à savoir si un service offert au moyen de la technologie iPCS de TNW permettrait d’avoir accès à une itinérance permanente sur le réseau d’une entreprise titulaire, et si les services offerts au moyen de technologies traditionnelles seraient clairement distincts de ceux utilisant la technologie iPCS est encore en suspens. Il s’ensuit que l’octroi d’un redressement temporaire pourrait faire en sorte que TNW lance ses services et acquière des clients pour un service qui pourrait en fin de compte être inadmissible à l’itinérance de gros tarifée. Un tel résultat ne servirait manifestement pas l’intérêt public. Par conséquent, le Conseil détermine que la prépondérance des inconvénients penche en faveur du statu quo.

À la lumière des conclusions du Conseil concernant le préjudice irréparable et la prépondérance des inconvénients, la demande de TNW ne répond pas aux critères applicables au redressement provisoire. Par conséquent, le Conseil rejette la demande de redressement provisoire de TNW.

Demande de redressement définitif

La majeure partie du dossier est constituée de discussions sur l’admissibilité de la technologie iPCS de TNW au tarif d’itinérance en vertu duquel elle serait offerte, lequel n’est pas encore définitif. Pour déterminer l’accessibilité, le Conseil doit évaluer cette technologie Wi-Fi en fonction des conclusions établies dans la décision de télécom 2017-56 et la politique réglementaire de télécom 2015-177. Le Conseil réexamine actuellement la décision de télécom 2017-56, ainsi que l’utilisation du Wi-Fi en particulier, dans le cadre de l’instance de l’avis de consultation de télécom 2017-259. Comme il semble que le service n’ait pas encore été lancé et qu’il existe une incertitude sur le plan réglementaire, il conviendrait mieux de reporter l’examen de la technologie iPCS de TNW jusqu’à ce qu’il rende sa décision dans l’instance de l’avis de consultation de télécom 2017-259.
Par conséquent, le Conseil sursoit à l’étude de la demande en vertu de la partie 1 de TNW jusqu’à la conclusion de l’instance de l’avis de consultation de télécom 2017-259. Afin de s’assurer que le dossier de l’instance en vertu de la partie 1 soit le plus complet possible, le Conseil pourra solliciter des commentaires additionnels à une date ultérieure.

Demande procédurale

Le 17 août 2017, TELUS a déposé une demande procédurale indiquant que, dans sa réplique, TNW avait présenté un nouveau mode de redressement nullement abordé dans sa demande initiale (concernant « l’itinérance traditionnelle ») et avait présenté de nouvelles preuves qui auraient dû être déposées avec sa demande. TELUS a demandé que le Conseil supprime ces éléments du dossier. Elle a soutenu que le fait que le demandeur modifie sa demande à cette étape sans que les autres parties aient la possibilité de commenter les nouveaux renseignements constituait une iniquité procédurale.

TNW a indiqué que le Conseil devrait rejeter la demande de TELUS. Elle a soutenu que sa demande initiale devait nécessairement être comprise de manière à inclure la demande liée à l’itinérance traditionnelle. Elle a ajouté qu’elle a fourni des renseignements additionnels sur sa technologie iPCS afin de traiter des déclarations inexactes faites par les parties.

Le PIAC s’est également opposé à la demande de TELUS.

Le Conseil estime que la demande initiale de TNW aurait pu être formulée plus clairement dans sa demande de redressement. Cependant, il aurait dû être évident pour les parties que la demande en ce qui a trait à l’itinérance traditionnelle était implicite dans la demande étant donné que l’itinérance est un service obligatoire et que TNW a spécifiquement décrit deux types de clients dans sa demande.

En ce qui a trait à l’information technique ajoutée, l’information ne devrait pas être retirée du dossier puisque l’examen de la technologie iPCS est reporté. Le Conseil a toutefois l’intention d’accorder aux parties la possibilité de formuler des commentaires sur la technologie, dans la perspective des conclusions découlant de l’instance de l’avis de consultation de télécom 2017-259, lorsque le processus de la demande en vertu de la partie 1 de TNW sera rétabli.

Compte tenu de ce qui précède, le Conseil rejette la demande procédurale de TELUS visant à supprimer du dossier de l’instance des portions des observations en réplique de TNW.

Veuillez agréer, Monsieur, l’expression de mes sentiments les meilleurs.

Le secrétaire général par intérim

L’original signé par

Scott Hutton
c. c.  Suneil Kanjeekal, suneil.kanjeekal@crtc.gc.ca
Josiane Lord, josiane.lord@crtc.gc.ca
Stephen Schmidt, regulatory.affairs@telus.com
Philippe Gauvin, bell.regulatory@bell.ca
Howard Slawner, rwi_gr@rci.rogers.com
Paul Cowling, regulatory@sjrb.ca
Nathalie MacDonald, regulatory.matters@corp.eastlink.ca
Dennis Béland, dennis.beland@quebecor.com
Samer Bishay, regulatory@icewireless.ca
John Lawford, jlawford@piac.ca

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