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Décision de télécom CRTC 2012-102

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Ottawa, le 16 février 2012

Norouestel Inc. – Demande d’abstention de la réglementation des services liés à la téléconférence, à la location d’équipement terminal de ligne individuelle, ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données

Numéro de dossier : 8640-N1-201104736

Dans la présente décision, le Conseil s’abstient, à certaines conditions et dans la mesure indiquée dans la présente décision, de réglementer les services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle, ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données, à Whitehorse et à Yellowknife.

Introduction

1.        Le Conseil a reçu une demande de Norouestel Inc. (Norouestel), datée du 15 mars 2011, dans laquelle la compagnie réclamait que le Conseil s’abstienne de réglementer les services liés i) à la téléconférence, ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle, et iii) à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données1. Norouestel a en particulier demandé, en vertu de l’article 34 de la Loi sur les télécommunications (la Loi), que le Conseil s’abstienne d’exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31 de la Loi en ce qui a trait aux services susmentionnés.

2.        Le Conseil a reçu des observations du Utilities Consumers’ Group (UCG) et du gouvernement du Yukon au sujet de la présente demande. On peut consulter sur le site Web du Conseil le dossier public de l’instance, lequel a été fermé le 3 juin 2011. On peut y accéder à l’adresse www.crtc.gc.ca, sous l’onglet Instances publiques ou au moyen du numéro de dossier indiqué ci-dessus.

3.        Le Conseil a déterminé que les questions importantes ci-dessous devaient être examinées dans la présente décision :

  1. Le Conseil devrait-il s’abstenir de réglementer les services de téléconférence de Norouestel?
  2. Le Conseil devrait-il s’abstenir de réglementer les services de Norouestel liés i) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle, et ii) à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données?
  3. Dans quelle mesure devrait-on s’abstenir de réglementer les services de Norouestel?
  4. Les conclusions de la présente décision sont-elles conformes aux Instructions2?

Contexte

4.        Le paragraphe 34(1) de la Loi indique que le Conseil peut s’abstenir de réglementer un service ou une catégorie de services s’il estime que cette abstention est conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi, tandis que le paragraphe 34(2) de la Loi prévoit qu’il doit s’abstenir lorsqu’il conclut que le marché pour le service ou la catégorie de services en question est, ou sera, suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des utilisateurs. Le paragraphe 34(3) de la Loi indique que le Conseil ne peut s’abstenir de réglementer s’il conclut que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d’un marché concurrentiel pour ce service ou cette catégorie de services.

5.        Dans la décision de télécom 94-19, le Conseil a établi un cadre pour évaluer s’il doit ou non s’abstenir de réglementer un service. Pour se prononcer sur l’abstention de la réglementation d’un service, le Conseil évalue des facteurs comme la part de marché, les conditions relatives à l’offre et à la demande, les obstacles à l’accès au marché et les preuves relatives à la présence de concurrents pour le service en question.

I.         Le Conseil devrait-il s’abstenir de réglementer les services de téléconférence de Norouestel?

6.        Norouestel a fait valoir que, dans son territoire d’exploitation, le marché de la téléconférence est dominé par de grands fournisseurs nationaux dont les plateformes sont généralement accessibles à partir d’un numéro sans frais. Elle a d’ailleurs fourni des éléments de preuve confirmant la présence d’un certain nombre d’autres fournisseurs de services. Norouestel a indiqué que le marché était très compétitif, si bien que deux de ses plus gros clients utilisent les services de téléconférence de concurrents à des tarifs considérablement plus bas que ceux de Norouestel.

7.        Norouestel a déclaré qu’elle offrait des services de téléconférence avec téléphoniste et sans réservation. Norouestel a fait valoir que la demande du marché relative à ses services de téléconférence avec assistance téléphonique avait complètement disparu et que, d’après sa part estimative du nombre total de minutes de téléconférence, elle n’était plus un fournisseur dominant dans le marché.

8.        Le UCG a fait valoir que la déréglementation provoquerait une augmentation des tarifs de téléconférence et que Norouestel devrait demander l’autorisation d’abaisser ses tarifs afin de concurrencer les offres plus basses.

Résultats de l’analyse du Conseil

9.        Le Conseil estime qu’il n’existe aucun obstacle réglementaire ou législatif pour accéder au marché des services de téléconférence dans le territoire d’exploitation de Norouestel et que les obstacles techniques d’accès par l’intermédiaire des réseaux interurbains sont minces. Le Conseil fait remarquer qu’en ce qui a trait à l’offre du marché dans le territoire de Norouestel, les services de téléconférence sont disponibles dans toutes les collectivités et beaucoup d’autres fournisseurs offrent actuellement des services de téléconférence.

10.     Le Conseil estime également que Norouestel n’a pas d’emprise significative sur le marché des services de téléconférence, comme le prouvent, pour ces services, la chute de ses revenus et la diminution de sa part estimative du total des minutes de téléconférence.

11.     En conséquence, comme il est indiqué de façon plus complète ci-dessous, le Conseil estime qu’il convient de s’abstenir de réglementer les services de téléconférence fournis par Norouestel dans l’ensemble de son territoire d’exploitation.

II.        Le Conseil devrait-il s’abstenir de réglementer les services de Norouestel liés i) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle, et ii) à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données3?

i)       Location d’équipement terminal de ligne individuelle

12.     Norouestel a fait valoir que le marché de l’équipement terminal de ligne individuelle, qui comprend l’équipement destiné aux clients de services de résidence et d’affaires, était extrêmement concurrentiel, que l’entreprise n’avait aucune emprise sur le marché et que sa part de marché était très petite. Elle a également indiqué que la plupart des collectivités de son territoire d’exploitation pouvaient se procurer de l’équipement terminal bon marché dans de nombreux grands magasins de détail des environs ou en ligne. Norouestel a également fait valoir que ses services de location d’équipement terminal de résidence et d’affaires avaient connu une baisse considérable ces dix dernières années.

13.     Le gouvernement du Yukon a indiqué qu’en dehors de Whitehorse, le marché des télécommunications était très dispersé et que la possibilité d’attirer des fournisseurs concurrentiels était très limitée dans les petites collectivités. De plus, dans la majorité
des cas, Norouestel est la seule source d’approvisionnement possible pour la location d’équipement et les services d’entretien. Le UCG a fait valoir que les personnes parlant uniquement leur langue maternelle et bien des gens pauvres ne peuvent pratiquer le commerce en ligne, car il leur manque souvent les connaissances informatiques nécessaires.

ii)     Location et entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données

14.     Norouestel a fait valoir qu’un certain nombre de fournisseurs locaux et nationaux vendaient, louaient et entretenaient les systèmes téléphoniques à clés et des systèmes d’installation d’abonné avec postes supplémentaires (PBX) partout dans le Nord, et que les clients préféraient généralement acheter l’équipement multiligne ou de systèmes de données plutôt que de le louer. De plus, le total des revenus d’entretien à l’égard de l’équipement multiligne vendu par l’entreprise ou par d’autres est limité et témoigne du caractère concurrentiel du marché.

15.     Norouestel a aussi fait valoir que dans les petites collectivités éloignées, l’utilisateur type de systèmes téléphoniques multilignes est capable de comparer les prix afin d’obtenir la meilleure offre. Norouestel a indiqué que bien qu’elle soit le fournisseur de services d’accès local titulaire dans les petites collectivités éloignées de son territoire d’exploitation, elle n’avait pas d’avantage majeur sur les autres fournisseurs de systèmes multilignes et de systèmes de données dans ces collectivités. Norouestel a fait remarquer, par exemple, qu’elle devait généralement faire appel à un technicien d’un centre plus important pour installer un système téléphonique dans une collectivité éloignée, tout comme ses concurrents.

16.     Le UCG a fait valoir que dans des petites villes du Nord, un marché concurrentiel ne peut pas dicter ce qui est abordable, et il est toujours nécessaire de réglementer les prix pour qu’ils restent raisonnables. Le UCG a aussi fait valoir qu’il était moins cher, pour Norouestel, d’installer et d’entretenir l’équipement dans les collectivités éloignées que pour les autres entreprises, car Norouestel peut prévoir d’autres travaux en même temps.

17.     Le gouvernement du Yukon a indiqué que ses systèmes multilignes à Watson Lake et à Dawson étaient entretenus par Norouestel et qu’aucun autre fournisseur local ne pouvait assurer l’entretien de ces systèmes dans les deux villes. Le gouvernement du Yukon a aussi fait valoir que si l’abstention était approuvée, le Conseil devrait garantir un accès constant aux services de location d’équipement multiligne et d’entretien de Norouestel tout en maintenant les tarifs actuels.

Résultats de l’analyse du Conseil

18.    Le Conseil fait remarquer qu’il n’existe aucun obstacle réglementaire ou législatif pour accéder au marché de l’équipement terminal de ligne individuelle ou au marché de l’équipement multiligne et de l’équipement de systèmes de données dans le territoire de Norouestel. Le Conseil fait également remarquer que la demande pour ces produits a énormément baissé, comme le prouve la diminution des revenus

de Norouestel. De plus, Norouestel ne participe qu’à un segment du marché de l’équipement terminal de ligne individuelle, car elle ne vend pas l’équipement et n’offre que des services d’entretien pour l’équipement loué par l’entreprise.

19.    Le Conseil estime qu’à Whitehorse et à Yellowknife4 en particulier, le dossier de la présente instance indique que plusieurs autres fournisseurs ont déjà pénétré le marché et que les clients ont beaucoup d’options autres que Norouestel pour se procurer l’équipement terminal de ligne individuelle, l’équipement multiligne et l’équipement de systèmes de données. À ce titre, le Conseil estime que Norouestel n’a pas suffisamment d’emprise sur le marché à Whitehorse et à Yellowknife pour la prestation des services liés à l’équipement terminal de ligne individuelle, à l’équipement multiligne et à l’équipement de systèmes de données.

20.    En conséquence, comme il est indiqué de façon plus complète ci-dessous, le Conseil estime qu’il conviendrait de s’abstenir de réglementer les services de Norouestel qui sont liés à la location de l’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien de l’équipement multiligne et de l’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife.

21.     En ce qui a trait à la prestation de ces services dans les autres collectivités du territoire d’exploitation de Norouestel, le Conseil estime que le dossier de la présente instance ne permet pas de déterminer si Norouestel a suffisamment de concurrents. En conséquence, le Conseil estime qu’il ne serait pas approprié de s’abstenir de réglementer les services de Norouestel liés à la location de l’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien de l’équipement multiligne et de l’équipement de systèmes de données ailleurs qu’à Whitehorse et à Yellowknife.

III.      Dans quelle mesure devrait-on s’abstenir de réglementer les services de Norouestel?

22.     À la lumière de ce qui précède, en vertu du paragraphe 34(1) de la Loi, le Conseil conclut, comme question de fait, qu’il est conforme aux objectifs de la politique canadienne de télécommunication, particulièrement à ceux énoncés aux alinéas 7c), 7f) et 7h) de la Loi5, de s’abstenir d’exercer ses pouvoirs et fonctions, dans la mesure précisée dans la présente décision, en ce qui concerne les services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife.

23.    De plus, conformément au paragraphe 34(2) de la Loi, le Conseil conclut, comme question de fait, que les services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife sont assujettis à une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs et qu’ils devraient être soustraits à la réglementation dans la mesure indiquée dans la présente décision.

24.     Conformément au paragraphe 34(3) de la Loi, le Conseil conclut, comme question de fait, que s’abstenir de réglementer les services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, dans la mesure indiquée dans la présente décision, ne risque pas de compromettre indûment le maintien d’un marché concurrentiel pour ces services.

Degré d’abstention

25.     À la lumière de ce qui précède, le Conseil détermine ci-dessous dans quelle mesure il convient de s’abstenir, en tout ou en partie, et sous condition ou inconditionnellement, d’exercer les pouvoirs ou fonctions que lui confèrent les articles 24, 25, 27, 29 et 31 de la Loi.

Article 24

26.     Le Conseil considère qu’il convient de continuer d’exercer ses pouvoirs de fixer des conditions que lui confère l’article 24 de la Loi, afin de garantir que la confidentialité des renseignements sur les clients continue d’être assurée. Le Conseil fait remarquer que les modalités de service de Norouestel, qui assurent la confidentialité des renseignements sur les clients pour les services réglementés, ne s’appliquent pas aux services faisant l’objet d’une abstention. Le Conseil ordonne donc à Norouestel, comme condition à la prestation des services liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, de respecter les conditions actuelles concernant la divulgation à des tiers de renseignements confidentiels sur les clients en ce qui concerne ces services.

27.     Le Conseil enjoint également à Norouestel, comme condition de prestation ultérieure des services liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, d’inclure, au besoin, dans tous les contrats et tous les arrangements visant ces services, les conditions actuelles concernant la divulgation à des tiers de renseignements confidentiels sur les clients.

28.     Le Conseil estime également qu’il convient de continuer d’exercer les pouvoirs suffisants que lui confère l’article 24 de la Loi de préciser les conditions futures possibles des services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, si cela s’avère approprié.

Article 25

29.     À la lumière de la conclusion du Conseil selon laquelle Norouestel ne détient pas une emprise sur le marché des services liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, le Conseil estime qu’exiger que Norouestel soumette à son approbation préalable les tarifs et les modalités applicables à ces services ne constituerait pas une réglementation efficiente et efficace. Par conséquent, le Conseil estime qu’il conviendrait qu’il s’abstienne d’exercer tous les pouvoirs et fonctions que lui confère l’article 25 de la Loi à l’égard de ces services.

Article 27

30.     Le Conseil fait remarquer que les paragraphes 27(2) et 27(4) de la Loi ont trait à l’établissement d’une discrimination injuste ou d’une préférence ou d’un désavantage indu ou déraisonnable. Le Conseil estime qu’il conviendrait également de s’abstenir d’exercer ses pouvoirs et fonctions, en vertu de ces dispositions, en ce qui concerne les services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, afin de permettre au Conseil de résoudre les plaintes éventuelles qui peuvent survenir concernant ces services.

31.     En conséquence, le Conseil estime nécessaire de conserver ses pouvoirs et fonctions, en vertu des paragraphes 27(2) et 27(4) de la Loi, en ce qui a trait aux services susmentionnés. Le Conseil s’abstiendra toutefois d’exercer tous les pouvoirs et fonctions que lui confèrent les paragraphes 27(1), 27(3), 27(5) et 27(6) de la Loi à l’égard de ces services.

Articles 29 et 31

32.     Le Conseil estime qu’il convient de ne plus exiger que Norouestel obtienne son approbation avant de conclure des ententes ou des arrangements avec d’autres entreprises de télécommunication en ce qui concerne les services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife. Par conséquent, le Conseil s’abstiendra d’exercer tous les pouvoirs et fonctions que lui confère l’article 29 de la Loi en ce qui concerne ces services.

33.     Le Conseil estime également qu’il est approprié que Norouestel limite sa responsabilité à l’égard des services liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, de la même façon que peut le faire un fournisseur de services non réglementé. Par conséquent, le Conseil s’abstiendra d’exercer tous les pouvoirs et fonctions que lui confère l’article 31 de la Loi en ce qui concerne ces services.

Déclaration d’abstention

34.     À la lumière de ce qui précède, le Conseil déclare, en vertu du paragraphe 34(4) de la Loi, que les articles 24, 25, 27, 29 et 31 de la Loi ne s’appliquent plus aux services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, sauf en ce qui concerne :

35.     Le Conseil ordonne à Norouestel de publier des pages de tarif modifiées qui reflètent les conclusions de la présente décision au plus tard le 16 mars 2012.

36.     L’abstention entrera en vigueur à la date de la présente décision.

IV.    Les conclusions de la présente décision sont-elles conformes aux Instructions?

37.     Selon les Instructions, le Conseil doit notamment se fier dans la plus grande mesure du possible au libre jeu du marché pour atteindre les objectifs de la politique canadienne de télécommunication. Le Conseil estime que l’abstention de la réglementation des services de Norouestel liés i) à la téléconférence, dans l’ensemble de son territoire d’exploitation, et ii) à la location d’équipement terminal de ligne individuelle ainsi qu’à la location et à l’entretien d’équipement multiligne et d’équipement de systèmes de données à Whitehorse et à Yellowknife, comme il est indiqué dans la présente décision, serait conforme au sous-alinéa 1a)(i)6 des Instructions.

38.     Conformément au sous-alinéa 1a)(i) des Instructions, dans les cas où le Conseil a maintenu les exigences réglementaires pour les services de Norouestel dans la présente décision, il a agi ainsi parce que le libre jeu du marché ne permet pas, à lui seul, l’atteinte des objectifs de la politique de télécommunication énoncés à l’article 7 de la Loi.

39.     Conformément au sous-alinéa 1a)(ii)7 des Instructions, le Conseil estime que les mesures réglementaires approuvées dans la présente décision sont efficaces et proportionnelles à leur but, et qu’elles n’influent que très peu sur le libre jeu du marché.

40.     Conformément au sous-alinéa 1b)(i)8 des Instructions, le Conseil estime que les conclusions formulées sur le maintien des mesures réglementaires dans la présente décision sont conformes aux objectifs de la politique de télécommunication énoncés aux alinéas 7a), 7b), 7c), 7f), 7h) et 7i)9 de la Loi. Conformément au sous-alinéa 1b)(ii)10 des Instructions, le Conseil estime que les conclusions formulées dans la présente décision ne décourageraient pas un accès économiquement efficace aux marchés susmentionnés ni ne favoriseraient un accès économiquement inefficace.

Secrétaire général

Document connexe


Notes de bas de page :

[1]  Norouestel a aussi demandé une abstention de la réglementation des services de câblage intérieur. Cet aspect de la demande sera traité dans une autre décision.

[2]  Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication, C.P. 2006-1534, 14 décembre 2006

[3]  Dans la décision de télécom 94-19, le Conseil a déclaré que le marché des équipements terminaux comprenait la vente, la location et l’entretien de l’équipement.

[4] Renvoie à tous les centres de commutation dans les circonscriptions de Whitehorse et de Yellowknife.

[5] Les objectifs de la politique de télécommunication énoncés dans la Loi sont les suivants :

        7c) accroître l’efficacité et la compétitivité, sur les plan national et international, des télécommunications canadiennes;

        7f) favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l’efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire;

        7h) satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication.

[6]  1a) le Conseil devrait :

(i) se fier, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d’atteindre les objectifs de la politique.

[7]  1a) le Conseil devrait :

           (ii) lorsqu’il a recours à la réglementation, prendre des mesures qui sont efficaces et proportionnelles aux buts visés et qui ne font obstacle au libre jeu d’un marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire pour atteindre les objectifs.

[8] 1b) lorsqu’il a recours à la réglementation, le Conseil devrait prendre des mesures qui

           (i) précisent l’objectif de la politique de télécommunication qu’elles visent et démontrer leur conformité avec les [Instructions].

[9]  Les autres objectifs de la politique de télécommunication énoncés dans la Loi sont :

        7a) favoriser le développement ordonné des télécommunications partout au Canada en un système qui contribue à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure sociale et économique du Canada et de ses régions;

        7b) permettre l’accès aux Canadiens de toutes les régions – rurales ou urbaines – du Canada à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité;

        7i) contribuer à la protection de la vie privée des personnes.

[10]  1b) lorsqu’il a recours à la réglementation, le Conseil devrait prendre des mesures qui

           (ii) lorsqu’elles sont de nature économique, ne découragent pas un accès au marché qui est propice à la concurrence et qui est efficace économiquement, et n’encouragent pas un accès au marché qui est non efficace économiquement.

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