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Avis public de radiodiffusion CRTC 2004-24
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Ottawa, le 8 avril 2004 |
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Révision des procédures de traitement des demandes de nouveaux services
numériques de télévision payants et spécialisés de catégorie 2
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Cet avis public présente les décisions prises
par le Conseil à la suite de l'instance amorcée par Appel d'observations
sur des propositions de modifications des procédures du Conseil relatives au
traitement des demandes de nouveaux services payants et spécialisés de
catégorie 2, avis public de radiodiffusion CRTC
2003-14, 18 mars 2003. |
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Le Conseil a décidé de supprimer l'obligation
faite aux requérants de licences de nouveaux services spécialisés numériques
de catégorie 2 de prouver, avant tout examen de leurs demandes, que les
services qu'ils proposent seraient, selon toute probabilité raisonnable,
distribués par une entreprise de distribution autorisée. Toutefois, le
Conseil demandera dorénavant aux requérants de signaler dans leurs demandes
les services payants et spécialisés analogiques et les services de catégorie
1 risquant d'être partiellement en concurrence avec leurs éventuels services
et d'expliquer pourquoi les services proposés ne seront pas directement en
concurrence avec ces services. Enfin, le Conseil clarifie les cas où les
demandes de nouveaux services de catégorie 2 pourraient être refusées. |
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Procédures actuelles
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1. |
Dans Politique relative au cadre de
réglementation des nouveaux services de télévision spécialisée et payante
numériques, avis public CRTC 2000-6,
13 janvier 2000 (l'avis public 2000-6), le
Conseil a établi un cadre d'attribution des licences des nouveaux services
numériques payants et spécialisés. Ce cadre a été conçu pour tirer parti de
la plus grande souplesse et des capacités technologiques plus intéressantes
de la distribution numérique, tout en tenant compte des risques inhérents au
lancement de services uniquement numériques, notamment des limites du bassin
initial d'abonnés à un service donné. En outre, le Conseil s'attendait à ce
que ce cadre favorise le déploiement de la technologie de distribution
numérique et établisse : |
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. un lien entre les mécanismes de réglementation traditionnels - qui ont
grandement contribué à la création de nouveaux services canadiens - et un
environnement d'entrée libre qui permet de prendre davantage de risques,
d'offrir un plus grand nombre de services sur le marché et de faire reposer
de plus en plus le succès des services sur les consommateurs.
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2. |
Dans ce contexte, le Conseil a décidé
d'autoriser deux sortes de services : d'une part, les services de catégorie 1
qui pourraient être distribués par toutes les entreprises de distribution de
radiodiffusion (EDR) utilisant une technologie numérique; d'autre part, les
services de catégorie 2 qui seraient autorisés selon une démarche d'entrée
libre. |
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Cadre d'attribution de licence des services de catégorie 2
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3. |
Dans son cadre d'attribution de licences de
catégorie 2, le Conseil a établi des critères minimums d'attribution de
licence pour les services de catégorie 2, y compris des pourcentages minimums
au titre du contenu canadien. Il a aussi décidé de ne fixer aucune limite au
nombre de licences de services de catégorie 2 pouvant être attribuées. Il a
plutôt déclaré qu'il approuverait généralement les demandes de services de
catégorie 2 à condition que celles-ci respectent les critères minimums ainsi
que tous les règlements et politiques en vigueur et que les requérants aient
fourni la preuve que leurs services ne concurrenceront pas directement les
services de catégorie 1 ou les services payants et spécialisés analogiques
existants. En outre, le Conseil a décidé qu'il n'évaluerait pas la viabilité,
les plans d'affaires ou de marketing ou encore les tarifs facturés des
services de catégorie 2 et qu'il ne tiendrait pas compte de ces questions
afin de s'assurer qu'aucun service expérimental ou extrêmement innovateur ne
puisse être exclu pour des raisons apparentes de manque de viabilité. |
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Distribution des services de catégorie 2
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4. |
Le Conseil a décidé qu'il serait conforme à une
démarche d'entrée libre de permettre aux EDR d'évaluer l'intérêt d'un
éventuel service de catégorie 2 pour leurs abonnés avant de choisir de le
distribuer, ou pas. Bien que cette décision signifie que la distribution des
services de catégorie 2 ne serait pas garantie, le Conseil a introduit une
règle d'accès applicable à tout distributeur qui choisirait de distribuer un
service de catégorie 2 lui étant affilié et précisé qu'un service de
catégorie 2 affilié était un service dont le distributeur contrôlait
directement ou indirectement une part supérieure à 10 %. Ce distributeur
serait tenu de distribuer au moins cinq services de catégorie 2 non affiliés
pour chaque service de catégorie 2 affilié qu'il fournirait. Aux fins de
cette règle, tous les signaux de programmation d'un service à la carte ou de
vidéo sur demande seraient considérés comme un service unique. |
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Procédures actuelles d'examen des demandes de services de catégorie 2
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5. |
Lors d'une audience publique tenue en août 2000,
le Conseil a examiné près de 460 demandes de licences d'exploitation de
nouveaux services numériques payants et spécialisés de catégories 1 et 2. Le
volume élevé de demandes de catégorie 2 a incité le Conseil à décider qu'il
effectuerait les analyses relatives au contrôle ou à la propriété de tous les
requérants autorisés après approbation des demandes et après avoir reçu de
ces derniers un avis l'informant qu'ils étaient prêts à commencer leurs
activités. |
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6. |
À la suite de l'audience publique d'août 2000,
le Conseil a approuvé plus de 260 nouveaux services de catégorie 2 dans les
décisions de radiodiffusion CRTC
2000-470 à 2000-731,
24 novembre 2000, avec les raisons énoncées le 14 décembre 2000. Dans
Préambule- Attribution des licences visant l'exploitation des nouveaux
services numériques spécialisés et payants, avis public CRTC
2000-171, 14 décembre 2000 (l'avis
public 2000-171), modifié dans
Préambule - Attribution de licences visant l'exploitation de nouveaux
services numériques spécialisés et payants, Annexe 2 corrigée, avis
public CRTC 2000-171-1 (l'avis public
2000-171-1), le Conseil a énoncé les
modalités et conditions des licences de ces services. Dans l'avis public
2000-171-1, le Conseil a précisé que
les licences de catégorie 2 ne seraient attribuées et n'entreraient en
vigueur que lorsque les exigences ci-dessous seraient respectées : |
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- le Conseil aura reçu la documentation confirmant que la titulaire a
conclu un accord de distribution avec au moins une entreprise de
distribution autorisée;
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- le Conseil aura reçu la documentation établissant qu'une société
canadienne habile a été constituée conformément à la demande à tous égards
d'importance et qu'elle est admissible à une licence;
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- le Conseil aura reçu et approuvé tous les documents et ententes
concernant le contrôle et la gestion de la titulaire (c.-à-d. entente entre
actionnaires, entente d'approvisionnement des émissions, entente de licence
de marque). La titulaire devra déposer ces documents avant de pouvoir
mettre son service en exploitation;
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- la titulaire aura confirmé par écrit qu'elle est prête à mettre
l'entreprise en exploitation. Cette confirmation devra se faire au plus
tard le 24 novembre 2003. Toute demande de prorogation de ce délai doit
être soumise avant cette date et recevoir l'approbation du Conseil.
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Analyse de la propriété et du contrôle
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7. |
Le délai que s'est accordé le Conseil pour
effectuer ses analyses de propriété, après avoir approuvé les demandes
inscrites à l'audience publique d'août 2000, s'est avéré nécessaire en raison
du très grand nombre de demandes à l'étude. Toutefois, cette approche avait
pour conséquence inévitable que les questions de propriété n'ont pu être
pleinement commentées par le public avant l'approbation des demandes. |
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8. |
Dans ses analyses de propriété, le Conseil
s'assure entre autres que les requérants respectent les Instructions au
CRTC (Inadmissibilité à détenir des licences de radiodiffusion), décret
C.P. 1985-2108, 27 juin 1985, modifié par le décret C.P. 1997-629, 22 avril
1997, et les Instructions au CRTC (Inadmissibilité de non-Canadiens),
décret C. P. 1996-479, 11 avril 1996, modifié par les décrets C.P. 1997-486,
8 avril 1997, et C.P. 1998-1268, 15 juillet 1998 (les Instructions). Ainsi,
la remise à plus tard de cet aspect de l'analyse de propriété du Conseil
soulevait d'autre préoccupations dans la mesure où le but de cette
vérification est d'éviter que le Conseil n'autorise un service proposé et ne
découvre, juste avant la date prévue de lancement, que la structure de
propriété du requérant n'est pas conforme aux Instructions. Bien souvent, le
Conseil a même dû, après avoir terminé ses analyses, refaire de nouvelles
études à la suite de nouveaux changements de propriété. En fait, ces cas ont
alourdi la demande de ressources du Conseil, ce qui n'aurait pas été le cas
si l'analyse complète de propriété avait été faite avant l'approbation des
demandes. |
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9. |
Pour les raisons énoncées ci-haut, en janvier
2001, le Conseil est revenu à ses pratiques habituelles et a fait ses
analyses de la propriété et du contrôle avant d'inscrire les demandes à une
audience. |
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Ententes de distribution
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10. |
Le Conseil a publié depuis janvier 2001 des
décisions approuvant 61 demandes de nouveaux services spécialisés de
catégorie 2. Chaque fois, le Conseil a demandé aux titulaires éventuels de
prouver qu'ils s'étaient engagés dans des ententes de distribution avec au
moins un distributeur autorisé, avant que la licence soit attribuée. |
| 11. |
En janvier 2002, dans le contexte d'une
procédure de demandes de réponses complémentaires, le Conseil a décidé, pour
mieux gérer sa charge de travail, de demander à tout requérant de nouveau
service de catégorie 2 de prouver que le service proposé serait, selon toute
probabilité raisonnable, distribué par une EDR autorisée, faute de quoi la
demande ne serait pas traitée. En imposant cette exigence, le Conseil a tenu
compte du fait que moins de 15 % des services de catégorie 2 déjà autorisés
avaient été lancés depuis le début de 2001. |
| 12. |
La décision du Conseil de demander aux
requérants désireux d'obtenir des licences de services de catégorie 2 de
prouver que leurs éventuels services seraient selon toute probabilité
raisonnable distribués par une EDR autorisée lui a valu plusieurs
observations et plaintes émanant de divers fournisseurs éventuels de tels
services. Ceux-ci estimaient généralement qu'une telle exigence était
inappropriée dans la mesure où les EDR risquaient de se voir conférer un rôle
de contrôleur d'accès. |
| 13. |
À la lumière de ces préoccupations, le Conseil a
décidé d'entamer une révision publique de ses procédures de traitement des
demandes de services de catégorie 2. Sa décision repose aussi sur la
conviction qu'il serait possible de modifier ou d'adopter certaines
procédures pour simplifier le traitement de ces demandes, bien que le volume
annuel des demandes soit loin d'équivaloir à celui de 2000. |
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Appel d'observations sur les procédures de traitement des demandes de
licence de services de catégorie 2
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| 14. |
Dans Appel d'observations sur des
propositions de modifications des procédures du Conseil relatives au
traitement des demandes de nouveaux services payants et spécialisés de
catégorie 2, avis public de radiodiffusion CRTC
2003-14, 18 mars 2003 (l'avis public
2003-14), le Conseil a sollicité des
commentaires sur les procédures d'évaluation des demandes de nouveaux
services de télévision payants et spécialisés de catégorie 2. Dans cet avis,
le Conseil s'est concentré sur d'éventuelles modifications à son approche
actuelle et sur l'adoption de nouvelles approches susceptibles de mieux
servir l'intérêt général et de constituer une utilisation plus efficace et
efficiente de ses propres ressources, tout en assurant aux requérants un
traitement juste et équitable. Il a notamment sollicité des commentaires sur
les points suivants : |
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- Probabilité de distribution. L'exigence de prouver la
probabilité raisonnable de distribution avant le dépôt d'une demande
constitue-t-elle la façon la plus appropriée de concilier l'utilisation
optimale des ressources du Conseil et ses objectifs de création d'un cadre
d'attribution de licence ouvert et flexible?
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- Fréquence. Une approche visant le traitement des demandes des
entreprises de catégorie 2 à une fréquence régulière serait-elle
raisonnable? Dans l'affirmative quelle devrait être cette fréquence?
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- Mesures de remplacement. Quelles autres mesures pourraient être
adoptées pour créer un meilleur équilibre entre le recours aux ressources
du Conseil et les objectifs d'un cadre d'attribution de licences ouvert et
libre?
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- Autres démarches. Quelles autres démarches conformes à la Loi
sur la radiodiffusion,à la démarche établie dans l'avis public
2000-6 et à une réglementation efficace,
pourraient être adoptées par le Conseil relativement aux services de
catégorie 2?
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15. |
Le Conseil a reçu cinq réponses à la suite de
l'avis public 2003-14. Deux d'entre elles
ont été déposées par l'Association canadienne des radiodiffuseurs (ACR) et
par l'Association canadienne de télévision par câble (ACTC), deux
associations représentant respectivement les fournisseurs d'émissions et les
EDR; les trois autres émanaient de sociétés ayant déposé des demandes de
licences de nouveaux services de catégorie 2. Ces sociétés sont China Essence
Television Network Inc. (China Essence), Golden Tunes Production Inc. (Golden
Tunes) et St. Joseph Corporation (St. Joseph). |
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Positions des parties
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Probabilité de distribution
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16. |
Les cinq parties ayant répondu à l'avis public
2003-14 s'opposaient toutes à
l'obligation faite aux requérants de prouver, avant même que leurs demandes
ne soient jugées complètes, que leurs services seraient selon toute
probabilité raisonnable distribués par une EDR autorisée. Selon l'ACR, cette
exigence donne [traduction] « de fait, le pouvoir aux EDR de décider quels
nouveaux services de catégorie 2 pourront présenter des demandes complètes et
être inscrites à des audiences ». L'ACR a ajouté qu'elle compliquait, pour
les futurs requérants, la protection des concepts de leurs nouveaux services
dans un contexte concurrentiel et qu'elle pourrait avoir un effet paralysant
sur l'apparition d'idées novatrices applicables à des nouveaux services de
catégorie 2. Enfin, l'ACR croit que cette pratique s'écarte fortement du
cadre de réglementation favorisant le principe d'entrée libre des services
numériques adopté par le Conseil dans l'avis public
2000-6. |
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17. |
Selon l'ACTC, cette obligation n'est ni
nécessaire, ni efficace et ne devrait pas être maintenue. Selon elle, les
fournisseurs de programmation et les EDR ne peuvent pas entamer de véritables
négociations sur la distribution, les tarifs de gros, l'aide au marketing, le
mode de fourniture et le contenu de la programmation tant que le service n'a
pas été autorisé et que le requérant n'a pas pu officialiser ses plans
d'entreprise. L'ACTC signale que les EDR peuvent être disposées à indiquer
qu'elles seraient sans doute prêtes à distribuer un service malgré le peu de
renseignements dont elles disposent. Elle craint toutefois que cette
indication puisse, à tort, être interprétée par les futurs requérants comme
un consentement à distribuer leur service - quiproquo qui pourrait à son tour
compliquer les négociations futures. |
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18. |
À l'instar de l'ACR, China Essence a soutenu que
l'obligation faite aux requérants de démontrer une probabilité raisonnable de
distribution n'est pas appropriée car elle offre aux EDR la possibilité de
jouer un rôle de contrôleur d'accès. China Essence a fait remarquer que les
petites sociétés indépendantes, comme elle, doivent faire preuve de
discipline dans la préparation et le dépôt de leurs demandes de licence de
services de catégorie 2. Selon elle, l'obligation semble fondée sur l'idée
que la possession d'une lettre d'une EDR témoigne de la demande du marché ou
de l'acception des consommateurs. Or, China Essence ne souscrit pas à cette
théorie. Pour elle, l'obtention d'une lettre d'une EDR ne constitue pas une
mesure réaliste, pas plus qu'une garantie de demande ou d'acceptation. |
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19. |
Les observations de Golden Tunes comprennent une
description de son expérience auprès des EDR en vue d'obtenir une lettre
d'intention de distribution d'un éventuel service de catégorie 2. Selon
Golden Tunes, les EDR estiment que l'obligation faite aux requérants de
services de catégorie 2 de fournir une preuve de probabilité de distribution
de leur futur service constitue une exigence déraisonnable et impose aux EDR
une responsabilité injustifiée puisqu'elles doivent alors promettre
implicitement de distribuer un service qu'elles ne peuvent même pas évaluer
correctement. De plus, faisant écho à l'un des commentaires de l'ACR, Golden
Tunes a dit craindre que les requérants risquent de devoir divulguer leurs
plans aux EDR pour obtenir cette preuve, avec pour corollaire que les plans
soient récupérés par d'autres avant même que ceux-ci n'aient obtenu leur
licence. |
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20. |
St. Joseph a déclaré qu'elle ne pense pas que
[traduction] « la décision du Conseil d'accorder aux EDR le pouvoir de
décider quelles demandes de licence de services de catégorie 2 seront
admissibles soit conforme au mandat confié au Conseil en vertu de la Loi ».
Par ailleurs, St. Joseph a allégué que cette obligation de fournir une preuve
de probabilité raisonnable de distribution est injuste pour les sociétés qui,
comme elle, ont déposé des demandes avant d'avoir été averties des
changements de procédures en 2002. Selon elle, ce changement viole les règles
de procédures équitables. |
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Fréquence
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21. |
Trois des cinq parties ont commenté la question
du Conseil sur le bien-fondé d'examiner les demandes à dates fixes. Golden
Tunes a proposé que le Conseil examine les demandes par lots, deux ou trois
fois par année, qu'il octroie des licences temporaires selon un processus
accéléré et établisse avec les titulaires un échéancier rigoureux prévoyant
que celles-ci lancent leurs services ou renoncent à leurs licences. Pour sa
part, l'ACR a aussi appuyé le traitement à dates fixes des demandes
d'entreprises de catégorie 2, mais elle a dit redouter qu'une telle méthode
ne défavorise les nouveaux services à moins que le Conseil ne traite en même
temps et de façon concomitante les ajouts de services non canadiens à la
liste des services par satellite admissibles. |
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22. |
China Essence a indiqué que, compte tenu de ce
qu'elle appelle les difficultés de plus en plus évidentes de lancement des
nouveaux services, le volume de demandes de nouvelles licences de catégorie 2
va sans doute diminuer avec le temps. China Essence a cependant fait
remarquer que le Conseil devra quand même traiter les demandes reçues, quel
que soit leur nombre au cours d'une période donnée, et qu'en étalant leur
traitement il n'allégera pas sa charge de travail, mais la gérera simplement
différemment. |
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Mesures de remplacement et autres démarches
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23. |
Seules quelques parties ont répondu aux
questions du Conseil sur les mesures de remplacement à adopter pour créer un
meilleur équilibre entre le recours aux ressources du Conseil et les
objectifs d'un cadre d'attribution de licences ouvert et libre ou d'autres
démarches conformes à la Loi, à l'approche établie dans l'avis public 2000-6
et aux exigences d'une réglementation efficace. Beaucoup de commentaires
étaient brefs, et certains ne différenciaient pas clairement ces deux
questions. |
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24. |
L'ACR n'a pas proposé d'autre changement que
celui, déjà discuté, de lever l'obligation faite aux requérants de prouver la
probabilité raisonnable de distribution de leur service. À son avis, le
Conseil devrait confirmer son intention de continuer à se conformer aux
procédures originales de demandes de services de catégorie 2 établies dans
les avis publics 2000-6 et 2000-171
qui, selon elle, respectent le mieux les objectifs d'un cadre d'attribution
de licences ouvert et flexible. De la même façon, St. Joseph a déclaré qu'il
fallait maintenir le principe d'entrée libre concernant l'attribution des
licences des services de catégorie 2 précisé dans les avis publics
2000-6 et
2000-171. |
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25. |
L'ACTC a répondu à la question du Conseil
concernant les mesures de remplacement pouvant contribuer à une gestion plus
équilibrée de ses ressources. Elle a notamment commenté la charge de travail
associée à l'évaluation des propositions des requérants sous l'angle de la
concurrence directe des services proposés avec des services de catégorie 1 et
des services payants et spécialisés analogiques existants. Selon elle, il est
possible que les restrictions de concurrence ne soient plus réalistes étant
donné que la plupart des EDR distribuent aujourd'hui bien plus de
100 services spécialisés qui comprennent les services de catégories 1 et 2 et
analogiques. L'ACTC croit que tous les services rivalisent pour obtenir des
auditoires et de la programmation et que virtuellement presque tous se font
directement concurrence. Par conséquent, l'ACTC recommande au Conseil
d'assouplir sa démarche d'attribution de licences aux services de catégorie 2
susceptibles de concurrencer des services existants exploitant un même genre
ou un genre semblable. |
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26. |
L'une des mesures de remplacement suggérée par
l'ACTC propose de déplacer le fardeau de la preuve de la concurrence sur les
épaules des titulaires déjà autorisées. Il incomberait donc à celles-ci de
prouver de façon convaincante qu'un service proposé concurrencerait beaucoup
plus lourdement leurs propres services que tout autre service autorisé.
L'ACTC a expliqué que ce déplacement du fardeau de la preuve et
l'établissement d'un seuil de compétitivité plus élevé décourageraient les
interventions s'opposant aux demandes de nouvelles licences n'ayant qu'un
impact minime, voire nul, sur les services existants de télévision payants et
spécialisés. |
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27. |
Parlant de charge de travail, St. Joseph a noté
que le Conseil, après la publication en décembre 2000 de la première série de
décisions concernant les services de catégories 2, s'était trouvé à plusieurs
occasions obligé d'évaluer plus d'une fois la propriété et le contrôle de
requérants avant le lancement de leurs services. St. Joseph convient avec le
Conseil que cette façon d'agir ne constitue pas une utilisation efficace ou
efficiente de ses ressources et propose plutôt que le Conseil remette à plus
tard, c'est-à-dire au moment où le service est prêt à être lancé, l'analyse
de la nature du service et de la structure de propriété des futures
titulaires de licences de catégorie 2. Selon St. Joseph, cette mesure
permettrait au Conseil d'approuver les demandes qui respectent les exigences
minimales imposées aux services de catégorie 2 et énoncées dans l'avis public
2000-6 tout en n'attribuant la licence
qu'après avoir été avisé par les requérants que leurs services sont prêts à
être lancés. À ce moment, le Conseil pourrait finaliser l'évaluation de la
propriété et du contrôle de l'entreprise et juger si la nature éventuelle du
service est conforme au test de « concurrence directe » associé à
l'attribution de la licence. |
|
28. |
China Essence a noté que le Conseil pourrait
théoriquement, pour réduire sa charge de travail, exempter les services de
catégorie 2 des exigences d'attribution de licences à condition que ceux-ci
respectent une liste des critères d'exemption. Elle a cependant admis que
cette mesure pourrait ne pas être totalement satisfaisante car elle
dépendrait considérablement de la volonté de ces services d'auto-réglementer
leurs activités et de l'efficacité de leurs efforts en ce sens. |
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Analyse et décisions du Conseil
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29. |
Lors de la révision de ses procédures de
traitement des demandes de catégorie 2, le Conseil a pris en considération
les observations et propositions des parties qui ont répondu à l'avis public
2003-14. Le Conseil a également suivi les
objectifs et les principes qui, selon lui, inspirent le cadre d'attribution
des licences des nouveaux services numériques payants et spécialisés, tel
qu'établis à l'origine dans l'avis public 2000-6 et décrits à nouveau en
introduction du présent avis. Par ailleurs, le Conseil a aussi tenu compte de
l'importance de garantir une utilisation aussi efficace et efficiente que
possible de ses ressources limitées. |
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30. |
Le Conseil expose, dans les paragraphes
suivants, son analyse des divers points de vue et approches des parties ayant
répondu aux quatre questions posées dans l'avis public
2003-14 et il présente ses décisions à
cet égard. |
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Probabilité de distribution
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31. |
Les radiodiffuseurs et les distributeurs ayant
soumis des observations dans cette instance se sont unanimement opposés au
maintien de l'exigence imposée depuis janvier 2002 aux requérants de prouver,
avant même que leurs demandes ne soient traitées par le Conseil, que les
services qu'ils proposent ont des chances raisonnables d'être distribués par
des EDR autorisées. Les préoccupations allaient de la possibilité que les EDR
ne jouent un rôle apparent de contrôleurs d'accès à des risques associés à
d'éventuelles implications légales et contractuelles. Selon le Conseil,
toutes les parties ont avancé des raisons judicieuses et valides à l'appui du
retrait de cette obligation. |
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32. |
Par conséquent, dans un souci d'équité et de
poursuite des objectifs liés au principe d'entrée libre, le Conseil n'exigera
plus que les requérants de licences de services de catégorie 2 fournissent,
avant le traitement de leurs demandes, la preuve que leurs futurs services
seront, selon toute probabilité raisonnable, distribués par une EDR
autorisée. |
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Fréquence
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33. |
Les avis des parties sont partagés quant au
bien-fondé du traitement des demandes de catégorie 2 uniquement à dates
fixes. D'une façon générale, le Conseil partage l'opinion de China Essence et
il ne croit pas qu'il suffise de prévoir des audiences selon une certaine
fréquence pour alléger sa charge de travail. À l'heure actuelle, les demandes
sont traitées au fur et à mesure de leur arrivée et inscrites à la prochaine
audience disponible. Bien que la planification à dates fixes d'audiences pour
les demandes de licences de catégorie 2 puisse permettre au Conseil de gérer
différemment certaines questions associées à sa charge de travail,
l'efficacité d'une telle méthode exige un volume constant de demandes. En
pratique, il pourrait arriver que lors de l'étude d'une demande de catégorie
2 devant être inscrite à la prochaine audience prévue à cette fin, cette
demande soit jugée incomplète et ne soit inscrite que beaucoup plus tard, à
la prochaine audience du genre. Le Conseil estime que la méthode actuelle,
qui prévoit l'inscription des demandes complètes à la prochaine audience, est
celle qui se justifie le mieux du point de vue de l'équité des procédures et
du principe d'entrée libre envisagés par le Conseil lorsqu'il a établi le
cadre d'attribution de licences des services numériques. Par conséquent, la
démarche actuelle ne sera pas modifiée. |
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Mesures de remplacement et autres démarches
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Une approche moins restrictive de la concurrence entre les services
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34. |
L'ACTC a recommandé au Conseil d'adopter une
approche moins restrictive de l'attribution de licences de services de
catégorie 2 pouvant concurrencer les services analogiques payants et
spécialisés ou les services de catégorie 1 existants exploitant un même genre
ou un genre semblable. À l'heure actuelle, le Conseil a pour principe de ne
pas octroyer de licences aux services de catégorie 2 susceptibles de
concurrencer directement de tels services. En pratique, cette règle signifie
que le Conseil a autorisé de nombreux services faisant partiellement
concurrence à des services de catégorie 1 et des services payants et
spécialisés analogiques existants. |
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35. |
Les services de catégorie 2 ont généralement des
obligations moins strictes en matière de contenu canadien et aucune
obligation précise de dépenses au titre de la programmation canadienne. Selon
le Conseil, les services de catégorie 2 qui concurrencent directement des
services de catégorie 1 ou des services payants et spécialisés analogiques
existants disposeraient donc d'un avantage concurrentiel. En outre,
l'adoption de la recommandation de l'ACTC signifierait un virage radical par
rapport au cadre d'attribution de licences des services spécialisés. Or, le
Conseil n'a pas formellement envisagé un tel changement dans l'avis public
2003-14. Le Conseil conclut donc que la
procédure actuelle n'est pas celle qui convient pour réviser un aspect aussi
fondamental du cadre d'attribution des licences des services numériques. |
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Attribuer aux titulaires le fardeau de la preuve concurrentielle
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36. |
Pour simplifier l'approche discutée plus haut,
l'ACTC a proposé une mesure de remplacement selon laquelle il incomberait aux
titulaires de catégorie 1 et de licences analogiques de prouver qu'un
éventuel service de catégorie 2 concurrencerait directement leurs services.
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37. |
Le Conseil note que cette approche accroîtrait
certainement le rôle que jouent les intervenants pour aider le Conseil à
prendre des décisions lorsque la question se pose. L'ancien formulaire de
demande priait les requérants de préciser si le service qu'ils envisagent
concurrencera directement un service existant. Bien évidemment, étant donné
la politique du Conseil, les requérants de licences de catégorie 2
répondaient invariablement que les services envisagés ne concurrenceront pas
directement quelque service existant que ce soit. Peu d'entre eux
justifiaient leur réponse en comparant, par exemple, leur éventuel service à
des services existants qui pourraient être vus comme partiellement
concurrentiels, ou en expliquant pourquoi leur service ne concurrencera
directement aucun de ces services. Par conséquent, l'approche du Conseil
entraînait des analyses systématiques en profondeur, y compris une évaluation
de toutes les interventions, avant de pouvoir déterminer si la nature
proposée du service pourrait être considérée en concurrence avec des services
existants. |
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38. |
Tel que noté plus haut, la question posée dans
l'ancien formulaire ne permettait pas au Conseil d'obtenir les renseignements
qui lui permettraient de compléter son travail d'évaluation dans le cas de la
plupart des demandes. Bien qu'il soit souvent plutôt simple de savoir si un
éventuel service ethnique de catégorie 2 concurrencera directement un service
existant, il fallait au moins une procédure de demandes de réponses
complémentaires afin de pouvoir évaluer à fond la question de la concurrence
pour la plupart des services spécialisés de langues anglaise et française.
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39. |
À la lumière de ce qui précède, le Conseil
estime que l'ancienne méthode, qui prévoyait de demander aux requérants
pourquoi les services qu'ils proposent ne devraient pas être considérés comme
directement concurrentiels, pourrait être associée à une autre démarche qui
accorderait aux intervenants une plus grande place dans l'examen de cette
question. Le Conseil a donc revu le formulaire de demande. Il exige désormais
que les requérants signalent les services de catégorie 1 et les services
spécialisés et payants analogiques existants susceptibles d'être considérés
comme partiellement en concurrence avec leur proposition (c.-à-d. ayant au
moins 10 % de programmation du même genre ou d'un genre similaire). Le
formulaire est accompagné de la liste de tous les services payants et
spécialisés analogiques et de catégorie 1 existants, ainsi que de la
description de la nature de chacun de ces services. En outre, le Conseil
exige que les requérants expliquent dans leur demande pourquoi le service
qu'ils proposent ne devrait pas être jugé en concurrence directe avec les
services qu'ils ont identifiés comme étant au moins partiellement en
concurrence avec le service décrit dans leur proposition. |
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40. |
Selon le Conseil, cette approche fournira un
dossier plus complet qui pourra être utilisé à la fois par lui et par les
intervenants afin d'évaluer si oui ou non le service proposé risque de
concurrencer directement un service existant. Le Conseil continuera à refuser
les demandes des requérants qui n'auront pas prouvé que les services
envisagés ne concurrenceront directement aucun service existant. |
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Report de l'analyse de la propriété et du contrôle des requérants par
le Conseil
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41. |
Selon St. Joseph, le Conseil pourrait utiliser
ses ressources de façon plus efficace et plus efficiente s'il reportait son
analyse de la propriété et du contrôle des requérants au moment précédant le
lancement du service. Tel que mentionné plus haut, l'expérience du Conseil
lui a cependant enseigné que cette approche était à la fois non efficace et
non efficiente pendant la première série d'attribution de licences à des
services de catégorie 2. Par ailleurs, elle ne fait pas place pleinement aux
observations du public relativement aux questions de propriété, avant
l'approbation de la demande. Par conséquent, le Conseil continuera à évaluer
la propriété et le contrôle des requérants avant d'inscrire leurs demandes à
une audience. |
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Report de l'évaluation faite par le Conseil de la nature de service
proposée par des requérants
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| 42. |
St. Joseph a également proposé que le Conseil
approuve les demandes de nouveaux services de catégorie 2 sans égard à la
nature envisagée du service et qu'il reporte l'évaluation de la conformité de
la nature du service à l'aune du test de « concurrence directe » au moment où
le service est prêt à entrer en exploitation. Selon le Conseil, cette
démarche va à l'encontre de l'un des principaux éléments du cadre
d'attribution de licences exposé dans l'avis public
2000-6, dans lequel le Conseil a énoncé sa
politique voulant qu'aucun service de catégorie 2 ne concurrence un service
de catégorie 1 ou un service payant et spécialisé analogique existant.
L'approche proposée ne permettrait ni au public, ni à un exploitant de
service de catégorie 1 ou de service payant et spécialisé analogique de
commenter la nature du service envisagé ou d'évaluer si celui-ci risque de
concurrencer un service existant, avant son approbation. |
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43. |
L'approbation des demandes sans égard à la
nature du service soulèverait aussi des questions quant à la façon dont un
service autorisé pourrait conclure des ententes de programmation ou
d'affiliation avec un distributeur sans que ce dernier connaisse la nature
éventuelle du service. Le Conseil continuera donc à évaluer la nature d'un
éventuel service de catégorie 2 dans le contexte du processus initial
d'attribution de licence, avant de décider s'il approuvera ou non la demande. |
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Utilisation possible d'une ordonnance d'exemption
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44. |
Le Conseil a examiné la proposition de China
Essence suggérant qu'il établisse des critères d'exemption de l'obligation de
détenir une licence pour les services de catégorie 2. Bien qu'il partage les
mêmes réserves que celles exprimées par China Essence à propos de sa propre
proposition, le Conseil estime également que l'aspect le plus difficile de la
préparation d'une telle ordonnance serait la formulation d'une définition
claire et pratique de « service concurrentiel ». Par conséquent, le Conseil a
décidé qu'il n'est pas opportun de prévoir une approche fondée sur
l'exemption de détenir une licence pour les services de catégorie 2. |
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Conclusion
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45. |
Tenant compte des objectifs de cette instance et
des observations reçues à cet égard, le Conseil a décidé de mettre en oeuvre
les changements ci-dessous pour favoriser une utilisation plus efficace et
plus efficiente de ses ressources lors du traitement des demandes de
catégorie 2 : |
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- Le Conseil ne demandera plus aux requérants de fournir la preuve
manifeste de la probabilité raisonnable de la distribution de leur service
de catégorie 2 par une EDR autorisée avant d'étudier leurs demandes.
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- Le Conseil a révisé le formulaire de demande et exige dorénavant que
les requérants signalent les services payants et spécialisés analogiques et
les services de catégorie 1 existants susceptibles d'être considérés comme
étant partiellement en concurrence avec leur proposition (c.-à-d. ayant au
moins 10 % de programmation du même genre ou d'un genre similaire). Le
Conseil a joint au formulaire de demande une liste de tous les services
payants et spécialisés analogiques et de catégorie 1 existants et une
description de la nature de chacun de ces services.
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- Le formulaire demande désormais aux requérants d'expliquer pourquoi le
service qu'ils proposent ne devrait pas être considéré comme étant
directement en concurrence avec les services qu'ils ont identifiés comme
étant au moins partiellement en concurrence avec le service décrit dans
leur proposition.
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- La demande sera considérée comme complète et sera inscrite à la
prochaine audience disponible lorsque les requérants auront répondu à la
satisfaction du Conseil aux exigences précisées plus haut ainsi qu'à toutes
les autres questions du nouveau formulaire de demande, y compris à celles
portant sur la propriété.
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46. |
En outre, le Conseil confirme qu'il pourrait
refuser les demandes de catégorie 2 dans les cas suivants : |
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- lorsqu'une intervention bien documentée démontre que le service
concurrencera directement un service existant et que le Conseil n'aura pas
été convaincu du contraire;
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- lorsque des requérants, en l'absence d'une telle intervention, n'auront
pas convaincu le Conseil que leur éventuel service ne concurrencera pas
directement un service existant;
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- lorsque des requérants n'auront pas fait la preuve qu'ils respectent
les exigences relatives à la propriété.
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47. |
Les requérants sont invités à ne pas oublier que
leurs demandes doivent être aussi complètes que possible et qu'ils ont
l'obligation de s'assurer qu'ils ont satisfait à toutes les exigences du
Conseil. |
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Secrétaire général |
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média substitut. Il peut également être consulté sur le site Internet
suivant : http://www.crtc.gc.ca. |