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Décision de télécom CRTC 2003-28

Ottawa, le 7 mai 2003

Microcell Telecommunications Inc. - Demande de révision et de modification de la décision de télécom CRTC 2002-56

Référence : 8662-M16-03/02

Dans la présente décision, le Conseil autorise les entreprises de services locaux concurrentes à s'abstenir, une seule fois, de percevoir et de contribuer des fonds associés au régime de compensation visant à dédommager les fournisseurs de services interurbains pour la perte de revenus d'interurbain découlant de l'élargissement d'une zone d'appel local.

Historique

1. Dans la décision Cadre régissant l'élargissement des zones d'appel local, Décision de télécom CRTC 2002-56, 12 septembre 2002 (la décision 2002-56), le Conseil a établi un nouveau cadre régissant l'élargissement des zones d'appel local (ZAL) qui traiterait de façon juste toutes les parties visées. Dans ce nouveau cadre, le Conseil a établi un régime de compensation visant à dédommager tous les fournisseurs de services interurbains pour la perte de revenus d'interurbain découlant de l'élargissement d'une ZAL. Le Conseil a conclu que les abonnés d'une ZAL élargie paieraient les coûts associés à la perte de revenus d'interurbain par le biais d'un supplément mensuel temporaire perçu par les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) et les entreprises de services locaux concurrentes (ESLC). Même si on s'attend à ce que les ESLC facturent le supplément temporaire à leurs clients du service local, le montant de la compensation à verser à une ESLC visée qui est également fournisseur de services interurbains dans les circonscriptions touchées sera réduit pour tenir compte du montant des revenus que le fournisseur de services interurbains est censé avoir rapporté lorsqu'il perçoit des suppléments temporaires.

La demande

2. Le 10 octobre 2002, Microcell Telecommunications Inc. (Microcell) a demandé au Conseil, en vertu de l'article 62 de la Loi sur les télécommunications (la Loi) et de la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications, de réviser et de modifier la décision 2002-56.

3. Microcell a fait valoir qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision 2002-56, étant donné qu'il est question de la participation d'une ESLC, comme Microcell, également fournisseur de services sans fil (FSSF), au financement de l'élargissement d'une ZAL. Microcell a soutenu que le Conseil a commis des erreurs de fait dans la décision 2002-56 puisqu'il a supposé à tort que :

Redressement demandé

4. Dans sa demande, Microcell a réclamé :

Processus

5. Le Conseil a reçu des observations d'AT&T Canada Corp. en son nom et pour le compte d'AT&T Canada Telecom Services Company (collectivement, AT&T Canada); d'Aliant Telecom Inc., de Bell Canada, de MTS Communications Inc., de Saskatchewan Telecommunications, de la Société en commandite Télébec et de NorthernTel Limited Partnership (collectivement, les Compagnies); de la ville d'Ottawa (Ottawa); et de TELUS Communications Inc. (TELUS). Microcell a déposé des observations en réplique le 13 novembre 2002.

Positions des parties

Observations

6. Microcell a fait valoir que suivant les trois hypothèses susmentionnées, les ESLC ne servaient à toutes fins utiles qu'à imiter les ESLT. De l'avis de Microcell, il s'agit d'une vision déconcertante de la concurrence locale, qui s'éloigne beaucoup de la vision innovatrice aux multiples technologies que le Conseil a exposée dans sa décision de 1997 relative à la concurrence locale. Microcell a exprimé des inquiétudes au sujet du fardeau administratif réglementaire que de nouveaux mécanismes de subvention comme le régime de compensation imposerait à l'industrie. Selon Microcell, le régime de compensation établi par le Conseil ne fonctionne pas de façon non discriminatoire.

7. Dans la décision 2002-56, Microcell a déclaré que le Conseil a supposé que les ESLC factureraient à leurs clients du service local le même supplément temporaire que les ESLT pour leurs clients du service local. Microcell a fait valoir qu'en posant cette hypothèse, le Conseil a souscrit à une théorie incorrecte de la dynamique de la tarification du service local. En effet, Microcell estime que la théorie suivant laquelle les ESLC égalent automatiquement les majorations des tarifs locaux des ESLT, incluant un supplément temporaire, ne résiste pas à un examen empirique. Microcell a fait valoir que le supplément temporaire d'une ESLT dans une zone géographique particulière n'aurait pas d'incidence sur ses décisions en matière de tarification.

8. Microcell a en outre fait valoir que l'établissement par les FSSF d'une correspondance avec le supplément temporaire d'une ESLT comporte des difficultés pratiques. En effet, Microcell a déclaré que dans son cas, ses plans tarifaires sont établis à l'échelle nationale. Elle ne sait pas exactement comment le supplément mensuel temporaire d'une ESLT qui est de 0,50 $ dans un endroit particulier serait converti en un supplément temporaire par minute pour ses clients. Microcell a déclaré que si elle ne pouvait pas facturer de supplément temporaire, il faudrait que sa contribution au régime de compensation soit financée sans qu'elle puisse pour autant recouvrer sa contribution auprès de ses abonnés. Microcell a déclaré que cela était tout aussi inapproprié qu'injustifiable.

9. De l'avis de Microcell, on s'attendait à ce que les fournisseurs de services interurbains calculent la perte de revenus d'interurbain attribuable à l'élargissement d'une zone d'appel local de l'ESLT. Microcell a ajouté que même si cela est simple pour une entreprise filaire dont les terminaux filaires sont fixes, il en va tout autrement pour un FSSF. En effet, pour les entreprises filaires, le calcul des revenus d'interurbain perdus est basé sur une correspondance individuelle entre les numéros de téléphone et les circonscriptions téléphoniques. Dans le cas des FSSF, c'est l'emplacement du terminal mobile au moment où la communication est établie ou terminée qui détermine s'il s'agit d'un appel interurbain. Par conséquent, selon Microcell, les numéros de téléphone de l'abonné du service sans fil ne constituent pas un indicateur valable de l'emplacement de l'abonné au moment de l'appel et ne permettraient pas de déterminer s'il s'agit d'un appel interurbain ou local. De l'avis de Microcell, il faudrait établir un facteur entièrement différent, basé sur autre chose que les numéros de téléphone.

10. Microcell a noté la déclaration du Conseil dans la décision 2002-56 selon laquelle les abonnés qui profitent d'une ZAL élargie devraient assumer les coûts liés à la perte de revenus d'interurbain. Microcell a indiqué que dans la majorité de ses zones de desserte au Canada, sa ZAL à titre de FSSF est plus grande que celle de l'ESLT. Microcell a fait valoir que, comme ses abonnés ne seraient donc nullement avantagés par l'élargissement d'une ZAL de l'ESLT, elle ne devrait pas être tenue de contribuer à un régime de compensation nécessaire à l'élargissement d'une ZAL.

11. Microcell a fait valoir que si le Conseil craint qu'une ESLC, qui est également fournisseur de services interurbains, profite du régime de compensation pour l'élargissement de ZAL sans y contribuer, il pourrait créer un modèle de participation/abstention de participer. Selon Microcell, les ESLC devraient être tenues d'indiquer leur choix au Groupe de services aux entreprises (GSE) de l'ESLT dès le début du processus d'élargissement d'une ZAL.

12. AT&T Canada partage bon nombre des préoccupations soulevées par Microcell, en particulier l'hypothèse voulant que l'ESLC élargisse automatiquement sa ZAL pour l'ajuster à celle de l'ESLT, et facture le supplément temporaire en fonction de celui de l'ESLT. Selon AT&T Canada, si une ESLC décide de ne pas élargir sa ZAL, ou a déjà offert des services à une ZAL plus grande, ses clients locaux ne profiteraient pas de l'élargissement par l'ESLT de sa ZAL. Par conséquent, les clients ne devraient pas être pénalisés pour vouloir exercer un choix concurrentiel. De l'avis d'AT&T Canada, l'hypothèse posée par le Conseil décourage les ESLC d'élargir leur ZAL avant une ESLT, ou de différencier leur offre locale.

13. AT&T Canada a indiqué que même pour une ESLC/entreprise de services intercirconscriptions (ESI) filaire, le calcul des revenus d'interurbain perdus serait lourd sur le plan administratif et problématique sur le plan de la concurrence, puisque l'ESLC/ESI serait forcée de divulguer des renseignements concurrentiels aux ESLT.

14. AT&T Canada a convenu avec Microcell qu'il serait possible d'examiner la majorité des préoccupations dans le cadre d'une approche permettant aux ESLC de choisir d'élargir leur ZAL et de participer au régime de compensation, ou encore de décider de ne pas élargir leur ZAL, de ne pas facturer le supplément temporaire et de ne pas contribuer au régime.

15. Les Compagnies ont fait valoir qu'aucune obligation n'est faite dans la décision 2002-56 de limiter le paiement du supplément temporaire aux clients qui profiteraient directement de l'élargissement d'une ZAL. Par exemple, dans le cas d'une demande d'élargissement d'une ZAL faisant suite à la création d'une grande ville fusionnée, tous les abonnés à l'intérieur de la nouvelle municipalité paieraient le supplément temporaire, peu importe s'ils peuvent ou non faire plus d'appels locaux. De l'avis des Compagnies, même si les clients situés dans la circonscription principale font déjà des appels locaux par l'entremise de la ZAL, ils profiteraient quand même de l'élargissement de la ZAL, de par les avantages indirects dont jouirait, il est permis de croire, l'économie locale.

16. Les Compagnies ont fait valoir que le modèle de participation/abstention de participer que Microcell propose est inapproprié. D'après elles, une ESLC qui serait un cotisant net au fonds de compensation s'abstiendrait probablement de participer, laissant ainsi le fardeau du financement à l'ESLT et à l'ESLC qui s'attend à profiter financièrement du régime de compensation. Selon les Compagnies, cette mesure serait incompatible avec l'objectif que le Conseil poursuit de créer un régime qui traite toutes les parties équitablement.

17. Ottawa a appuyé en principe la demande de Microcell. Selon Ottawa, le Conseil a conclu dans la décision 2002-56 qu'il faudrait verser une compensation aux ESLT et aux concurrents pour les revenus d'interurbain perdus. Ottawa a fait valoir que parce que le processus de compensation donne lieu à interprétation et qu'il risque d'être lourd, le Conseil devrait modifier la décision 2002-56 de manière que les ESLC ne soient pas tenues de participer au régime de compensation, et que les ESLT et les concurrents désirant être dédommagés pour la perte de revenus d'interurbain puissent y participer. En ce qui a trait au processus de participation, Ottawa a suggéré que le Conseil impose aux ESLT et aux concurrents des dates limites pour fournir les renseignements nécessaires dans le cadre de l'élargissement de ZAL.

18. Ottawa a déclaré que, suivant la décision 2002-56, un certain nombre d'ESLC seraient obligées de participer pendant une période relativement courte à un processus lourd sur le plan administratif. Ottawa a fait valoir qu'à un niveau conceptuel, leur participation devrait réduire le montant du supplément que les abonnés des ESLT devraient payer autrement. Toutefois, sur le plan pratique, Ottawa a dit craindre que les retards administratifs et procéduraux associés à la mise en oeuvre des demandes d'élargissement de ZAL l'emportent nettement sur les avantages que les contributions des ESLC apporteraient au taux du supplément.

19. Ottawa a fait valoir qu'à titre de seul FSSF qui est également une ESLC, Microcell serait le seul FSSF touché par la décision 2002-56. À son avis, se conformer pourrait désavantager Microcell par rapport à d'autres FSSF.

20. Selon Ottawa, le faible intérêt manifesté par les ESLC au cours du processus qui a mené à la décision 2002-56 montre que les entreprises autres que les ESLT n'ont pas été particulièrement déçues de ne pas participer à un régime de compensation.

21. Selon TELUS, il existe un doute réel quant à la rectitude de l'obligation pour les ESLC de verser un supplément. TELUS a fait valoir plus particulièrement que cette obligation nuit à l'établissement de la concurrence locale. TELUS a convenu avec Microcell que dans le cas de l'obligation de l'ESLC de verser un supplément, les répercussions sur le plan politique sont importantes puisqu'elle nuirait non seulement aux ESLC/FSSF comme Microcell, mais à toutes les ESLC, y compris TELUS, lorsqu'elles exploiteraient à l'extérieur de l'Alberta et de la Colombie-Britannique.

22. TELUS a convenu avec Microcell que l'obligation de l'ESLC de verser un supplément reflète et en fait crée une vision déconcertante de la concurrence locale, diamétralement opposée à un cadre qui devrait permettre aux ESLC de déployer leurs nouvelles technologies, d'expérimenter des modèles attrayants de commercialisation et de facturation ainsi que de créer leurs propres zones et concepts de desserte innovateurs.

23. TELUS a fait valoir qu'un FSSF qui est également une ESLC, comme Microcell, serait effectivement désavantagé dans le marché des FSSF s'il devait inclure le supplément temporaire dans ses tarifs de service, alors que d'autres FSSF ne sont pas tenus de le faire. De plus, imposer l'obligation de l'ESLC de verser un supplément uniquement dans le cas des ESLC qui ne sont pas des FSSF causerait un préjudice à ces ESLC par rapport aux ESLC/FSSF. En effet, une approche de ce genre serait également contraire aux principes de l'équité.

24. TELUS a fait valoir que si la décision 2002-56 était restée dans les limites des décisions antérieures du Conseil permettant aux ESLT de tenir compte de la perte de revenus d'interurbain dans leurs tarifs révisés applicables aux services de ZAL, le supplément temporaire serait demeuré une obligation visant strictement les ESLT. De l'avis de TELUS, cela serait conforme au principe énoncé dans la décision 2002-56 voulant que « les abonnés de la zone d'appel local élargie assumeront les coûts liés à la perte des revenus d'interurbain ».

25. TELUS a fait valoir que plutôt que de rendre certains services plus abordables, la partie du supplément temporaire servant à dédommager les concurrents de l'interurbain ferait augmenter en fait les tarifs du service local dans le cadre de l'élargissement d'une ZAL à un niveau supérieur à ce qu'ils seraient autrement. TELUS a ajouté que cela serait contraire à l'objectif énoncé dans la Loi, c.-à-d. permettre l'accès aux Canadiens à des services de télécommunication fiables et abordables.

26. TELUS a également fait valoir que permettre aux ESLC d'accepter ou de refuser d'assumer une partie du supplément relatif à une ZAL constituerait une demi-mesure qui n'offrirait pas un véritable redressement par rapport aux erreurs et aux lacunes susmentionnées. Par conséquent, de l'avis de TELUS, le Conseil devrait, de sa propre initiative, réviser et modifier également la partie du supplément temporaire qui s'applique aux concurrents de l'interurbain.

Observations en réplique

27. Microcell a déclaré qu'AT&T Canada, Ottawa et TELUS ont chacune fait des déclarations explicites à l'appui de quelques-unes ou de la totalité des erreurs de fait qu'elle a identifiées dans la décision 2002-56.

28. Microcell a fait valoir que même si les questions administratives n'étaient pas le principal aspect de sa demande, les vues d'Ottawa à ce sujet étaient particulièrement pertinentes. Microcell a en outre fait valoir qu'il faudrait considérer les observations d'Ottawa lors de l'examen de la solution appropriée aux iniquités qu'elle a cernées. Microcell a indiqué qu'elle n'aurait pas de difficulté avec la proposition d'Ottawa selon laquelle les ESLT de même que les concurrents désirant participer à la réception de paiements de revenus d'interurbain perdus seraient tenus d'accepter de participer au régime de compensation en informant le Conseil.

29. Microcell a conclu en déclarant qu'elle n'était pas liée par le modèle de participation/abstention de participer proposé. À son avis, le Conseil pourrait avoir en tête d'autres modèles qui pourraient régler la question de l'équité qu'elle a soulevée.

Analyse et conclusion du Conseil

30. Pour ce qui est des modifications tarifaires des ESLC qui correspondent à celles des ESLT, le Conseil fait remarquer qu'en qualité d'ESLC/FSSF, les décisions de tarification de Microcell sont basées sur des considérations nationales, par opposition à des emplacements géographiques particuliers, comme dans le cas des ESLT. Le Conseil estime que compte tenu de cette distinction, une ESLC/FSSF risque de ne pas être encouragée à introduire un supplément temporaire pour ses abonnés. En même temps, dans la décision 2002-56, on s'attend à ce que l'ESLC/FSSF contribue à la compensation des revenus d'interurbain perdus pour d'autres sociétés de télécommunication, de sorte qu'elle serait tenue de financer un régime sans profiter du supplément temporaire perçu auprès de ses abonnés. Par conséquent, le Conseil estime que l'hypothèse, dans la décision 2002-56, voulant que toutes les ESLC pouvaient percevoir un supplément temporaire si elles le désiraient n'est pas nécessairement correcte, du moins pas dans le cas d'une ESLC/FSSF.

31. Le Conseil fait remarquer qu'il a indiqué dans la décision 2002-56 que la perte de revenus d'interurbain pourrait être calculée en demandant aux concurrents concernés de fournir la facturation de l'interurbain de l'année précédente, ainsi que le compte de service d'accès au réseau (SAR) actuel, dans les circonscriptions touchées. À cet égard, cependant, dans le cas d'une ESLC/FSSF qui peut recevoir des revenus d'interurbain perdus, le Conseil estime qu'il serait difficile de calculer les revenus. Par exemple, les règles établies dans la décision 2002-56 ne tiennent pas compte de la façon dont le supplément temporaire mensuel d'une ESLT par SAR peut être converti en frais par minute, par rapport à un FSSF. De l'avis du Conseil, dans le cas des ESLC/FSSF, il faudrait utiliser un mécanisme différent pour calculer les revenus d'interurbain perdus. Par conséquent, le Conseil estime que dans la décision 2002-56, le mécanisme établi visant à fixer le montant des revenus d'interurbain perdus et le supplément temporaire ne convient pas pour une ESLC/FSSF.

32. Le Conseil reconnaît qu'un des principes sous-jacents aux conclusions qu'il a tirées dans la décision 2002-56 était la notion que les clients qui profitent de l'élargissement d'une ZAL devraient payer le supplément qui y est associé. Le Conseil estime qu'en raison de la nature des zones de desserte des ESLC/FSSF, leurs ZAL étant plus grandes que celles des ESLT, les clients des ESLC/FSSF ne profiteraient, ni directement ni indirectement, de l'élargissement par les ESLT de leurs ZAL. De la même façon, les ESLC/FSSF ne seraient pas admissibles à recevoir une compensation puisque dans la plupart des cas, l'élargissement d'une ZAL n'entraînerait pas de perte de revenus d'interurbain. Par conséquent, le Conseil estime que l'opinion qu'il a exprimée dans la décision 2002-56 selon laquelle les abonnés qui profitent de l'élargissement d'une ZAL devraient assumer les coûts associés à la perte de revenus interurbains ne s'applique pas dans le cas des ESLC/FSSF.

33. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime qu'il n'a pas tenu compte des effets que les conclusions qu'il a tirées dans la décision 2002-56 auraient sur une ESLC qui est également un FSSF. Par conséquent, le Conseil est d'avis qu'il existe à cet égard un doute réel quant à la rectitude de la décision 2002-56.

34. Le Conseil fait remarquer qu'AT&T Canada s'est dite préoccupée par la complexité administrative que représente pour une ESLC/ESI filaire le calcul de ses revenus d'interurbain perdus ainsi que par l'effet de fournir aux ESLT des renseignements délicats sur le plan de la concurrence. Ottawa a également dit craindre que le processus administratif et les problèmes de procédure ne retardent la mise en oeuvre de l'élargissement des ZAL. Le Conseil prend note également des inquiétudes exprimées par TELUS au sujet de l'obligation des ESLC de verser un supplément et de l'effet négatif que cette obligation aurait sur l'implantation de la concurrence locale. De l'avis du Conseil, si d'après leur propre analyse, le fardeau administratif du régime de compensation l'emporte sur les avantages du régime, les ESLC devraient être autorisées à s'abstenir de recevoir une compensation pour la perte de revenus d'interurbain ainsi que de contribuer au processus de compensation.

35. Tel que noté dans la décision 2002-56, quand il a établi un nouveau cadre pour dédommager les fournisseurs de services interurbains pour la perte de revenus d'interurbain découlant de l'élargissement de ZAL, le Conseil cherchait à traiter toutes les parties équitablement. De l'avis du Conseil, cela ne sera possible que s'il laisse en place le régime de compensation pour la perte de revenus d'interurbain créé dans la décision 2002-56. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut qu'il faudrait modifier la décision 2002-56 à cet égard. Par conséquent, le Conseil modifie la décision 2002-56 de manière à permettre à toutes les ESLC de s'abstenir de participer au régime de compensation pour percevoir le supplément temporaire de même que la compensation pour les revenus d'interurbain perdus.

Mécanisme d'abstention de participer au régime de compensation

36. Le Conseil estime que donner à toutes les ESLC, y compris les ESLC qui agissent également comme fournisseurs de services interurbains, l'option de s'abstenir de participer au régime de compensation, de percevoir le supplément temporaire et de recevoir une compensation pour la perte de revenus d'interurbain, soulève la question du mécanisme approprié.

37. Le Conseil estime que pour minimiser les problèmes d'agiotage en ce qui concerne le cadre de compensation, il faudrait permettre aux ESLC de s'abstenir de participer une seule fois seulement. Par conséquent, le Conseil conclut :

38. En ce qui concerne ses constatations ci-dessus, le Conseil apporte les précisions suivantes :

39. Le Conseil ordonne aux ESLC qui décident de s'abstenir de participer au régime de compensation d'informer le Conseil, par écrit, de leur décision avant que l'ESLC ne participe à un régime de compensation.

40. Le Conseil fait remarquer qu'Ottawa a dit s'inquiéter des retards administratifs associés à l'obtention de l'élargissement des ZAL. Elle a proposé que le Conseil impose aux sociétés de télécommunication des dates limites pour fournir l'information requise dans le cadre de la compensation liée à l'élargissement d'une ZAL.

41. Le Conseil est d'avis que les ESLC et les fournisseurs de services interurbains ont l'obligation de fournir les renseignements demandés, comme l'exige la décision 2002-56, au GSE approprié de l'ESLT, et ce dans un délai raisonnable.

42. Le Conseil conclut qu'en ce qui concerne l'information, 60 jours constituent un délai approprié pour les sociétés de télécommunication. Par conséquent, le Conseil ordonne aux ESLT et aux ESLC visées ainsi qu'aux fournisseurs de services interurbains de fournir les renseignements requis dans les 60 jours, à moins que l'ESLC en question n'ait informé auparavant le Conseil, ou qu'au cours de la période de 60 jours, elle n'avise le Conseil de sa décision de s'abstenir de participer à un régime de compensation.

Secrétaire général

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