ARCHIVÉ - Décision de télécom CRTC 2002-61

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Décision de télécom CRTC 2002-61

Ottawa, le 8 octobre 2002

Quebecor Média inc. - Allégation d'interfinancement anticoncurrentiel de Bell ExpressVu

Référence : 8622-Q15-01/02

Dans la présente décision, le Conseil conclut que Bell Canada n'interfinance pas indûment l'entrée de Bell ExpressVu Limited Partnership (ExpressVu) dans le marché de la distribution de radiodiffusion au Québec. De plus, le Conseil fait remarquer qu'il ne peut pas tirer de conclusion concernant le renouvellement de la licence d'ExpressVu dans le contexte de la présente décision. Le Conseil se penchera sur la question du renouvellement de la licence d'ExpressVu dans le cadre d'un processus public qu'il tiendra au printemps de 2003.

La demande

1.

Le Conseil a reçu une plainte de Quebecor Média inc. (Quebecor) datée du 4 avril 2002 dans laquelle Quebecor allègue que BCE Inc. (BCE) utilise les profits de Bell Canada pour interfinancer de façon anticoncurrentielle l'entrée de Bell ExpressVu Limited Partnership (ExpressVu) dans le marché de la distribution de radiodiffusion au Québec.

2.

Quebecor a allégué qu'ExpressVu aurait reçu un important appui financier de l'entreprise qui la contrôle, BCE. Quebecor a fait valoir que BCE a pu interfinancer ExpressVu grâce aux profits qu'elle a tirés de Bell Canada. Quebecor a soutenu que Bell Canada a pu générer d'importants revenus en raison du monopole qu'elle exerce sur une grande partie du marché canadien des services téléphoniques locaux.

3.

Quebecor a souligné que dans ExpressVu Inc., Décision CRTC 97-149, 15 avril 1997 (la décision 97-149), le Conseil avait dit estimer que les mécanismes appropriés pour prévenir l'interfinancement des activités d'ExpressVu par Bell Canada étaient déjà en place. Or, Quebecor a demandé au Conseil d'actionner ces mécanismes pour empêcher que l'entreprise qui domine le service téléphonique local ne domine également le marché de la distribution de radiodiffusion.

4.

Le Conseil a traité la plainte de Quebecor comme une demande présentée conformément à la partie VII des Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications.

5.

Le 23 avril 2002, Bell Canada et ExpressVu ont déposé conjointement des observations à l'égard de la demande de Quebecor. Quebecor a déposé des observations en réplique le 3 mai 2002.

La réponse de Bell Canada et d'ExpressVu

6.

Bell Canada et ExpressVu ont fait valoir que Bell Canada était déjà assujettie aux mécanismes et aux garanties réglementaires instaurés par le Conseil pour prévenir l'interfinancement d'ExpressVu. Bell Canada et ExpressVu ont fait remarquer que Bell Canada doit se conformer aux directives en matière d'établissement du prix de revient de la Phase II et de la Phase III ainsi qu'au cadre du régime de plafonnement des prix. Elles ont déclaré que le cadre du régime de plafonnement des prix garantit que les prix des services publics de Bell Canada, calculés selon une formule préétablie, ne peuvent pas avoir d'effet anticoncurrentiel sur les tarifs des autres services offerts par Bell Canada ou ses filiales.

7.

Bell Canada et ExpressVu ont soutenu que les investissements des actionnaires de Bell Canada ne concernent pas le Conseil et que BCE était libre d'investir dans une entreprise en démarrage comme ExpressVu. Bell Canada et ExpressVu ont également soutenu que les investissements de BCE dans ExpressVu servent l'intérêt public puisqu'ils créent de la concurrence au sein du marché de la distribution de radiodiffusion.

8.

Bell Canada et ExpressVu ont fait valoir que si le Conseil retenait les allégations de Quebecor selon lesquelles BCE interfinancerait une entreprise de façon anticoncurrentielle, il lui faudrait également conclure que Shaw Communications Inc. (Shaw) se livre elle aussi à des pratiques d'interfinancement anticoncurrentiel puisqu'elle utilise les revenus de ses entreprises de câblodistribution dominantes pour interfinancer sa filiale, Star Choice Communications Inc. De la même manière, le Conseil serait également forcé de conclure que le financement par Vidéotron ltée, filiale de Quebecor, de ses propres activités de télécommunication à même les revenus générés grâce à son monopole rentable de la câblodistribution, est lui aussi anticoncurrentiel.

Observations en réplique de Quebecor

9.

Dans sa réplique, Quebecor a fait valoir au Conseil qu'il devait examiner le cadre de réglementation actuel pour déterminer s'il favorise la concurrence et la stabilité au sein du marché. En effet, selon Quebecor, si le cadre de réglementation en place n'empêche pas BCE de financer l'entrée d'ExpressVu dans le marché de la distribution de radiodiffusion avec les revenus qu'elle tire de Bell Canada, les mécanismes en place ne suffisent donc pas à empêcher Bell Canada d'interfinancer ExpressVu de façon anticoncurrentielle.

10.

Quebecor a soutenu qu'ExpressVu, grâce au financement de BCE, pouvait se permettre d'essuyer des pertes énormes en tentant de conquérir de nouveaux abonnés. Quebecor a fait remarquer qu'ExpressVu détient déjà 35 % du marché canadien de la distribution numérique, marché vers lequel l'industrie se dirige. Quebecor a réitéré que le Conseil devait intervenir pour prévenir l'interfinancement d'ExpressVu et ainsi garantir que BCE ne domine pas le marché de la distribution de radiodiffusion au Canada.

11.

Quebecor a fait valoir que le Conseil devrait amorcer un processus d'audience publique en conformité avec la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion, en vue de faire le point sur l'état de la concurrence en général au sein des deux industries. Quebecor a également soutenu que le Conseil ne devrait pas renouveler la licence de radiodiffusion d'ExpressVu avant d'avoir publié les conclusions de l'instance proposée et qu'il devrait commander une étude indépendante sur l'état de la concurrence dans le marché de la distribution de radiodiffusion au Canada, conformément au paragraphe 3(1)d)(i) de la Loi sur la radiodiffusion.

Analyse et conclusion du Conseil

Cadre législatif et cadre de réglementation

12.

Conformément aux objectifs de politique énoncés dans la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la radiodiffusion, le Conseil a favorisé, par ses décisions, ses politiques et ses règlements, un contexte réglementaire qui permet de s'en remettre davantage au libre jeu de la concurrence pour protéger les intérêts des usagers et des consommateurs.

13.

En vertu du paragraphe 27(1) de la Loi sur les télécommunications, tous les tarifs d'une entreprise canadienne doivent être justes et raisonnables. Le Conseil peut également s'abstenir d'exercer les pouvoirs à l'égard de services fournis par une compagnie de téléphone dans les cas où il conclut que son abstention serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication.

14.

Le Conseil s'abstiendra également d'exercer les pouvoirs que lui confère l'article 34 de la Loi sur les télécommunications s'il juge que le marché pour ces services est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers.

15.

Dans Examen du cadre de réglementation, Décision Télécom CRTC 94-19, 16 septembre 1994, le Conseil a établi un cadre de réglementation destiné à remplacer la réglementation fondée sur les revenus par la réglementation des prix.

16.

Dans Réglementation par plafonnement des prix et questions connexes, Décision Télécom CRTC 97-9, 1er mai 1997 (la décision 97-9), le Conseil a établi un régime de réglementation par plafonnement des prix qui s'appliquait aux entreprises de services locaux titulaires (ESLT), dont Bell Canada. Dans Cadre de réglementation applicable à la deuxième période de plafonnement des prix, Décision de télécom CRTC 2002-34, 30 mai 2002 (la décision 2002-34), dont Vidéotron Télécom ltée, filiale de Quebecor, était une partie intéressée, le Conseil a examiné le cadre de réglementation et il a imposé des restrictions supplémentaires garantissant que les tarifs des ESLT, Bell Canada y compris, continuent d'être justes et raisonnables dans le contexte du régime de plafonnement des prix.

17.

Dans son rapport au gouvernement Concurrence et culture sur l'autoroute canadienne de l'information, 19 mai 1995, le Conseil a traité pour la première fois de la nécessité d'introduire la concurrence dans le marché de la distribution de radiodiffusion. Dans le rapport, le Conseil déclare qu'il n'a pas été nécessaire de restreindre l'entrée de nouveaux concurrents dans le marché de la distribution de radiodiffusion parce que, comparativement à tout nouveau venu éventuel, les intéressés de l'industrie du câble jouissaient déjà d'une dominance. Il déclare également qu'il appuierait une plus forte concurrence au cour du secteur de base de la câblodistribution dans le but d'élargir la sélection de distributeurs de services de radiodiffusion offerte aux consommateurs. De plus, le Conseil recommande d'ouvrir le marché de la distribution de radiodiffusion aux compagnies de téléphone, dès que les obstacles législatifs et réglementaires à la concurrence dans le marché des services téléphoniques locaux seront éliminés. Le Conseil indique également qu'il faudrait examiner sans tarder les demandes déposées par les distributeurs éventuels.

18.

Par la suite, le Conseil a attribué des licences d'exploitation à un certain nombre d'entreprises de distribution, les autorisant à livrer concurrence aux entreprises de câblodistribution autorisées :

· ExpressVu a reçu l'autorisation d'exploiter à titre d'entreprise nationale de distribution par satellite de radiodiffusion directe (SRD) dans ExpressVu Inc., Décision CRTC 95-901, 20 décembre 1995;

· Star Choice Communications Inc. a reçu l'autorisation d'exploiter à titre d'entreprise nationale de distribution par SRD dans Star Choice Television Network Incorporated, Décision CRTC 96-529, 27 août 1996;

· Look Communications Inc. a reçu l'autorisation d'exploiter à titre d'entreprise de distribution par système de distribution multipoint dans de nombreuses zones urbaines du Québec et de l'Ontario, dans Téléglobe inc. et autres, Décision CRTC 98-55, 20 février 1998.

19.

Dans ces décisions d'attribution de licences, le Conseil a assorti les licences de conditions régissant les nouvelles entreprises de distribution dans leurs agissements et les astreignant à des obligations comparables à celles des autres entreprises autorisées.

20.

En outre, le Conseil a entrepris de changer les règlements qui régissaient les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) pour, notamment, stimuler la concurrence au sein de la distribution de radiodiffusion. À la suite d'un long processus public tenu en 1996 et 1997, le Conseil a adopté le nouveau Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement), entré en vigueur le 1er janvier 1998, en vue d'imposer des obligations semblables à toutes les entreprises de distribution, y compris les entreprises de distribution par SRD. Par exemple, le Règlement interdit à une titulaire d'accorder une préférence indue ou un avantage indu, et ce, pour empêcher les EDR d'agir de façon anticoncurrentielle.

21.

Dans Demandes de compagnies de téléphone visant l'exploitation d'entreprises de distribution de radiodiffusion, Avis public CRTC 1997-49, 1er mai 1997, le Conseil a conclu que les mesures qu'il avait prises, ou qu'il prendrait, concernant les obstacles législatifs et réglementaires à l'entrée dans le marché téléphonique local, étaient suffisantes et il a ajouté que les compagnies de téléphone pouvaient déposer une demande de licence d'exploitation d'EDR.

Allégation d'interfinancement

22.

Dans la décision 97-149, le Conseil a approuvé la demande présentée par BCE en vue d'acquérir le contrôle effectif de l'entreprise de distribution par SRD ExpressVu. En rendant sa décision, le Conseil a déclaré que l'autorité qu'il détenait en vertu de la Loi sur les télécommunications faisait en sorte que les mécanismes appropriés étaient déjà en place pour prévenir l'interfinancement des activités d'ExpressVu par Bell Canada.

23.

Le Conseil fait remarquer que le Parlement ne lui a pas conféré l'autorité de réglementer les investissements faits par les actionnaires d'une entreprise réglementée, en l'occurrence Bell Canada. Cependant, la Loi sur les télécommunications, au paragraphe 27(1), lui confère l'autorité de voir à ce que les tarifs des services de télécommunication des compagnies de téléphone telles que Bell Canada soient justes et raisonnables.

24.

De l'avis du Conseil, il faut considérer les craintes de Quebecor au sujet de la provenance des fonds utilisés pour l'interfinancement à la lumière du contexte actuel de la réglementation, établie en conformité avec la Loi sur les télécommunications.

25.

Le Conseil fait remarquer que le cadre de réglementation, examiné et modifié récemment par le Conseil dans la décision 2002-34, impose des mesures et des contraintes à Bell Canada. Le Conseil a élaboré ces mesures et contraintes en vue de garantir des tarifs de services réglementés justes et raisonnables, après avoir tenu compte des intérêts des compagnies de téléphone titulaires, des concurrents et des consommateurs dans le cadre de longs processus publics.

26.

Le Conseil s'est de plus abstenu, tel que le prescrit l'article 34 de la Loi sur les télécommunications, de réglementer les tarifs dans les cas où il a jugé le marché suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers. Par exemple, dans Abstention - Réglementation des services interurbains fournis par les compagnies de téléphone titulaires, Décision Télécom CRTC 97-19, 18 décembre 1997, le Conseil s'est abstenu de réglementer les services interurbains et les services interurbains sans frais. D'autres services ont aussi fait l'objet d'une abstention du Conseil, comme les services de liaison spécialisée intercirconscriptions, les services de câblage intérieur et les services Internet.

27.

Le Conseil est d'avis que les mesures et les contraintes qu'il a instaurées sont appropriées et qu'elles garantissent que les tarifs des services réglementés sont justes et raisonnables. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que les revenus de Bell Canada et, par conséquent, les dividendes qu'elle remet à BCE, ne sont pas générés par des services dont les prix sont artificiellement élevés ou par des tarifs injustes et déraisonnables.

28.

Le Conseil maintient donc sa position selon laquelle les mécanismes en place, y compris ceux qu'il a modifiés récemment dans la décision 2002-34, sont appropriés et suffisants pour prévenir l'interfinancement indu d'ExpressVu par Bell Canada aux dépens des usagers de services de télécommunication.

29.

Le Conseil conclut, en outre, que la preuve est insuffisante pour attester du bien-fondé de l'allégation par Quebecor que l'interfinancement des activités d'ExpressVu par Bell Canada explique pourquoi elle est en voie de devenir l'entreprise dominante dans la distribution de radiodiffusion. À ce propos, le Conseil fait remarquer que la filiale de Quebecor, Vidéotron ltée, demeure l'entreprise dominante dans la distribution de radiodiffusion au Québec, comptant environ 1,5 million d'abonnés à son service de base.

Nécessité de faire le point sur l'état de la concurrence

30.

Il est de la compétence du Conseil en matière de réglementation de l'industrie des télécommunications d'examiner constamment des questions liées à la concurrence dans le cadre d'instances accueillant la participation du public. Par exemple, dans le cadre de l'instance ayant abouti à la décision 2002-34, instance à laquelle Vidéotron Télécom ltée avait participé, le Conseil a examiné l'état de la concurrence afin d'établir le cadre de réglementation qui s'appliquerait à Bell Canada et aux autres compagnies de téléphone titulaires durant la deuxième période du régime de plafonnement des prix.

31.

Le Conseil remet chaque année à la gouverneure en conseil un rapport de l'état de la concurrence dans le marché des télécommunications, aux fins duquel il recueille des données détaillées.

32.

Dans l'autre secteur de sa compétence, celui de la radiodiffusion, le Conseil a adopté des mécanismes garantissant que les EDR exécuteront leur mandat et atteindront les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion, dont celui de fournir de la programmation de manière efficiente et à des tarifs abordables. Les processus publics que le Conseil est tenu d'amorcer pour traiter les demandes visant l'attribution, la modification ou le renouvellement de licences, ainsi que les déclarations annuelles que les EDR doivent soumettre en vertu du Règlement, sont quelques-uns des mécanismes en place. Le Conseil publie également le Rapport de surveillance de la politique sur la radiodiffusion, qui contient de l'information sur le marché de la distribution de radiodiffusion telle que des données sur la part de marché, sur la croissance et sur la rentabilité des EDR titulaires, ainsi que des renseignements sur la déréglementation tarifaire et l'abordabilité. Les exigences en matière de rapports ont une place essentielle dans l'élaboration, la validation et la surveillance par le Conseil de ses conclusions et de ses initiatives.

33.

Le Conseil estime que l'état de la concurrence dans les industries des télécommunications et de la radiodiffusion lui est suffisamment révélé par les instances qu'il mène et les rapports qu'il reçoit sur une base continue. Par conséquent, il conclut qu'il n'est pas nécessaire d'amorcer un processus public ou de commander une étude indépendante sur l'état de la concurrence dans les industries de la distribution de radiodiffusion et des télécommunications, comme l'a demandé Quebecor.

Renouvellement de la licence d'ExpressVu

34.

Quant à la demande de Quebecor, à savoir que le Conseil ne renouvelle pas la licence d'ExpressVu avant d'avoir publié les conclusions de l'instance portant sur l'état de la concurrence, le Conseil fait remarquer qu'il amorcera au printemps de 2003, un processus public qui portera sur le renouvellement de la licence de radiodiffusion d'ExpressVu, laquelle expire le 31 août 2003. Quebecor et ses filiales auront l'occasion d'intervenir dans le cadre de cette instance et d'aborder le renouvellement de la licence d'ExpressVu, dont les modalités et les conditions de licence pour la période de renouvellement. 

Secrétaire général

Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : www.crtc.gc.ca

Mise à jour : 2002-10-08

Date de modification :