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Ordonnance CRTC 2001-133
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Ottawa, le 12 février 2001
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Demande d'ordonnance en vertu des articles 27(2) et 28 de la Loi sur les télécommunications concernant l'accès à des transpondeurs du satellite Anik F1
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Référence : 8622-S28-01/00
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Le Conseil rend une ordonnance interdisant à Télésat de procéder à la récupération proposée des transpondeurs nationaux de la bande Ku du satellite Anik F1 autrement qu'aux fins de la distribution par satellite des services en place de parties avec lesquelles Télésat a signé les contrats en vigueur.
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Historique
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1.
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Le Conseil a reçu une demande datée du 29 novembre 2000 de Les Communications par satellite canadien inc. et ses deux filiales, Star Choice Television Network Incorporated et Direct Choice T.V. Inc. (Star Choice). Les requérantes lui ont demandé de rendre :
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[ traduction].une ordonnance en vertu des articles 27(2) et 28 de la Loi sur les télécommunications interdisant à Télésat Canada de priver Star Choice de l'accès aux transpondeurs nationaux de la bande Ku du satellite Anik F1 que Télésat Canada a déjà accepté de lui vendre.
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2.
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Dans une deuxième lettre, datée du 12 décembre 2000, Star Choice a demandé au Conseil [ traduction] « .de rendre une ordonnance provisoire interdisant la récupération des transpondeurs contestés... », si d'autres mémoires ou éléments de preuve étaient requis.
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3.
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Initialement, le dossier public de la demande renfermait, à propos de ces questions, des observations et des répliques de la part de Télésat Canada, CTV Inc., CHUM Limited et Alliance Atlantis Communications Inc., ainsi que de Bell ExpressVu Inc. Au lieu de publier l'ordonnance provisoire que StarChoice avait demandée, le Conseil a préféré solliciter d'autres mémoires relatifs à la demande (se reporter à l'avis public CRTC 2000-178 du 22 décembre 2000).
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4.
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À la suite de cet appel d'observations complémentaires, le Conseil a reçu 38 mémoires, dont 26 du public. Les observations des abonnés, des entreprises de programmation et de distribution présentées au cours des deux étapes du processus ont été précieuses et ont permis au Conseil de comprendre clairement les questions de politique publique et les préoccupations en cause.
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Le critère pour une ordonnance en vertu de l'article 28(2) de la Loi sur les télécommunications
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5.
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En premier lieu, le Conseil a examiné les articles 28(2) et 28(3) de la Loi sur les télécommunications, qui stipulent que :
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(2) Transmission par satellite - En cas de désaccord entre une entreprise de radiodiffusion et une entreprise canadienne sur l'attribution des canaux de satellite en vue de la transmission par celle-ci d'émissions - au sens du paragraphe 2(1) de la Loi sur la radiodiffusion - par satellite, le Conseil peut attribuer des canaux à certaines entreprises de radiodiffusion, s'il est convaincu que cela favorisera la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion [ exposée au paragraphe 3(1) de la Loi sur la radiodiffusion].
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(3) Idem - Le Conseil tient compte, dans l'attribution des canaux de satellite, du rôle de l'entreprise canadienne en matière de télécommunication et des contraintes auxquelles elle précise avoir à faire face dans son activité.
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6.
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Par conséquent, en décidant de rendre ou non l'ordonnance demandée en vertu de l'article 28(2) de la Loi sur les télécommunications, le Conseil doit examiner si l'attribution des canaux de satellite favorisera la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion exposée au paragraphe 3(1) de la Loi sur la radiodiffusion. En ce qui concerne l'article 28(3), Télésat, dans ses mémoires, n'a pas précisé de contraintes opérationnelles pertinentes.
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7.
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L'examen attentif de tous les mémoires a convaincu le Conseil que, compte tenu des faits en cause, l'attribution des canaux de satellite facilitera la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion. Voici quelques-unes des raisons qui ont motivé cette conclusion :
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Diversité de la programmation et nouveaux services numériques de catégorie 2
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8.
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L'article 3(1)i)(i) de la Loi sur la radiodiffusion stipule que la programmation fournie par le système canadien de radiodiffusion devrait, entre autres choses, « être variée et aussi large que possible en offrant à l'intention des hommes, femmes et enfants de tous âges, intérêts et goûts une programmation équilibrée qui renseigne, éclaire et divertit ». Les décisions récentes qu'il a rendues en novembre 2000 au sujet de licences attribuées à un large éventail d'intervenants pour plus de 200 services de catégorie 2 témoignent des efforts que le Conseil a déployés pour s'assurer que l'objectif de diversité de la programmation prévu dans la Loi est atteint. Toutefois, aucun de ces services de catégorie 2 n'a de garantie de droits d'accès aux entreprises de distribution. Chacun devra négocier avec les distributeurs.
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9.
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La récupération proposée pourrait empêcher la mise en oeuvre de l'objectif de diversité prévu dans la Loi. Elle pourrait notamment désavantager un grand nombre de ces nouveaux services dans la négociation de leur distribution par rapport à CTV, CHUM et Alliance Atlantis, et ainsi diminuer leurs chances d'obtenir une occasion raisonnable d'atteindre une masse critique d'abonnés du numérique en étant distribués par les deux entreprises par SRD canadiennes, de même qu'au câble et par d'autres formes de distribution.
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Très large programmation traduisant des attitudes, des opinions, des idées, des valeurs et une créativité artistique canadiennes
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10.
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L'article 3(1)d)(ii) de la Loi stipule que le système canadien de radiodiffusion devrait « favoriser l'épanouissement de l'expression canadienne en proposant une très large programmation qui traduise des attitudes, des opinions, des idées, des valeurs et une créativité artistique canadiennes ». CTV, CHUM et Alliance Atlantis - les bénéficiaires possibles des canaux de transpondeurs sur la bande Ku du satellite Anik F1 - ont indiqué dans leurs observations respectives que lors de la récupération, elles pourraient revendre à d'autres toute capacité excédentaire. Toutefois, il semble que l'excédent en question ne réussirait à combler les besoins que d'un petit nombre seulement d'autres services de catégorie 2.
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11.
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Même s'il n'est absolument pas garanti que tous considéreront les décisions de distribution de Star Choice satisfaisantes, l'ordonnance qu'elle réclame placerait les services de catégorie 2 de CTV, CHUM et Alliance Atlantis sur le même pied que d'autres services de cette catégorie dans les négociations de la distribution. De plus, tous pourraient avoir recours aux dispositions de préférence indue dans le Règlement sur la distribution de radiodiffusion. Cette approche, de l'avis du Conseil, encouragerait davantage la fourniture aux abonnés d'un large éventail d'émissions.
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Chaque élément devrait contribuer et chaque entreprise devrait faire appel au maximum aux ressources - créatrices et autres - canadiennes dans la création et la présentation d'émissions
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12.
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L'article 3(1)e) de la Loi stipule que « «tous les éléments du système doivent contribuer, de la manière qui convient, à la création et la présentation d'une programmation canadienne ». L'article 3(1)f) stipule que les entreprises doivent faire appel au maximum aux ressources - créatrices et autres - canadiennes. À cet égard, même si les entreprises par SRD canadiennes doivent utiliser des installations de satellite canadiennes, les entreprises de programmation ont davantage d'options à leur disposition, par exemple les transpondeurs de la bande C et/ou des satellites non canadiens. De plus, le nombre insuffisant de canaux sur le satellite principal de Star Choice pourrait compliquer encore plus la situation, dû au fait que Star Choice doit utiliser des satellites distincts pour distribuer toute la gamme de ses services. Cette situation pourrait avoir de graves répercussions, dont des interruptions de service et une hausse de coûts dans le cas des consommateurs désirant acheter des antennes à cornet double ou « échanger » leurs antennes paraboliques contre ce nouveau type d'antenne. La situation risquerait également de compromettre la position concurrentielle de Star Choice sur le marché des services par SRD de même que nuire à la concurrence et limiter le choix dans la distribution de radiodiffusion en général.
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Nombre limité de canaux de satellite canadiens et objectifs de la Loi sur la radiodiffusion
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13.
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Le Conseil continue de soutenir le principe voulant que les entreprises de programmation devraient pouvoir accéder directement aux canaux de satellite de Télésat. En ce qui concerne l'attribution ou l'utilisation de ces canaux, il ne ferait donc pas normalement de distinction entre les entreprises de distribution et de programmation. Toutefois, dans la bande Ku, Anik F1 manque actuellement de canaux.
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14.
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Le Conseil estime que, dans les circonstances, il servirait mieux les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion en s'assurant que l'exploitant de services par SRD (Star Choice) est en mesure de déterminer quels services de catégorie 2 il offrira à ses abonnés, par comparaison au désir de CTV, de CHUM et d'Alliance Atlantis d'assurer la distribution de leurs services de catégorie 2.
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15.
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Le Conseil réitère qu'il est essentiel que tous les services de catégorie 2 aient une chance égale de négocier leur distribution. Il sera ainsi plus facile de s'assurer que les abonnés canadiens bénéficient d'un plus grand choix d'émissions. À cet égard, le Conseil surveillera de près la situation pour garantir le traitement équitable des entreprises de programmation. Le Conseil fait remarquer que le lancement d'Anik F2, prévu d'ici deux ans, devrait pallier le manque de canaux de satellite.
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16.
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Par conséquent, vu le nombre actuellement restreint de canaux sur la bande Ku du satellite Anik F1, et dans le but de faciliter la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion énoncée à l'article 3(1) de la Loi sur la radiodiffusion, le Conseil rend l'ordonnance suivante, conformément à l'article 28(2) de la Loi sur les télécommunications.
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Règlement
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17.
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Le Conseil, par décision majoritaire, ordonne par la présente, conformément à l'article 28(2) de la Loi sur les télécommunications, que Télésat n'invoque la disposition de récupération des transpondeurs de la bande Ku du satellite Anik F1 que pour la distribution par satellite des services en place de parties avec lesquelles elle a signé les contrats en vigueur.
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18.
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Selon Star Choice, qui avait demandé que les quatre transpondeurs lui soient attribués, la mise en oeuvre d'une ordonnance autorisant une récupération pour les services en place seulement pourrait se traduire par l'attribution à Télésat d'un des quatre transpondeurs. Dans pareille éventualité, le Conseil s'attend que Télésat, en sa qualité d'entreprise, répartisse alors la capacité de transmission de ce transpondeur entre les entreprises de programmation visées suivant sa pratique de longue date du « premier arrivé, premier servi ».
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19.
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Comme le Conseil a décidé de rendre une ordonnance conformément à l'article 28(2) de la Loi sur les télécommunications, il juge inutile de discuter davantage de la demande voulant qu'il soit déclaré que toute récupération des transpondeurs contestés contreviendrait aux dispositions de préférence indue des articles 27(2) ou 28(1) de la Loi sur les télécommunications.
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Secrétaire général
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Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : www.crtc.gc.ca
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Opinion minoritaire du conseiller Andrew Cardozo
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Bien que je reconnaisse la valeur des arguments présentés par la majorité dans cette ordonnance, à mon avis, le scénario présenté par CTV, CHUM et Alliance Atlantis (les trois radiodiffuseurs) est plus convaincant. Si ces trois intervenantes devenaient co-propriétaires des transpondeurs en cause, cela contribuerait à cet aspect si important du système de distribution qu'est la diversité puisqu'aucune partie ne pourrait jouer le rôle de contrôleur d'accès.
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Plusieurs arguments présentés dans le dossier de cette instance m'ont frappé :
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- l'offre initiale de Télésat a été faite à l'ensemble de l'industrie, y compris aux fournisseurs de services de programmation et elle a duré plusieurs mois;
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- les trois radiodiffuseurs utiliseraient cet espace pour offrir leur programmation sur un signal fiable et de qualité à de nombreux distributeurs;
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- le droit de récupération a été invoqué dans le but de permettre aux clients qui préfèrent ne pas faire affaire avec Star Choice d'obtenir de l'espace sur la bande Ku ou d'acheter un transpondeur directement de Télésat;
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- la présence de ces trois radiodiffuseurs permettrait également à des clients non affiliés d'obtenir de l'espace auprès d'eux;
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- une fois les ententes conclues, ces fournisseurs ou tout autre fournisseur d'émissions auraient un marché concurrentiel dans lequel ils pourraient acheter le segment spatial requis pour leurs nouveaux services de catégorie 2, sans qu'un distributeur n'exerce de monopole ou ne joue un rôle de contrôleur d'accès;
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- les trois radiodiffuseurs font remarquer qu'ils sont en contact avec de nouveaux titulaires qui ne sont affiliés ni à eux ni à Star Choice et qui sont intéressés à utiliser de l'espace;
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- les trois radiodiffuseurs ont offert de mettre de l'espace non utilisé à la disposition d'autres services.
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J'approuve effectivement la décision de la majorité voulant que le Conseil ait le droit d'intervenir dans des situations comme celle-ci. Je me demande cependant si une telle intervention est justifiée à ce stade-ci, vu qu'il s'agit d'un tout nouveau transpondeur et de nouveaux services qui n'ont pas encore été lancés. Il n'y a aucun précédent d'abus de pouvoir.
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À mon avis, le Conseil devrait plutôt préciser clairement quelles sont ses attentes à ce stade-ci en matière de distribution juste et équitable des services de catégorie 2 et se laisser toute la marge de manouvre possible pour intervenir au cas où les parties concernées auraient recours à des traitements injustes, que ce soit les radiodiffuseurs, Star Choice ou Télésat. À cet égard, je suis tout particulièrement d'accord avec les énoncés au paragraphe 15 de la décision majoritaire, qui, à mon avis auraient dû constituer l'essentiel de l'ordonnance.
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Pour ce qui est des questions sur lesquelles les parties se sont entendues et ont signé des contrats de plein gré, il est préférable que le Conseil n'intervienne qu'en l'absence de solution pratique.
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Pour ces raisons, je désapprouve respectueusement la décision majoritaire.
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Mise à jour : 2001-02-12