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ARCHIVÉ - Décision CRTC 2001-171

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Décision CRTC 2001-171

  Ottawa, le 12 mars 2001
  Saskatchewan Telecommunications (SaskTel)
 Regina, Saskatoon, Moose Jaw, Prince Albert, Yorkton, Estevan, Weyburn, Swift Current, North Battleford, Battleford, White City et Pilot Butte (Saskatchewan) 2000-1706-3
  Audience publique du 30 octobre 2000 à Calgary
 

Nouvelle entreprise de câblodistribution en Saskatchewan

  Le Conseil approuve la demande de SaskTel visant à établir un nouveau système de câble qui desservira les localités ci-dessus de la Saskatchewan. La titulaire offrira un service Internet et de radiodiffusion entièrement intégré appelé vidéo interactive numérique. Ce système permettra aux consommateurs de recevoir des émissions et d'accéder à Internet au moyen de leur téléviseur. SaskTel distribuera le service sur le réseau qu'elle a établi pour fournir le service téléphonique.
  SaskTel est une société d'État créée par le gouvernement de la Saskatchewan. En vertu des dispositions des Instruction au CRTC (Inadmissibilité aux licences de radiodiffusion), le Conseil doit s'assurer que le gouvernement ne contrôle pas SaskTel directement ou n'influence pas indûment le contenu du service. L'autorisation n'entrera donc en vigueur et le Conseil n'attribuera la licence que lorsque la requérante aura déposé la documentation établissant clairement que les membres de son conseil d'administration sont nommés pour des mandats fixes et qu'ils ne pourront pas être radiés au gré du cabinet, comme c'est le cas actuellement. De plus, le Conseil, par vote majoritaire, impose à la titulaire une condition de licence lui interdisant d'exploiter un canal communautaire.

1.

Le Conseil approuve la demande de licence d'entreprise de câblodistribution présentée par SaskTel en vue de desservir Regina, Saskatoon, Moose Jaw, Prince Albert, Yorkton, Estevan, Weyburn, Swift Current, North Battleford, Battleford, White City et Pilot Butte. Sous réserve des exigences imposées dans la présente décision, le Conseil attribuera une licence de classe 1 expirant le 31 août 2007.

2.

L'exploitation de cette entreprise sera réglementée conformément au Règlement sur la distribution de radiodiffusion (le Règlement) et la licence sera assujettie aux conditions stipulées dans la présente décision et dans la licence qui sera attribuée.
  Description du service

3.

SaskTel fournira un service appelé vidéo interactive numérique (VIN). Ce système permettra aux téléspectateurs de recevoir des émissions et d'accéder à Internet au moyen de leur téléviseur; il leur sera donc possible de se brancher sur Internet sans ordinateur personnel.

4.

Le service VIN offrira tous les services de radiodiffusion qu'exigent le Règlement et les règles du Conseil en matière d'accès, de même que des services de télévision facultatifs; des canaux de programmation sonore payante et de télévision à la carte; l'Internet haute vitesse; le courrier électronique; la météo locale et d'autres renseignements d'intérêt pour les clients.

5.

Les conditions de licence et les autorisations liées à la distribution de signaux sont énoncées dans l'annexe de la présente décision.
  Questions

6.

Quatorze intervenantes, favorables à tous les aspects de la demande, ont fait remarquer, entre autres choses, que SaskTel contribuerait à élargir le choix des consommateurs et à soutenir davantage la production d'émissions vidéos et de films canadiens.

7.

D'autres intervenantes, par contre, étaient défavorables à la demande ou ont soulevé des questions à son sujet, lesquelles sont traitées ci-après.
  Attribution d'une licence à une société d'État

8.

SaskTel est la compagnie de téléphone titulaire de la Saskatchewan et elle est aussi une société d'État provinciale. Suivant les Instructions au CRTC (Inadmissibilité aux licences de radiodiffusion) (les Instructions), il est généralement interdit aux gouvernements provinciaux ou à leurs représentants de détenir une licence de radiodiffusion. Toutefois, les Instructions prévoient une exception qui permettrait à SaskTel d'être autorisée si elle répond à la définition d'« entreprise indépendante », c'est-à-dire :
  « entreprise indépendante » Société qui est soit une entreprise canadienne au sens de la Loi sur les télécommunications qui appartient à Sa Majesté du chef d'une province, qui opérait le 6 août 1996 et qui continue d'opérer comme entreprise canadienne, soit une filiale de l'entreprise canadienne, lorsque :
 

a) le Conseil établit que la société n'est pas directement contrôlée par Sa Majesté du chef d'une province;

 

b) sans que soit limitée la portée générale de l'alinéa a), la société jouit de la liberté d'expression, ainsi que de l'indépendance en matière de journalisme, de création et de programmation, dans la réalisation de sa mission et l'exercice de ses pouvoirs.

9.

Dans leurs interventions, Access Communications Co-operative Limited (Access), l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC) et The Battlefords Community Cablevision Co-operative Limited (Battlefords) ont dit estimer que SaskTel ne peut être considérée comme une entreprise indépendante suivant les Instructions précitées.

10.

Access a fait observer que le gouvernement provincial détient plusieurs pouvoirs sur SaskTel. Par exemple, le cabinet provincial nomme les administrateurs de la société et, comme les mandats ne sont pas fixes, le cabinet peut radier un membre du conseil à n'importe quel moment.

11.

Battlefords a fait remarquer que SaskTel doit répondre à la Crown Investments Corporation of Saskatchewan (CIC), responsable de toutes les sociétés d'État de la province. La CIC est gérée et contrôlée par un conseil d'administration comptant des ministres du gouvernement provincial. Elle détient plusieurs pouvoirs importants à l'égard de SaskTel, comme celui d'en autoriser les objectifs commerciaux et financiers et le paiement de dividendes, d'en établir les budgets d'immobilisations et d'en nommer le président-directeur général.

12.

Les intervenantes ont soutenu qu'une société comme SaskTel, dont l'exploitation peut être grandement influencée par le gouvernement, ne jouirait pas de la liberté d'expression voulue et de l'indépendance en matière de journalisme, de création et de programmation que les Instructions prévoient.

13.

SaskTel a soutenu qu'elle n'est pas sous le contrôle direct du gouvernement et qu'elle jouit de la liberté d'expression prévue dans les Instructions. Elle considère son conseil comme indépendant et elle fait remarquer que rien n'exige que les ministres du gouvernement y soient représentés. Le gouvernement ne pourrait donc pas donner d'ordre direct au conseil et il ne pourrait agir que par un intermédiaire, soit le conseil de SaskTel. La société a ajouté que les membres du conseil ont pour responsabilité première d'oeuvrer pour le bien de la société d'État.

14.

Pour ce qui est du degré de liberté journalistique et créative de SaskTel, la requérante a souligné que le gouvernement ne s'est jamais ingéré dans l'exploitation de son service Internet ou dans celui d'un service exploité par SaskTel pour la diffusion de films dans les hôtels. Elle estime, de plus, qu'il y aurait peu d'activité journalistique dans une entreprise de distribution de radiodiffusion (EDR), puisque le but principal d'une exploitation du genre est de distribuer des signaux provenant d'autres radiodiffuseurs, signaux qui sont assujettis aux politiques et règlements du Conseil.

15.

Enfin, SaskTel a présenté un décret émis par le gouvernement de la Saskatchewan l'autorisant à [ traduction] « accepter une licence d'entreprise de distribution de radiodiffusion du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes à la condition que les dirigeants et les autres employés de Saskatchewan Telecommunications exploitent la licence en jouissant de la liberté d'expression et de l'indépendance en matière de journalisme, de création et de programmation ».

16.

Le Conseil prend note des assurances que lui donne SaskTel qu'elle n'est pas actuellement sous le contrôle direct du gouvernement de la Saskatchewan et qu'elle jouit de l'indépendance en matière de rédaction que les Instructions prévoient. Par ailleurs, il fait observer que les occasions pour les exploitants d'une EDR de faire des contributions journalistiques et créatives seraient largement limitées au canal communautaire, et que SaskTel a indiqué qu'elle n'entend pas en offrir, du moins au début.

17.

Le Conseil estime qu'il y a tout de même lieu d'adopter des mesures garantissant que SaskTel continue de jouir de l'indépendance prévue dans les Instructions. Il craint surtout que des membres du conseil d'administration de la requérante puissent être radiés au gré du cabinet et qu'il soit ainsi possible d'exercer une pression indue sur les membres du conseil à propos de certaines questions. À l'audience, le Conseil a demandé à la requérante de commenter la suggestion concernant la durée fixe du mandat des membres du conseil. M. Don Ching, président de SaskTel a répondu :
 

[ traduction]
Cette suggestion est non seulement bienvenue, mais je crois même que d'ici la fin de l'année, le mandat des administrateurs nommés au conseil sera fixe, si ce n'est pas dans la Loi, du moins dans la politique.

18.

Compte tenu des préoccupations du Conseil et de la déclaration précitée, la présente autorisation n'entrera en vigueur et le Conseil n'attribuera la licence que lorsque la requérante aura déposé la documentation établissant clairement que les membres de son conseil d'administration sont nommés pour des mandats fixes et qu'ils ne pourront pas être radiés au gré du cabinet, comme c'est le cas actuellement.

19.

En outre, le Conseil, par vote majoritaire, impose une condition de licence à SaskTel lui interdisant d'offrir un canal communautaire. SaskTel remplira plutôt son obligation de soutenir les émissions canadiennes en contribuant 5 % des recettes brutes provenant de ses activités de radiodiffusion à des fonds de soutien à la programmation canadienne, comme le prévoit le Règlement.
  Participation d'une société d'État au secteur de la radiodiffusion

20.

Même si elles ne s'opposent pas en principe à la concurrence, certaines intervenantes sont défavorables à l'entrée d'une société d'État dans un secteur où des entreprises privées se livrent concurrence. Plusieurs exploitants d'EDR privées desservent déjà les résidents de la Saskatchewan : des systèmes de câble locaux, le système de distribution multipoint Image Wireless et les services par satellite de radiodiffusion directe (SRD) offerts par Bell ExpressVu et Star Choice. Battlefords et plusieurs autres intervenantes ont dit craindre que la concurrence accrue créée par l'arrivée de SaskTel nuise à certains aspects de l'exploitation de systèmes de câble locaux, par exemple, le canal communautaire.

21.

Pour SaskTel, il est clair que le gouvernement juge convenable d'accorder des licences de radiodiffusion aux sociétés d'État, comme en témoignent l'Énoncé de politique sur la convergence du gouvernement du Canada publié en 1996 et le décret qui a suivi modifiant les critères d'admissibilité à une licence d'EDR.

22.

Selon le Conseil, tant que SaskTel satisfait aux critères d'admissibilité énoncés dans les Instructions, rien ne l'empêche de détenir une licence de radiodiffusion.
  Concurrence loyale

23.

L'ACTC, Access et Shaw Communications Inc. (Shaw), entre autres intervenantes, ont dit craindre que l'arrivée de SaskTel dans le secteur de la radiodiffusion ne soit prématurée et que les garanties ne soient pas en place pour garantir qu'elle livre une concurrence loyale.

24.

Des intervenantes craignent que SaskTel puisse offrir pendant longtemps son service VIN à un tarif inférieur au prix coûtant, en l'interfinançant avec des services publics ou d'autres services concurrentiels.

25.

SaskTel, pour sa part, estime qu'elle a satisfait à l'ensemble des exigences du Conseil pour l'obtention d'une licence d'EDR.

26.

Le Conseil a établi sa politique relative à l'entrée des compagnies de téléphone dans le secteur des activités de base des câblodistributeurs dans l'avis public CRTC 1997-49 intitulé Demandes de compagnies de téléphone visant l'exploitation d'entreprises de distribution de radiodiffusion et dans la décision Télécom CRTC 97-8 intitulée Concurrence locale. En bref, sa politique prévoit que les demandes de compagnies de téléphone désirant entrer dans ce secteur ne seront pas acceptées tant que le Conseil n'aura pas établi de règles levant les obstacles réglementaires à une véritable concurrence dans la téléphonie locale.

27.

Plus précisément, le Conseil a exigé que les questions d'interconnexion, de dégroupement et de co-implantation soient résolues et que la transférabilité des numéros locaux soit réglée et ce, dans le but d'instaurer les conditions propices à une véritable concurrence dans le marché de la téléphonie locale.

28.

Dans l'ordonnance Télécom CRTC 2000-604, le Conseil a approuvé le projet de tarif de SaskTel en vue d'offrir aux entreprises de services locaux concurrentes des services d'interconnexion locale et d'accès aux composantes de réseau dégroupées équivalant à ceux disponibles ailleurs au Canada. SaskTel se prépare également à mettre en oeuvre la transférabilité de numéros locaux. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que SaskTel a satisfait aux conditions nécessaires à son entrée dans le secteur des EDR en Saskatchewan.

29.

Le service VIN de SaskTel groupera un service Internet haute vitesse avec celui d'une EDR, les deux appartenant à la catégorie des services concurrentiels.

30.

Dans la décision Télécom CRTC 2000-150 intitulée SaskTel - Passage à la réglementation fédérale (décision 2000-150), le Conseil a accepté de s'abstenir de réglementer les services Internet de détail de SaskTel. Il lui a accordé la même abstention qu'aux autres grandes compagnies de téléphone titulaires dans l'ordonnance Télécom CRTC 99-592 intitulée Abstention de la réglementation pour les services Internet de détail, soit une abstention des mêmes articles de la Loi sur les télécommunications et suivant les mêmes modalités et conditions.

31.

En ce qui a trait aux préoccupations des intervenantes relatives à l'interfiinancement du service VIN de SaskTel avec ses services publics, le Conseil a établi deux exigences à cet égard, tel qu'indiqué ci-après.

32.

Premièrement, dans la décision 2000-150, le Conseil a jugé que la définition des segments Services publics et Services concurrentiels, donnée par SaskTel dans sa méthode relative à la base tarifaire partagée, est conforme aux directives actuelles. La méthode de la compagnie était alignée raisonnablement sur celle des autres compagnies de téléphone, sauf pour deux différences qu'elle a reconnues. SaskTel a pris des mesures, depuis, pour modifier les méthodes d'attribution en question et les rendre conformes aux directives de la décision Télécom CRTC 95-21 intitulée Mise en oeuvre du cadre de réglementation - Partage de la base tarifaire et questions connexes.

33.

Deuxièment, dans la décision 2000-150, le Conseil a également ordonné à SaskTel de soumettre à son approbation sa méthode relative au test d'imputation afin de déterminer si les tarifs sont compensatoires ou non, ce que la compagnie a fait le 31 octobre 2000. La méthode de SaskTel s'appliquait, notamment, aux services groupés. Dans sa lettre du 5 janvier 2001, le Conseil a déclaré que la proposition de SaskTel était conforme, dans l'ensemble, à la méthode relative au test d'imputation qu'il a approuvée pour les compagnies de l'ex-Stentor, et il l'a acceptée telle que modifiée.

34.

Le Conseil estime que les exigences en matière de base tarifaire partagée empêcheront SaskTel d'interfinancer son service VIN avec ses services publics, et celles en matière de test d'imputation, d'établir des prix anticoncurrentiels lorsqu'elle groupera son service VIN avec ses services de télécommunication tarifés.

35.

En ce qui trait aux préoccupations des intervenantes relatives à l'interfinancement du service VIN de SaskTel avec d'autres services concurrentiels, le Conseil fait remarquer qu'il n'a imposé aucune restriction ayant trait au groupement dans le cas des entreprises de services locaux titulaires ayant obtenu des licence d'EDR.

36.

Des intervenantes ont souligné qu'un examen complet de la situation financière de SaskTel doit commencer en même temps que l'examen du plafonnement des prix pour les autres grandes compagnies de téléphone titulaires, tel que mentionné dans la décision 2000-150. Selon elles, le Conseil devrait attendre la fin de la période de transition de 18 mois, soit après le 1er janvier 2002, pour attribuer une licence de radiodiffusion à SaskTel.

37.

Le Conseil conclut, cependant, qu'avec la méthode relative à la base tarifaire partagée de SaskTel, l'exigence d'un test d'imputation et l'élimination des obstacles à la concurrence locale, tous les outils sont en place pour garantir que SaskTel livrera une concurrence loyale aux autres EDR.
  Distribution de signaux éloignés

38.

Access, l'ACTC et Shaw ont souligné que SaskTel propose d'offrir certains signaux canadiens éloignés à son service de base, ce qui est contraire aux exigences du Conseil en matière de distribution dans le cas des titulaires de classe 1.

39.

SaskTel a répondu qu'il s'agissait d'une erreur et qu'elle offrirait ces canaux à titre facultatif. Les autorisations en annexe relatives à la distribution de signaux reflètent ce changement.
  Équité en matière d'emploi

40.

Le Conseil encourage la titulaire à tenir compte des questions d'équité en matière d'emploi lors de l'embauche du personnel et en ce qui a trait à tous les autres aspects de la gestion des ressources humaines (l'avis 1992-59).
  Secrétaire général
  La présente décision devra être annexée à la licence. Elle est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consultée sur le site Internet suivant : www.crtc.gc.ca 

Annexe à la décision
CRTC 2001-171

  Modalités et conditions de licence relatives à l'autorisation d'une nouvelle entreprise de câblodistribution pour SaskTel
  Modalités
  La licence sera attribuée et entrera en vigueur au moment où :
 
  • la titulaire aura déposé la documentation établissant clairement selon le Conseil que les membres de son conseil d'administration sont nommés pour des mandats fixes et qu'ils ne pourront pas être radiés au gré du cabinet provincial.
 
  • la titulaire aura confirmé par écrit qu'elle est prête à mettre l'entreprise en exploitation. Cette confirmation devra se faire d'ici douze mois. Toute demande de prorogation de ce délai doit être soumise par écrit durant cette période et recevoir l'approbation du Conseil.
  Les signaux que la titulaire est autorisée à recevoir peuvent soit être captés en direct ou reçus d'une entreprise de distribution de radiodiffusion canadienne (détenant une licence ou exemptée d'en détenir une), mais autorisée à transmettre des signaux à d'autres entreprises de distribution.
  Conditions of licence
  La licence sera assujettie aux conditions énumérées ci-dessous et à toute autre condition stipulée dans la licence qui sera attribuée.
  1. La titulaire ne doit pas offrir de canal communautaire.
  2. Outre les services dont la distribution est exigée ou autorisée conformément aux articles pertinents du Règlement sur la distribution de la radiodiffusion, la titulaire est autorisée, par condition de licence, à distribuer, à son gré, au service de base :
 
  • WXYZ-TV (ABC) Detroit
  • WCCO-TV (CBS) Minneapolis
  • WDIV-TV (NBC) Detroit
  • WUHF-TV (FOX) Rochester
  • WTVS-TV (PBS) Detroit.
  Autorisation
  La titulaire est autorisée à distribuer, à son gré, CKEM-TV (IND) Edmonton et CITY-TV (IND) Toronto, à un volet facultatif.
  Le Conseil observe que la titulaire recevra les signaux susmentionnés par satellite.
  Opinion minoritaire de la conseillère Andrée Noël
  Je souscris à l'opinion exprimée par la majorité et aux motifs qui la sous-tendent selon lesquels la SaskTel, dans la mesure où le mandat des membres de son conseil d'administration est à durée fixe, n'est pas contrôlée directement par le gouvernement de la Saskatchewan et jouit de la liberté d'expression, ainsi que de l'indépendance en matière de journalisme, de création et de programmation, dans la réalisation de sa mission et l'exercice de ses pouvoirs et qu'en conséquence, elle peut détenir une licence de radiodiffusion conformément aux Instructions au CRTC (Inadmissibilité aux licences de radiodiffusion).
  Cependant, à partir du moment où l'on en arrive à la conclusion qu'il n'y a pas de contrôle direct, je conçois mal qu'on puisse imposer à la SaskTel une condition de licence qui surpasse de loin les conditions habituellement imposées à des entreprises semblables.
  En effet, comment peut-on dire d'une part qu'il n'y a pas de contrôle direct et, d'autre part, imposer une condition de licence empêchant l'entreprise d'exploiter un canal communautaire, sous prétexte qu'il pourrait y avoir ingérence du gouvernement de la Saskatchewan étant donné ses relations étroites avec la SaskTel. On est enceinte ou on ne l'est pas; il n'y a pas de moyen terme.
  A compter du moment où on est convaincu qu'il n'y a pas de contrôle direct du gouvernement de la Saskatchewan sur la SaskTel, opinion que je partage, il n'y a pas lieu d'imposer une condition de licence interdisant à cette dernière d'exploiter un canal communautaire. Une telle condition de licence est à mon avis superfétatoire et n'a pas sa raison d'être.

Mise à jour : 2001-03-12

Date de modification :