ARCHIVÉ -  Avis public CRTC 1999-72

Avis public

Ottawa, le 26 avril 1999

Avis public CRTC 1999-72

Décision sur une proposition visant à autoriser les entreprises de distribution de radiodiffusion de classes 2 et 3 à recevoir les signaux américains 4+1 directement des fournisseurs de services américains

Sommaire

Le Conseil a décidé, par vote majoritaire, de ne pas approuver une proposition qui aurait autorisé les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) de classes 2 et 3 à recevoir les signaux des stations de télévision américaines offrant les émissions des réseaux commerciaux CBS, NBC, ABC et FOX et le réseau non commercial PBS (les signaux américains 4+1) directement des fournisseurs de services par satellite américains.

Le Conseil juge que cette proposition comporte certains facteurs qui l'emportent sur les avantages qui pourraient résulter de sa mise en oeuvre. Ces facteurs sont exposés aux paragraphes 20 à 22 du présent avis.

Le Conseil refuse donc les demandes de Battlefords Community Cooperative (Battlefords), de Canadian Cable Systems Alliance (CCSA) et de l'Association canadienne de télévision par câble (ACTC), visant l'ajout des signaux distribués par les fournisseurs de services par satellite américains aux listes des services par satellite admissibles.

Historique

1.  Les EDR, comme les systèmes de câblodistribution, distribuent une variété de services de télévision canadiens et non canadiens, notamment les signaux américains 4+1.

2.  Actuellement, plusieurs EDR reçoivent les signaux américains 4+1 d'entreprises de distribution par relais satellite (EDRS). Il existe actuellement trois services titulaires de licences. Ceux-ci sont exploités par Les Communications par satellite canadien Inc. (Cancom), par Star Choice Television Inc. (Star Choice) et par Bell Services Satellite Inc. (BSSI).

3.  Les signaux américains par satellite que les EDR sont autorisées à distribuer sont énumérés dans la Liste des services par satellite admissibles en vertu de la partie 2 (applicable aux EDR de classes 1 et 2) et la Liste des services par satellite admissibles en vertu de la partie 3 (applicable aux EDR de classe 3) toutes deux appelées « les listes » dans le reste de l'avis. Les EDR de classe 1 comptent 6 000 abonnés ou plus, tandis que les EDR de classes 2 et 3 sont généralement des systèmes plus petits ayant moins de 6 000 abonnés.

4.  Dans l'avis public CRTC 1998-60 du 23 juin 1998, le Conseil a sollicité des observations relatives à une proposition autorisant les EDR de classes 2 et 3 à recevoir les signaux américains 4+1 directement des fournisseurs de services par satellite américains (la proposition). Dans cet avis public, le Conseil a aussi invité les parties intéressées à soumettre des demandes en vue d'ajouter des signaux américains 4+1 particuliers aux listes, si la proposition était mise en oeuvre.

5.  Le Conseil a établi un processus écrit en trois étapes pour traiter cette question. Une quatrième phase a ensuite été ajoutée afin d'assurer la constitution d'un dossier public complet.

Demandes d'ajout de signaux aux listes

6.  Le Conseil a reçu les demandes suivantes d'ajout de signaux aux listes :

·  Battlefords, un câblodistributeur ayant neuf systèmes en Saskatchewan, a demandé que les signaux de Netlink International (Netlink) soient ajoutés aux listes, à savoir : KCNC (CBS), KMGH (ABC), KUSA (NBC), KDVR (FOX), KRMA (PBS), tous de Denver au Colorado.

·  CCSA a demandé l'ajout des signaux PrimeTime24 (PT24) aux listes, à savoir : WNBC (NBC), New York (New York), WKRN (ABC), Nashville (Tennessee), WSEE (CBS), Erie (Pennsylvanie), PBS Net (National), FOX Net (National), KNBC (NBC), Los Angeles (Californie), KOMO (ABC), Seattle (Washington), KPIX (CBS), San Francisco (Californie).

·  L'ACTC a réclamé, dans des demandes distinctes, que les signaux Netlink et PT24 soient ajoutés aux listes.

7.  Battlefords, CCSA et l'ACTC ont présenté un certain nombre d'arguments à l'appui de leurs demandes. En particulier, elles ont fait valoir que PT24 et Netlink offrent des services à des taux concurrentiels et ne font pas varier leurs prix en fonction de l'emplacement de l'EDR ou de la disponibilité d'autres sources de signaux.

8.  Ces parties ont fait remarquer que les EDRS distribuent leurs signaux en mode numérique tandis que PT24 et Netlink sont distribués en mode analogique. À leur avis, la disponibilité continue des signaux des réseaux américains en mode analogique permettrait aux câblodistributeurs d'éviter des coûts en capitaux redondants durant l'établissement d'une norme de compression vidéo numérique (CVN).

9.  De plus, les parties ont fait remarquer qu'il n'y avait pas de restriction quant à la source des signaux américains 4+1 pour les distributeurs par satellite de radiodiffusion directe (SRD). L'approbation de la proposition permettrait donc d'égaliser les règles entre les fournisseurs de services par SRD et les systèmes des classes 2 et 3. Selon elles, une approbation donnerait aux EDR des classes 2 et 3 la souplesse et le pouvoir de négociation dont disposent les fournisseurs de services par SRD et d'importantes EDR autorisées à recevoir leurs signaux en direct, par micro-ondes ou par points d'interconnexion terrestres.

10.  Ces parties ont ajouté qu'une approbation permettrait la sélection de signaux de fournisseurs par satellite différents et provenant de villes différentes. Certaines ont notamment soutenu que le fait d'autoriser les signaux Netlink profiterait grandement aux systèmes de distribution par câble de l'Ouest canadien, du point de vue de la correspondance des fuseaux horaires et des intérêts des collectivités entre les régions de l'Ouest et la région de Denver.

11.  Le Conseil a aussi reçu des interventions favorables du directeur des Enquêtes et recherches du Bureau de la Concurrence, ainsi que d'un certain nombre de petits câblodistributeurs.

Interventions à l'encontre de la proposition et des demandes particulières

12.  Le Conseil a reçu un certain nombre d'interventions à l'encontre de la proposition et des demandes particulières visant à modifier les listes, de la part d'EDRS et de sept petits câblodistributeurs. En outre, la Fondation canadienne des arts autochtones, Television Northern Canada, l'Alliance des radios communautaires du Canada inc. et Canal Savoir ont présenté chacun des observations défavorables à la proposition.

13.  Dans son intervention, Cancom a soutenu qu'elle utilisait les recettes provenant de la fourniture des signaux américains 4+1 pour financer la fourniture des signaux canadiens. Les recettes provenant de signaux américains 4+1 plus rentables servent aussi à financer la distribution de différents groupes de signaux américains 4+1. Le fait d'autoriser les fournisseurs de services américains à distribuer les signaux américains 4+1 directement aux EDR canadiennes entraînerait une perte de recettes pour les EDRS canadiennes. Cancom a aussi soutenu qu'en raison de sa structure de coûts, elle serait ainsi obligée d'ajuster ses offres de services ou ses prix pour compenser cette perte. Cancom a conclu que cela l'obligerait sûrement à abandonner les signaux ne recouvrant pas actuellement les coûts de leur fourniture.

14.  Cancom estimait que les fournisseurs de services américains auraient un avantage concurrentiel sur les EDRS canadiennes, puisque qu'ils ne seraient pas assujettis aux mêmes obligations réglementaires. De l'avis de Cancom, il serait injuste que le Conseil impose des exigences aux EDRS titulaires, pour ensuite permettre aux fournisseurs américains non titulaires d'exploiter au Canada sans leur imposer de semblables obligations.

15.  BSSI s'est demandée s'il continuera d'exister une demande de signaux américains 4+1 analogiques. À son avis, la concurrence entre les EDRS canadiennes ainsi que les réductions du prix des décodeurs numériques aideront à diminuer le coût des services numériques. Toujours selon BSSI, le Conseil ferait un pas en arrière s'il mettait en oeuvre une proposition encourageant la distribution de signaux analogiques, alors que l'adressabilité universelle est un objectif important de sa politique.

16.  BSSI a aussi soutenu que la concurrence entre les EDRS canadiennes devrait pouvoir se développer avant de permettre aux petits câblodistributeurs de recevoir des signaux américains 4+1 de fournisseurs non canadiens.

17.  Cancom a en outre maintenu que la proposition prévoit que les fournisseurs de services par satellite américains seraient autorisés à exploiter au Canada sans licence ou exemption de détenir une licence. Cancom a fait valoir que le Conseil n'est pas habilité à mettre en oeuvre la proposition sans attribuer de licence aux fournisseurs de services par satellite américains ou sans les exempter, à titre de classe d'entreprises, de l'obligation de détenir une licence en vertu de l'article 9 de la Loi sur la radiodiffusion (la Loi).

Réponses des parties appuyant la proposition

18.  Dans un plaidoyer conjoint, l'ACTC et l'Association des câblodistributeurs du Québec (ACQ) (appuyées par des arguments semblables de Battlefords et de CCSA) ont fait valoir que l'approbation de la proposition ne devrait avoir aucun impact sur l'ensemble des recettes des EDRS, puisque le nombre total d'abonnés desservis par les systèmes des classes 2 et 3 est relativement faible. Elles ont soutenu que, si les EDRS canadiennes offrent des taux concurrentiels, la majorité des EDR continueront d'obtenir leurs signaux auprès d'elles.

19.  L'ACTC/ACQ ont soutenu que les systèmes des classes 2 et 3 continueraient de recevoir entre trois et cinq signaux canadiens d'EDRS canadiennes. De plus, elles ont soutenu que les économies qui pourraient être réalisées en prenant les signaux des fournisseurs américains et l'expansion de la capacité de transmission des systèmes de distribution par câble se traduiraient par une augmentation de la demande pour des services canadiens.

20.  En ce qui concerne l'interfinancement de signaux par Cancom, l'ACTC/ACQ et CCSA ont déclaré qu'elles n'étaient pas prêtes à accepter les prétentions de Cancom puisque celle-ci avait déposé les renseignements détaillés auprès du Conseil, à titre confidentiel.

21.  L'ACTC/ACQ et CCSA ont aussi fait remarquer que Cancom avait signé, avec environ 80 % de ses affiliées, des contrats à long terme en vigueur pendant encore trois à cinq ans. Elles estimaient qu'étant donné que la perte éventuelle de recettes concerne des systèmes non liés à Cancom par des contrats à long terme, la perte de recettes éventuelle pour Cancom serait très limitée. L'ACTC/ACQ ont aussi indiqué que, comme l'approbation de la proposition ne devrait pas avoir d'impact sur la capacité générale des EDRS de générer des recettes, le financement de la radiodiffusion autochtone et de langue française (ou d'autres groupes qui pourraient avoir de la difficulté à trouver du financement), ne diminuerait pas.

22.  En ce qui concerne la question de compétence, PT24 a fait valoir que les fournisseurs de services par satellite américains ne devraient pas être perçus comme exploitant au Canada et qu'ils n'ont donc pas besoin de licence. De plus, Battlefords a soutenu que le Conseil avait l'autorité légale et la compétence pour mettre en oeuvre la proposition. Battlefords a notamment ajouté que le rôle d'un fournisseur de services par satellite américains, lorsqu'il fournit les signaux américains 4+1, ne pouvait se distinguer de celui d'un fournisseur d'autres signaux actuellement autorisés sur les listes.

Décision du Conseil

23.  Le Conseil a examiné attentivement l'impact éventuel que l'approbation de la proposition et des demandes connexes pourrait avoir sur le système de radiodiffusion canadien.

24.  Le Conseil est en faveur de l'objectif voulant que les câblodistributeurs de classes 2 et 3 aient accès aux signaux américains 4+1 par satellite correspondant à leur fuseau horaire, à des prix raisonnables, et il estime que l'approbation de la proposition pourrait avoir eu cet effet. Il estime toutefois que certains facteurs l'emportent sur ces avantages possibles pour le système canadien de radiodiffusion.

25.  Premièrement, le Conseil craint que l'approbation de la proposition et des demandes connexes puisse inciter les EDRS canadiennes autorisées à réagir à cette nouvelle concurrence en cessant de distribuer certains signaux canadiens. Plus précisément, les EDRS pourraient abandonner les signaux canadiens qui, selon elles, ne produisent pas suffisamment de recettes pour justifier le maintien de leur distribution.

26.  Deuxièmement, le Conseil estime qu'il y a encore lieu d'encourager le développement d'une industrie des EDRS canadiennes concurrentielle. Il estime que cet objectif serait mis en péril en autorisant des fournisseurs de services par satellite américains à fournir directement des signaux américains aux EDR canadiennes, en concurrence avec les EDRS canadiennes.

27.  Troisièmement, le Conseil craint que l'approbation de la proposition puisse créer un environnement dans lequel les fournisseurs de services par satellite américains pourraient être avantagés sur le plan de la concurrence par rapport aux EDRS autorisées, à moins qu'il ne dégage ses titulaires de certaines de leurs obligations réglementaires. Le Conseil a imposé ces obligations dans le cadre de la politique relative aux EDRS exposée dans l'avis public CRTC 1998-60 du 24 juillet 1998. Plus précisément, en vertu de cette politique, les EDRS canadiennes autorisées doivent :

·  distribuer une prépondérance de signaux canadiens;

·  distribuer tous les services canadiens de langue française, autres que ceux de la SRC, qui achètent des droits de diffusion nationaux;

·  ne pas conférer de préférence indue ou imposer de désavantage indu à quiconque;

·  se soumettre à un mécanisme de règlement des litiges;

·  contribuer au moins 5 % des recettes annuelles brutes provenant de leurs activités de radiodiffusion à la création et à la présentation d'émissions canadiennes.

28.  À cause de ces craintes et de la conclusion du Conseil que son cadre de politique relatif aux EDRS reste approprié, le Conseil estime, par vote majoritaire, que l'approbation de la proposition ne servirait pas les intérêts du système canadien de radiodiffusion. Le Conseil refuse aussi les demandes particulières visant l'ajout des signaux américains 4+1 susmentionnés aux listes.

29.  Étant donné la décision du Conseil de ne pas approuver la proposition, une décision concernant la compétence du Conseil d'autoriser les EDR canadiennes à recevoir les signaux américains 4+1 directement de fournisseurs de services par satellite américains n'est pas nécessaire.

Documents connexes du CRTC

n  Avis 1998-60 du 23 juin 1998 : Cadre de politique pour l'introduction de la concurrence dans l'industrie de la distribution par relais satellite
n  Décision 98-171 : renouvellement de la licence d'EDRS de Cancom
n  Décision 98-172 : attribution d'une licence d'EDRS à StarChoice
n  Décision 99-87 : attribution d'une licence d'EDRS à BSSI

Secrétaire général

Cet avis est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : http://www.crtc.gc.ca

Opinion minoritaire du conseiller Stuart Langford

Je suis en désaccord avec la décision majoritaire et j'approuverais la proposition de permettre aux entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) des classes 2 et 3 de recevoir directement de fournisseurs de services par satellite américains les signaux de stations de télévision américaines offrant des émissions des réseaux commerciaux CBS, NBC, ABC et FOX et du réseau non commercial PBS (signaux 4+1). À mon avis, les avantages pour les EDR en question, leurs clients et pour le bien-être en général d'un système canadien de radiodiffusion concurrentiel l'emportent nettement sur les incidences négatives possibles d'une approbation.

Le Conseil a proposé de ne pas permettre la distribution de plus d'une série de signaux 4+1 mais d'autoriser les EDR des classes 2 et 3 à remplacer les signaux 4+1 qu'elles reçoivent actuellement par des signaux 4+1 d'une autre source, distribués par un autre service par satellite.

Battlefords Community Cooperative (Battlefords), par exemple, continuerait de fournir à ses clients des émissions provenant des réseaux CBS, NBC, ABC, FOX et PBS, mais obtiendrait les signaux de sources situées à Denver au Colorado, par l'intermédiaire de Netlink International, plutôt qu'à partir de Detroit par l'intermédiaire de Les Communications par satellite canadien inc. (Cancom), et elle les obtiendrait à meilleur marché. Elle aurait ainsi l'avantage d'offrir à ses clients des signaux de l'Ouest et de leur faire profiter des économies sous la forme de réductions des tarifs mensuels du câble.

Comme autre avantage pour des EDR comme Battlefords, il y a le fait que les fournisseurs de services par satellite américains, comme PrimeTime24, de qui elles entendent recevoir des signaux 4+1, distribueraient ces signaux en mode analogique. Les entreprises de distribution par relais satellite (EDRS) canadiennes, Cancom, Star Choice Television Inc. et maintenant Bell Services Satellite inc., distribuent des signaux en mode numérique.

Comme les distributeurs canadiens sont à mettre au point un nouveau mode de compression vidéo numérique (CVN), les normes peuvent changer forçant ainsi les câblodistributeurs à faire d'autres dépenses d'immobilisations pour faire face à ces changements. En utilisant le mode analogique employé par les fournisseurs de services par satellite américains, les petites entreprises de câble éviteraient de faire des dépenses inutiles au cours de la période de transition vers une norme CVN définitive.

En dernier lieu, le statu quo, que la décision majoritaire perpétue, désavantage sur le plan de la concurrence des distributeurs comme Battlefords face aux distributeurs de services par satellite de radiodiffusion directe (SRD) qui leur livrent concurrence pour une part de marché.

Les distributeurs par SRD peuvent diffuser des signaux 4+1 directement de fournisseurs de services par satellite américains, tandis que les câblodistributeurs des classes 2 et 3 ne le peuvent pas et, compte tenu de la décision majoritaire, ne pourront toujours pas le faire. L'iniquité du statu quo devient encore plus frappante lorsqu'on constate que les grosses EDR, qui peuvent recevoir des signaux 4+1 en direct, par micro-ondes ou par fibre optique, peuvent profiter de la même souplesse dont jouissent les distributeurs par SRD.

Pour ce qui est de l'affirmation de Cancom selon laquelle la proposition du Conseil aurait une incidence financière négative sur les EDRS canadiennes, il importe de souligner que le nombre total d'abonnés desservis par des distributeurs des classes 2 et 3 est extrêmement faible. Je souligne également l'affirmation de la Canadian Cable System Alliance et de l'Association canadienne de télévision par câble selon laquelle Cancom a signé, avec 80 % de ses affiliées, des contrats à long terme qui lui donneraient entre trois et cinq ans pour s'ajuster à toute perte commerciale pouvant découler d'une décision du Conseil qui accorderait aux EDR comme Battlefords la souplesse demandée.

Pour ce qui est de la question de la compétence, j'adopterais le raisonnement exposé au paragraphe 22 de la décision majoritaire.

En exprimant mon désaccord, j'estime que dans la mesure où les EDR sont autorisées à distribuer des signaux 4+1, le Conseil ne devrait pas se préoccuper de la source de ces signaux. Il a approuvé la distribution de signaux 4+1. Si les Canadiens situés dans les fuseaux horaires de l'Ouest préfèrent recevoir les signaux 4+1 en provenance des mêmes fuseaux horaires, il n'est absolument pas justifié de dresser des obstacles artificiels.

Les EDRS canadiennes ont la capacité de fournir aux EDR les signaux qu'elles préfèrent. Cancom, par exemple, pourrait répondre à la demande tout à fait normale de la part d'abonnés du câble de l'Ouest pour du contenu américain en provenance des fuseaux horaires de l'Ouest axé sur cette région, en demandant l'autorisation de fournir à des affiliées comme Battlefords des signaux provenant de Denver plutôt que de Detroit. Si ses affiliées jugent les tarifs d'une EDRS déraisonnablement élevés, il devrait revenir à l'EDRS de s'ajuster aux réalités du marché concurrentiel et de les réduire.

Je ne suis pas insensible aux préoccupations exprimées aux paragraphes 25, 26 et 27 de la décision du Conseil dans cette affaire, mais j'estime qu'il n'y a pas lieu de les examiner aux dépens d'un petit nombre d'abonnés du câble desservis par un nombre encore plus faible de distributeurs des classes 2 et 3.

Pour toutes ces raisons, j'aurais approuvé la proposition de permettre aux EDR des classes 2 et 3 de recevoir des signaux 4+1 directement de fournisseurs de services par satellite américains.

Opinion minoritaire des conseillers Cindy Grauer, David McKendry et Martha Wilson

Nous approuverions la proposition du Conseil d'autoriser les entreprises de distribution de radiodiffusion (EDR) des classes 2 et 3 à recevoir directement de fournisseurs de services par satellite américains les signaux de stations de télévision américaines des réseaux commerciaux CBS, NBC, ABC et FOX et du réseau PBS non commercial (signaux 4+1). La proposition serait mise en oeuvre par l'ajout des signaux 4+1 que les EDR des classes 2 et 3 désirent recevoir directement de satellites américains à la Liste des services par satellite admissibles en vertu de la partie 2 et à la Liste des services par satellite admissibles en vertu de la partie 3. Dans le reste de cette opinion, ces listes sont appelées « les listes ».

Les EDR des classes 2 et 3 sont de petits systèmes de câblodistribution généralement situés à l'extérieur des grands centres urbains. Elles desservent 15 % des abonnés du câble. Les systèmes de classe 1 comptent 6 000 abonnés ou plus, les systèmes de classe 2, entre 2 000 et 6 000, et les systèmes de classes 3, moins de 2 000 abonnés.

Dans cette instance, il ne s'agit pas de savoir s'il faudrait permettre aux systèmes de câblodistribution de distribuer des signaux 4+1. Les Canadiens reçoivent des signaux de télévision américains depuis de nombreuses années. Les signaux « débordent » la frontière canado-américaine. Les Canadiens le long de la frontière peuvent souvent capter ces signaux grâce à des antennes installées sur leur téléviseur ou sur leur toit. Les systèmes de câblodistribution, y compris les EDR des classes 2 et 3, distribuent des signaux 4+1 et d'autres signaux américains depuis nombre d'années.

Trois grandes questions

Voici les principales questions dans cette instance :

·  l'existence d'arguments probants ou d'éléments de preuve nouveaux et importants qui pourraient amener le Conseil à ne pas approuver la proposition énoncée dans l'avis public 1998-60. Cet avis établit le cadre de politique relatif à la concurrence dans l'industrie de la distribution par relais satellite. La proposition du Conseil a été élaborée à partir du dossier de l'instance qui a mené à l'avis public 1998-60; la proposition repose sur certaines décisions déjà prises par le Conseil dans l'avis public 1998-60;

·  la source des signaux 4+1 pour les systèmes des classes 2 et 3; et

·  les avantages d'établir des règles uniformes pour les EDR des classes 2 et 3 et les distributeurs de services par satellite de radiodiffusion directe (SRD) en ce qui concerne la technologie utilisée pour obtenir les signaux 4+1. Les EDR des classes 2 et 3 devraient-elles être désavantagées parce que les SRD, principaux concurrents des EDR des classes 2 et 3, peuvent recevoir des signaux 4+1 directement de satellites américains?

Les EDR peuvent recevoir des signaux 4+1 de trois façons :

1 . En direct. Les signaux américains « débordent » la frontière. Les systèmes de câblodistribution doivent être situés près de la frontière pour profiter de cette méthode.

2.  Par micro-ondes ou fibre optique. Les systèmes de câblodistribution qui utilisent cette méthode installent une antenne près de la frontière et utilisent des systèmes de transmission par micro-ondes ou par fibre optique pour acheminer des signaux 4+1 à leurs réseaux de câble. Les systèmes de câblodistribution peuvent recourir à cette méthode pour desservir leurs abonnés. De plus, un système de câblodistribution ou une tierce partie peut recevoir et distribuer des signaux 4+1 à d'autres systèmes de câblodistribution sans frais ou moyennant rétribution. Les systèmes de distribution employant la transmission par micro-ondes ou par fibre optique de signaux 4+1 sont appelés entreprises de réseau de distribution par relais terrestre (ERDRT). Le Conseil a exempté les ERDRT de l'obligation de détenir une licence.

3.  Par satellite. Au Canada, les distributeurs de signaux par satellite ou les entreprises qui offrent des signaux en gros aux EDR sont appelés entreprises de distribution par relais satellite (EDRS). Le Canada compte trois EDRS: Les Communications par satellite canadien inc. (Cancom), Star Choice Television Network Incorporated (Star Choice) et Bell Services Satellite inc. (BSSI). Les EDR par câble ne sont pas autorisées par le Conseil à recevoir les services 4+1 de fournisseurs de services par satellite américains, mais leurs concurrents, les SRD, sont autorisés à le faire. Cancom et Star Choice ont déposé une demande en vue de se fusionner et celle-ci est inscrite à l'audience publique commençant le 3 mai 1999 à Vancouver.

Les EDR qui utilisent la distribution en direct ou les ERDRT peuvent recevoir les services 4+1 directement des États-Unis ou indirectement en ayant recours à une ERDRT. Toutefois, les EDR qui sont loin de la frontière canado-américaine et hors de la portée des ERDRT comptent sur des EDRS canadiennes. Tel qu'indiqué ci-dessus, cette restriction n'a pas été imposée aux concurrents par SRD des EDR des classes 2 et 3. Les SRD peuvent recevoir des signaux 4+1 directement de fournisseurs de services par satellite américains ainsi que d'EDRS canadiennes.

Le Conseil : le cas des EDR des classes 2 et 3 justifie un traitement particulier

Le Conseil a reconnu il y a moins d'un an que le cas des EDR des classes 2 et 3 justifie un traitement particulier.

 Tel qu'indiqué précédemment dans le présent avis, le Conseil est convaincu que la situation des EDR des classes 2 et 3 dans le nouveau marché concurrentiel et, en particulier, le fait qu'elles ont besoin d'un maximum de choix, à un coût abordable, de signaux de réseaux américains de télévision 4 + 1 à distribuer à leurs abonnés, méritent une attention particulière. Il propose donc d'autoriser les titulaires de ces petites EDR à obtenir les signaux de ces services réseau directement des fournisseurs de services par satellite américains. (Avis public CRTC 1998-60 du 23 juin 1998.)

La proposition du Conseil visait particulièrement Saxe Communications (Saxe), à titre d'agent de 377 systèmes de câblodistribution, The Battlefords Community Cablevision Co-operative (Battlefords) et la Canadian Cable Systems Alliance (CCSA). Dans la décision CRTC 98-174 du 23 juin 1998, le Conseil a refusé les demandes de Saxe et de Battlefords visant à distribuer des signaux américains reçus directement de sources américaines. Le même jour, le Conseil a refusé la demande de la CCSA dans l'avis public CRTC 1998-60. Parallèlement, le Conseil a créé l'attente qu'il mettrait en oeuvre ce que Saxe, Battlefords et la CCSA ont demandé. Le Conseil a déclaré :

 En refusant les demandes de Saxe et de Battlefords, le Conseil a tenu compte du fait que la flexibilité recherchée par ces requérantes pourrait se réaliser par la mise en oeuvre du projet de politique portant sur les signaux américains 4+1, lequel fait partie de l'avis public CRTC 1998-60 également publié aujourd'hui.

Attente raisonnable créée

Dans l'avis public CRTC 1998-60, le Conseil a proposé « de mettre en oeuvre des mesures permettant aux EDR des classes 2 et 3 de recevoir des signaux de réseaux américains de télévision 4 + 1 directement de fournisseurs de services par satellite américains. » La proposition du Conseil a été élaborée à partir du dossier qui a mené au cadre de politique concernant la concurrence dans l'industrie de la distribution par relais satellite qui a été établi dans l'avis public CRTC 1998-60. Le Conseil a créé l'attente raisonnable que ce qui était recherché par Saxe, Battlefords et la CCSA serait approuvé, à moins que des arguments probants ou des éléments de preuve nouveaux et importants n'amènent le Conseil à ne pas adopter la proposition.

Le Conseil a maintenant décidé de ne pas approuver les mesures dont il était question malgré que, dans l'avis public CRTC 1998-60 et la décision CRTC 98-174, il ait reconnu implicitement le bien-fondé des demandes de Saxe, de Battlefords et de la CCSA.

Le seul nouvel élément de preuve important dans cette instance qui ne faisait pas partie de l'instance qui a donné l'avis public CRTC 1998-60 a été produit par Cancom à l'égard de la compétence du Conseil en matière d'EDRS, en particulier les fournisseurs de services par satellite américains qui offrent leurs services à des EDR canadiennes. À cet égard, Cancom a soumis un avis juridique de McCarthy Tétrault qui ont notamment déclaré :

 (Traduction)
 Vous nous avez demandé un avis concernant la compétence du CRTC au regard des entreprises de distribution par relais satellite (EDRS), en particulier les fournisseurs de services par satellite américains qui offrent leurs services à des EDR canadiennes.

 À ce propos, vous nous avez également demandé si la proposition du CRTC dans l'avis public CRTC 1998-60 de permettre aux EDR des classes 2 et 3 de recevoir des signaux de réseaux américains 4+1 directement de ces fournisseurs sans devoir leur attribuer de licence ou les exempter comme classe d'entreprises en vertu de la Loi sur la radiodiffusion est de son ressort. Comme il en est question ci-dessous, nous avons conclu que la Loi ne confère pas ce pouvoir au Conseil.

La conclusion de McCarthy Tétrault est pertinente puisque le Conseil a proposé de ne pas attribuer de licences ou d'exempter les fournisseurs de services par satellite américains de l'obligation de détenir une licence, ligne de conduite qui, selon McCarthy Tétrault, déborde de la compétence du Conseil. Le Conseil a proposé d'agir comme il l'a fait en maintes occasions, soit en ajoutant des signaux américains aux listes.

Le Conseil a prouvé sa compétence

Si l'on accepte l'avis de McCarthy Tétrault, il faut accepter que le Conseil a construit un château de cartes lorsqu'il a autorisé la distribution de signaux américains aux Canadiens à partir de satellites américains. Ce n'est évidemment pas le cas.

Le Conseil a rendu disponibles aux Canadiens de nombreux signaux américains équivalents aux signaux 4+1 à l'étude dans cette instance en les plaçant sur les listes. Il a notamment autorisé les EDR et les EDRS à acheminer des signaux 4+1 sans égard à leur source ou à la méthode utilisée pour les recevoir ou les distribuer. Le Conseil n'a pas accordé de licences à ces services et ne les a pas exemptés de l'obligation de détenir une licence. Il est clair que le Conseil a prouvé sa compétence en ce qui concerne l'ajout de signaux américains aux listes afin d'en autoriser la distribution au Canada. À notre connaissance, l'avis de McCarthy Tétrault soumis par Cancom dans le cadre de cette instance constitue le premier cas de contestation de l'habilité du Conseil à ajouter des signaux américains aux listes, malgré qu'il ait adopté cette démarche en maintes occasions.

Mesures en contradiction avec l'avis juridique

Nous soulignons que Boscom, un fournisseur de service par satellite américain appartenant à Cancom, distribue un signal à partir de Boston à des EDR canadiennes. Selon la CCSA :

(Traduction)
BosCom Inc. assure la liaison ascendante du signal de WSBK-TV à partir de Boston et rend le signal disponible à des systèmes de câblodistribution américains qui distribuent ensuite le signal à 2,3 millions d'abonnés du câble américains. BosCom transmet aussi la programmation de WSBK au Canada, sollicite des affiliées au Canada, autorise des décodeurs au Canada pour permettre aux EDR de recevoir des émissions et obtient le paiement d'EDR canadiennes affiliées. Il s'agit des mêmes fonctions pour lesquelles, selon Cancom, l'autorisation de distribuer des signaux de réseaux américains 4+1 directement de fournisseurs de services par satellite américains déborderait le champ de compétence du CRTC.

Le Conseil a ajouté WSBK aux listes; il n'a pas accordé de licence ou d'exemption de l'obligation de détenir une licence, pas plus que Cancom ou Boscom n'ont demandé de licence ou d'exemption au Conseil. Les arguments de Cancom dans cette instance concernant la compétence du Conseil contredisent nettement les mesures prises par la société.

La compétence du Conseil est claire et sans ambiguïté

L'article 10(1)g) de la Loi sur la radiodiffusion prévoit :

 Dans l'exécution de sa mission, le Conseil peut, par règlement, régir la fourniture de services de programmation, même étrangers, par les entreprises de distribution.

L'article 10(1)g) est clair et sans ambiguïté. En effet, il habilite le Conseil à faire ce qu'il a proposé de faire dans l'avis public 1998-60 et, tel que noté ci-dessus, ce qu'il a fait à plusieurs reprises : ajouter des signaux américains aux listes afin d'en autoriser la distribution par des câblodistributeurs et autres EDR.

Conformité avec la politique du gouvernement

Nous observons également que la proposition du Conseil de permettre aux EDR des classes 2 et 3 de recevoir des signaux 4+1 directement de satellites américains est conforme à la politique du gouvernement du Canada concernant l'utilisation d'installations canadiennes de satellite. Le gouvernement a clarifié sa politique dans une lettre qu'il a adressée au Conseil en 1995.

 ... lorsqu'une entreprise de radiodiffusion canadienne désire utiliser des installations étrangères de satellite, la politique canadienne concernant l'utilisation d'installations de satellite doit être interprétée ainsi :

·  l'entreprise doit utiliser les installations canadiennes de satellite pour transporter (c.-à-d. recevoir des émissions ou en distribuer aux Canadiens) tous les services canadiens de programmation; elle peut toutefois avoir recours à des installations canadiennes ou étrangères de satellite pour transporter des services d'origine étrangère destinés principalement à des publics étrangers et dont la distribution est autorisée en tout ou en partie, par le CRTC, ... . » (Précision de la politique du gouvernement concernant l'utilisation d'installations canadiennes, 14 juin 1995, accentuation ajoutée.)

Questions examinées antérieurement dans la décision portant sur le cadre de politique

Outre la preuve de Cancom concernant la compétence du Conseil, la preuve dans cette instance portait sur des questions sur lesquelles le Conseil s'était déjà penché dans l'avis public CRTC 1998-60, le cadre de politique pour la concurrence dans l'industrie de la distribution par relais satellite. Certaines parties, Cancom en particulier, ont dit craindre qu'une présumée subvention provenant des recettes générées par certains signaux 4+1 à certains signaux canadiens ne disparaisse si la proposition du Conseil était mise en oeuvre. Les parties craignaient que les tarifs de certains signaux canadiens n'augmentent et que, par la suite, les EDRS laissent tomber des signaux canadiens.

Il s'agit d'une question dont le Conseil a traité dans l'avis public CRTC 1998-60. La question de l'interfinancement avait été examinée de façon approfondie dans le dossier de l'instance qui avait amené le Conseil à conclure que la réglementation tarifaire dans l'industrie des EDRS ne convenait plus et que le prix d'un signal se rapprocherait de son coût :

 En l'absence d'un prix plafond et du fait que les EDR ont le choix d'obtenir des signaux de deux concurrents, le Conseil souligne qu'au fil du temps, l'interfinancement d'un signal par un autre qui a pu se faire par le passé disparaîtra probablement (ou sera à tout le moins réduit), et le prix facturé par une EDRS pour un signal donné reflétera davantage ce qu'il en coûte réellement pour offrir le signal.

Rien dans cette instance ne nous a convaincu que l'évaluation par le Conseil suivant laquelle l'interfinancement disparaîtra probablement n'est plus justifiée.

Pour ce qui est de la possibilité que les EDRS abandonnent les signaux canadiens avec la venue d'un régime concurrentiel, nous signalons que Star Choice et BSSI fournissent des services par SRD et d'EDRS intégrés. Les mêmes signaux canadiens fournis aux abonnés par SRD de Star Choice et maintenant de BSSI sont partagés par les EDRS de ces sociétés, réduisant ainsi la possibilité que des signaux canadiens soient abandonnés par les fonctions EDRS. Encore une fois, la question a été examinée dans l'instance qui a mené à l'avis public CRTC 1998-60.

Cancom a soumis une liste confidentielle des signaux canadiens et américains que la société offre aux EDR. La liste vise à montrer l'existence d'un interfinancement des signaux. La marge d'exploitation mensuelle moins la contribution des frais généraux est donnée pour chaque signal. Nous accordons peu d'importance à cet élément de preuve, puisqu'aucune explication n'est fournie au sujet de la méthode employée pour attribuer les revenus à chaque signal. De plus, le montant des frais généraux n'a pas été indiqué pas plus d'ailleurs que les méthodes ayant servi à calculer l'imputation des frais fixes. La question est particulièrement importante, parce que Cancom compte plusieurs entreprises aux niveaux national et international, y compris ses EDRS canadiennes et américaines. Quoi qu'il en soit, le Conseil avait déjà décidé de permettre que le prix d'un signal reflète ce qu'il en coûte pour le fournir, tel que noté précédemment.

Nécessité de règles uniformes pour la concurrence

La proposition du Conseil n'est qu'un prolongement de ce que le gouvernement du Canada et le Conseil lui-même avaient déjà approuvé. Le Conseil a autorisé les SRD et les EDRS à acheminer les signaux 4+1 sans égard à la source ou à la méthode utilisée pour recevoir ou distribuer ces signaux. Les SRD sont les principaux concurrents des EDR des classes 2 et 3. Par exemple, Battlefords veut offrir des signaux 4+1 de Denver aux consommateurs parce que la coopérative croit à l'existence d'une communauté d'intérêt entre les résidents de la région de Denver et les clients de Battlefords. Les concurrents par SRD de Battlefords sont autorisés par le Conseil à distribuer les signaux 4+1 de Denver. Il est raisonnable et juste que Battlefords le soit également.

Les raisons du Conseil

Le Conseil donne trois raisons de ne pas approuver la proposition à l'étude. Premièrement, le Conseil craint que les EDRS n'abandonnent les signaux canadiens. Nous avons déjà abordé cette question.

Deuxièmement, « le Conseil estime qu'il demeure opportun d'encourager l'essor d'une industrie canadienne des EDRS concurrentielle. » Nous le croyons aussi. Comme nous en avons discuté plus haut, l'intensification de la concurrence est au coeur de la proposition du Conseil.

 Même si le Conseil estime qu'il peut être dans l'intérêt public de permettre aux EDR des classes 2 et 3 d'accéder directement aux signaux de réseaux américains de télévision 4+1 de fournisseurs de services par satellite américains, cette souplesse accrue est motivée par son désir d'offrir, au sein d'un marché concurrentiel, le maximum de choix à un coût abordable à ces entreprises. (Avis public CRTC 1998-60 du 23 juin 1998.)

La proposition du Conseil énoncée dans l'avis public 1998-60 a été appuyée dans cette instance par plusieurs parties, dont le Bureau de la concurrence du gouvernement du Canada et des associations représentant des milliers de petits systèmes de câblodistribution. La proposition a été appuyée parce qu'elle favorise la concurrence. Si elle était approuvée, la proposition aurait encouragé la concurrence entre fournisseurs de services par satellite. La proposition aurait intensifié la concurrence entre les SRD et les câblodistributeurs en permettant aux EDR des classes 2 et 3 d'offrir les mêmes services offerts par SRD. Nous soulignons que les EDR des classes 2 et 3 sont particulièrement exposées à la concurrence des SRD.

Troisièmement, « le Conseil craint que l'approbation de la proposition ne crée un environnement où les fournisseurs de services par satellite américains ont un avantage concurrentiel par rapport aux EDRS autorisées, à moins que le Conseil ne libère ses titulaires de quelques-unes de leurs obligations réglementaires. » Le Conseil en cite cinq. Pour ce qui est de la distribution de signaux de langue française et d'une prépondérance de signaux canadiens, nous notons que ces obligations sont mises en oeuvre par Règlement du Conseil relativement à la distribution de signaux par l'EDR ou au niveau du détail, assurant ainsi que ces signaux sont offerts aux Canadiens. Une EDR doit distribuer une prépondérance de signaux canadiens aux téléspectateurs, peu importe ce que les EDRS offrent au niveau du gros.

Le Conseil déclare que les EDRS contribuent 5 % de leurs recettes brutes annuelles à la création et à la présentation d'émissions canadiennes. Selon lui, cette contribution risque d'être compromise si la proposition était approuvée. Toutefois, la proposition aurait exigé que les EDR des classes 2 et 3 contribuent aux émissions canadiennes 5 % des paiements de gros qu'elles versent aux services par satellite américains, apaisant ainsi la préoccupation exprimée par le Conseil. Nous notons aussi que le Conseil n'exige pas que les ERDRT, principaux concurrents des EDRS, contribuent aux émissions canadiennes.

En ce qui concerne les autres inquiétudes du Conseil, la proposition indique que le Conseil retirerait les signaux des listes s'il était établi qu'un fournisseur de services par satellite américains se livrait à un comportement anticoncurrentiel.

Le ciel ne nous tomberait pas sur la tête

La proposition du Conseil, si elle était approuvée, ne serait pas catastrophique. En effet, la proposition ne s'applique qu'aux EDR des classes 2 et 3, petits systèmes qui desservent 15 % des abonnés du câble canadiens.

Le Conseil a déjà statué en faveur de la concurrence dans l'industrie de la distribution par relais satellite, y compris la déréglementation tarifaire et les tarifs basés sur les coûts. Tel qu'indiqué précédemment, la proposition du Conseil ne ferait que prolonger ce que le gouvernement du Canada et le Conseil ont déjà approuvé.

Aucun nouveau service n'est proposé - une partie ou la totalité des signaux 4+1 offerts par des fournisseurs de services par satellite américains pourrait remplacer les services 4+1 déjà autorisés, selon l'habileté des fournisseurs de services par satellite concurrents à vendre leurs services aux EDR des classes 2 et 3. À cet égard, nous signalons que la majorité sinon la totalité des EDR des classes 2 et 3 ont signé des contrats avec des EDRS canadiennes en place qui pourraient les empêcher d'acheter des services de fournisseurs de services par satellite américains pendant quelque temps.

Nous approuverions la proposition du Conseil de permettre aux EDR des classes 2 et 3 de recevoir des signaux 4+1 directement de fournisseurs de services par satellite américains. Le Conseil tire une conclusion contraire. Nous sommes en désaccord avec la décision du Conseil.