ARCHIVÉ -  Avis public CRTC 1997-7

Avis public

Ottawa, le 10 janvier 1997

Avis public CRTC 1997-7

Options relatives à l'accroissement de la protection des droits de diffusion : appel d'observations

Historique

Depuis 1971, le Conseil exige que, dans certains cas, les entreprises de télédistribution répondent aux demandes de substitution simultanée de stations de télévision locales et régionales. En vertu de l'article 20 du Règlement de 1986 sur la télédistribution (le Règlement), une entreprise de télédistribution de classe 1 qui reçoit une demande d'un radiodiffuseur exploitant une station de télévision locale ou régionale (un radiodiffuseur local), est tenue, sous réserve de certaines conditions, de retirer le service de programmation d'une station de télévision bénéficiant d'une priorité moindre sinon d'aucune et d'y substituer le service de programmation identique du radiodiffuseur local.

L'ordre de priorité des services de télévision donné à l'article 9 du Règlement détermine les services qu'un télédistributeur est tenu de distribuer sur son service de base. En gros, les services de programmation des stations de télévision locales de la SRC, des autorités éducatives et des stations de télévision privée ont une plus grande priorité que les stations hors marché comme les stations régionales ou nationales. Les services d'autres stations de télévision, comme les affiliées aux réseaux américains, n'ont aucune priorité mais peuvent être distribués au service de base lorsqu'il existe une capacité de transmission et que toutes les exigences sont respectées.

La substitution simultanée vise à permettre l'exploitation pleine et entière des droits de diffusion achetés par les radiodiffuseurs locaux, puisqu'elle peut prévenir les cas où une émission pour laquelle un radiodiffuseur local détient les droits de diffusion est diffusée simultanément par une station hors marché. Les radiodiffuseurs sont davantage assurés de retirer des recettes supplémentaires, du fait qu'ils peuvent attirer de plus vastes auditoires et justifier ainsi une hausse des tarifs de publicité. Toutefois, la substitution simultanée ne peut protéger entièrement les droits exclusifs de diffusion parce qu'elle ne s'applique pas aux cas où la même émission est diffusée par une station locale et une station hors marché à des heures différentes, ou aux cas où des épisodes différents de la même série d'émissions souscrites sont diffusés en même temps par une station locale et une station hors marché. En outre, des parties ont dit craindre que les radiodiffuseurs locaux ne se sentent obligés d'aligner leur grille-horaire le plus possible sur celle des radiodiffuseurs non canadiens pour pouvoir profiter des règles du Conseil relatives à la substitution simultanée. Ainsi, a-t-on soutenu, tout en procurant des recettes additionnelles à certains radiodiffuseurs, les règles actuelles ont eu pour effet d'une part, de réduire la diversité des émissions et d'autre part, de ne pas protéger entièrement les droits de diffusion des radiodiffuseurs locaux.

Les fournisseurs de services de satellite de radiodiffusion directe (SRD) sont actuellement tenus, par condition de licence, non seulement de faire la substitution simultanée, mais de supprimer le service de programmation d'une station hors marché lorsque l'émission identique est diffusée aux deux stations au cours de la même semaine de radiodiffusion. Dans l'avis public CRTC 1995-217, le Conseil a fait remarquer que des distributeurs de SRD et l'Association canadienne des radiodiffuseurs (l'ACR) avaient eu des discussions au sujet de solutions de rechange à la substitution. Il a déclaré qu'il était disposé à accepter " de telles solutions de rechange aux exigences susmentionnées, si les parties en cause en conviennent de gré à gré ".

La substitution évoluée est l'expression actuellement utilisée lorsqu'il est question de diverses propositions qui accroîtraient la protection des droits de diffusion des radiodiffuseurs locaux. Elle prévoirait la substitution du service de programmation d'une station locale à celui de stations hors marché, dans un plus grand nombre de cas, comme solution aux limitations des dispositions actuelles concernant la substitution simultanée. De l'avis de l'ACR, la substitution évoluée pourrait signifier 35 millions de dollars de recettes publicitaires supplémentaires par année pour les stations de télévision canadiennes.

Dans son rapport du 19 mai 1995 intitulé " Concurrence et culture sur l'autoroute canadienne de l'information : Gestion des réalités de transition ", le Conseil a déclaré qu'il est conscient qu'il importe pour tous les titulaire de licences canadiens de protéger les droits de diffusion qu'ils ont achetés. Par conséquent, le Conseil entend tenir une instance publique en vue ... d'explorer des options de substitution évoluée, ou non simultanée.

Par la suite, dans l'avis public CRTC 1996-69 du 17 mai 1996, le Conseil a annoncé qu'il tiendrait un processus public aux fins d'établir des dispositions exhaustives applicables à toutes les entreprises de distribution. Bien que le Conseil n'y ait pas soulevé la question de la substitution évoluée, l'ACR, dans le cadre de cette instance, a soumis une intervention dans laquelle elle a proposé un certain nombre de mesures de substitution évoluée ainsi qu'une démarche possible à l'égard de la substitution d'émissions sérielles. La question a également été soulevée par deux fournisseurs de services par SRD. Dans l'avis d'audience publique CRTC 1996-11 du 27 septembre 1996, le Conseil a indiqué qu'à son avis, les propositions relatives à la substitution évoluée de l'ACR débordaient le cadre voulu de l'instance, mais qu'il était disposé à y examiner la proposition plus limitée concernant la substitution d'émissions sérielles. Il a déclaré qu'il annoncerait d'ici peu comment il entendait procéder à l'égard de la substitution évoluée.

L'audience publique

Le Conseil annonce par la présente qu'il tiendra une instance publique dont une audience publique commençant le 16 juin 1997 dans la région de la Capitale nationale, dans le but d'examiner la faisabilité de la substitution évoluée de même que les options qui s'y rattachent.

Même si le Conseil reconnaît que la proposition de l'ACR de permettre la substitution d'épisodes non identiques d'émissions sérielles pourrait signifier des revenus additionnels pour les radiodiffuseurs canadiens, il craint que la mise en oeuvre de la proposition n'entraîne une réduction du choix d'émissions que les téléspectateurs peuvent voir à une heure donnée. Il estime donc important de savoir ce que les téléspectateurs pensent de cette proposition et il a conclu que la substitution d'émissions sérielles devrait elle aussi être examinée dans le cadre de l'instance publique portant sur la substitution évoluée.

Dans le présent avis, le Conseil décrit les diverses démarches à l'égard de la mise en oeuvre de la substitution évoluée ainsi que certaines des questions soulevées par ces propositions, et il invite les parties intéressées à formuler des observations sur un certain nombre d'entre elles.

Description

La substitution évoluée est un concept vaste qui pourrait être mis en oeuvre de différentes façons. La discussion a généralement porté sur trois démarches possibles : la suppression d'émissions, la substitution non simultanée et la transmission simultanée à un second canal local. La substitution d'émissions sérielles pourrait également être considérée comme une forme de substitution évoluée. Ces quatre modèles, dont quelques-uns peuvent mieux convenir à certaines techniques de distribution que d'autres, sont décrits ci-dessous.

a) Suppression d'émissions

Suivant ce modèle, un distributeur serait tenu de supprimer le service de programmation d'une station de télévision hors marché distribué par son entreprise pour la durée d'une émission particulière lorsqu'un radiodiffuseur local détient les droits exclusifs pour l'émission dans la zone géographique desservie par l'entreprise de distribution. Dans ces cas, l'écran serait laissé en blanc ou encore, l'émission pourrait être remplacée par une image fixe expliquant pourquoi l'émission a été supprimée et quand elle serait présentée au canal local.

Cette option, a-t-on soutenu, serait moins complexe et moins coûteuse, du point de vue technique, que la plupart des autres mécanismes décrits ci-dessous. Par ailleurs, elle perturberait davantage les téléspectateurs puisqu'au lieu de l'émission qu'ils s'attendent de regarder, ils se retrouveraient devant un écran blanc ou une image fixe. Même si l'émission ainsi supprimée serait éventuellement présentée par la station locale, cette option pourrait réduire de façon générale l'accès qu'ont les abonnés aux émissions.

b) Substitution non simultanée

Ce modèle signifierait remplacer la programmation d'une station hors marché par la programmation identique d'un radiodiffuseur local, même si l'émission est diffusée à des heures différentes aux deux stations. Pour ce faire, il faudrait que le radiodiffuseur local fournisse un signal direct en circuit fermé à la tête de ligne de toute entreprise de distribution de sa zone géographique devant faire la substitution simultanée. Dans le cas où une station hors marché diffuse une émission pour laquelle le radiodiffuseur local détient des droits exclusifs, le radiodiffuseur local transmettrait sa programmation à la tête de ligne du câble en utilisant ce signal distinct. Le distributeur serait alors tenu de substituer le service de programmation du radiodiffuseur local au service de programmation de la station hors marché pour la durée de l'émission.

Suivant ce modèle, les radiodiffuseurs locaux n'auraient plus besoin de tenir compte des grilles-horaires d'autres radiodiffuseurs, pour pouvoir profiter de la substitution d'émissions. Ils pourraient, cependant, devoir engager des coûts additionnels importants, tant pour fournir le signal distinct que pour acheter les droits nécessaires pour la diffusion supplémentaire de l'émission. Cette démarche pourrait également être relativement complexe, sur le plan technique, pour les distributeurs et les radiodiffuseurs. Même si la substitution non simultanée ressemble beaucoup à la substitution simultanée telle qu'elle est actuellement pratiquée, elle pourrait survenir plus souvent.

c)  Transmission simultanée à un second canal local

Ce modèle signifierait autoriser chaque radiodiffuseur local, par voie d'un processus public, à exploiter un second canal qui pourrait être programmé de manière à tirer avantage de toutes les occasions de substitution simultanée qui se présentent. Un distributeur fournirait à chaque radiodiffuseur local dans sa zone de desserte un second canal de son entreprise de distribution. Le radiodiffuseur local programmerait ce second canal de sorte que toutes les émissions pour lesquelles il détient des droits exclusifs soient diffusées en même temps qu'elles sont diffusées par une station hors marché distribuée par le distributeur. Le distributeur serait alors tenu de remplacer le service de programmation de la station hors marché par la programmation identique offerte au second canal du radiodiffuseur local, tout comme il le fait actuellement pour remplir les demandes de substitution simultanée. Le Conseil fait remarquer que la question des " canaux de reprise d'émissions " a été examinée dans le cadre de son audience publique portant sur la structure de l'industrie tenue en mars 1993, et que l'avis public CRTC 1993-74 fournit une description du type d'émissions que ces canaux devraient fournir.

Ce modèle pourrait permettre aux radiodiffuseurs locaux de profiter au maximum des occasions de substitution simultanée, sans voir réduire leur latitude en matière de programmation ou d'inscription à l'horaire à leurs canaux principaux. Il est peu probable qu'il y ait réduction des choix dans la grille-horaire ou de l'accès qu'ont les téléspectateurs aux émissions. Par ailleurs, les coûts techniques et opérationnels pourraient être considérables, tant pour les distributeurs que pour les radiodiffuseurs. Les radiodiffuseurs seraient également tenus d'acheter des droits de diffusion supplémentaires pour les émissions qu'ils diffusent à leur canal principal et à leur second canal local. En outre, compte tenu de la capacité de transmission analogique limitée de la plupart des entreprises de télédistribution, à court terme du moins, ainsi que du coût et de la rareté des transpondeurs par satellite pour les services SRD, cette proposition soulève d'importantes questions au sujet de l'accès aux entreprises de distribution et de l'opportunité d'utiliser des canaux supplémentaires pour distribuer des émissions qui pourraient être en grande partie les mêmes que celles qui sont déjà offertes par d'autres services.

d) Substitution d'émissions sérielles

Les " émissions sérielles " désignent généralement les émissions souscrites diffusées à la même heure chaque jour, du lundi au vendredi. Suivant la règle actuelle relative à la substitution simultanée, la substitution ne peut se faire que lorsque des épisodes identiques d'une même émission sont diffusés par deux stations en même temps. Si des épisodes différents de la même émission sérielle sont diffusés en même temps, le service de programmation du radiodiffuseur local ne peut être substitué à celui de l'autre station. L'ACR a dit craindre que les radiodiffuseurs locaux ne puissent pas toujours faire " correspondre " les épisodes à ceux que diffusent des stations hors marché afin de profiter de la substitution simultanée parce que certaines stations n'indiquent pas quels épisodes d'une émission sérielle seront diffusés lors d'une journée donnée. La substitution d'émissions sérielles permettrait aux radiodiffuseurs locaux de demander la substitution d'une émission sérielle, quel que soit l'épisode diffusé par la station hors marché.

Tel que noté précédemment, cette option a été examinée dans le cadre de l'audience portant sur les dispositions relatives à la distribution. L'ACR avait alors estimé que la substitution d'émissions sérielles signifierait 9,6 millions de dollars en recettes annuelles supplémentaires pour les radiodiffuseurs canadiens oeuvrant dans les dix plus importants marchés de langue anglaise. L'Association canadienne de télévision par câble a indiqué qu'aucun nouvel équipement n'était nécessaire pour mettre en oeuvre cette option; seuls les coûts d'exploitation des télédistributeurs seraient accrus. Néanmoins, de nombreux télédistributeurs ont exprimé des réserves au sujet de la réaction des téléspectateurs à l'égard de ce type de mécanisme, laissant entendre qu'un grand nombre de leurs abonnés seraient extrêmement ennuyés de constater qu'un épisode d'une émission sérielle a été remplacé de cette façon par un autre.

Demande d'observations

À la lumière des préoccupations soulevées par chacune de ces options, le Conseil lance un appel d'observations sur l'opportunité et la faisabilité de mettre en oeuvre la substitution évoluée quel que soit le modèle ou le moyen utilisé. Sans limiter la discussion à ce sujet, le Conseil invite les parties intéressées à se prononcer sur les questions qui suivent pour chacune des quatre méthodes proposées pour mettre en oeuvre la substitution évoluée :

a)  L'incidence de la substitution évoluée sur les téléspectateurs

·  Quelle serait l'incidence de chacune des quatre options proposées sur le choix des téléspectateurs?

·  Quelle est la façon la plus conviviale de mettre en oeuvre la substitution évoluée?

b)  Les avantages possibles de la substitution évoluée

·  Quels seraient les avantages financiers pour les radiodiffuseurs ou le système de radiodiffusion?

·  La substitution évoluée accroîtrait-elle la diversité, les choix d'émissions ou l'accès du public aux émissions, en particulier au chapitre des émissions canadiennes? L'industrie canadienne de la production indépendante en profiterait-elle?

·  La substitution évoluée accroîtrait-elle la latitude au chapitre de l'inscription à l'horaire dont jouissent les radiodiffuseurs?

c)  Les questions techniques et économiques soulevées par la substitution évoluée

·  Quels sont les coûts de mise en oeuvre de la substitution évoluée pour les distributeurs et les radiodiffuseurs?

·  Quelles options techniques s'offrent aux distributeurs?

·  Comment les coûts devraient-ils être partagés entre les radiodiffuseurs et les distributeurs?

·  Quelles incidences la substitution évoluée aurait-elle sur les coûts et la distribution des droits de diffusion?

Outre ces sujets de discussion, le Conseil aimerait également qu'on se prononce sur des questions de réglementation et autres concernant la substitution évoluée, notamment :

·  En plus des quatre modèles décrits ci-dessus, existe-t-il d'autres méthodes permettant aux radiodiffuseurs d'exploiter pleinement leurs droits exclusifs de diffusion?

·  Quels changements particuliers faudrait-il apporter aux dispositions et aux politiques du Conseil concernant la distribution comme sa Politique en matière d'accès, afin de mettre en oeuvre la substitution évoluée? Ces changements pourraient-ils nuire à certains secteurs de l'industrie canadienne de la radiodiffusion?

·  Le Conseil devrait-il autoriser une forme particulière de substitution évoluée ou devrait-il permettre aux distributeurs ou aux radiodiffuseurs de choisir, parmi différentes options, la méthode qui fonctionnerait le mieux dans chaque cas?

·  La démarche à l'égard de la substitution évoluée devrait-elle différer pour divers types de distributeurs, comme les services de radiodiffusion directe par satellite ou les distributeurs autorisés sur une base régionale?

·  Quelles classes de distributeurs devraient être tenues de faire la substitution évoluée? Les distributeurs desservant un petit nombre d'abonnés devraient-ils être assujettis aux mêmes exigences que les distributeurs plus gros?

En dernier lieu, compte tenu de l'incidence probable, sur les téléspectateurs, de toute démarche concernant la substitution évoluée, et compte tenu des attitudes du public à l'égard de la substitution simultanée, le Conseil serait particulièrement intéressé à recevoir des mémoires portant sur la réaction possible du public à l'égard de la substitution évoluée, y compris la substitution d'émissions sérielles, comme des sondages auprès d'abonnés ou d'autres recherches de base sur cette question. Les résultats de ces recherche devraient être fournis au cours de la première série d'observations, décrite ci-dessous, de manière que les autres intervenants puissent soumettre leurs observations à ce sujet au cours de la deuxième étape. Le Conseil n'est pas disposé à accepter de sondages ou d'autres recherches de base au cours de la seconde série d'observations.

Instance publique

Le Conseil tiendra un processus d'observations écrites en deux étapes avant l'audience publique du 16 juin 1997 dont les détails seront d'ailleurs annoncés à une date ultérieure.

Au cours de la première étape, le Conseil invite le public à se prononcer sur les questions ci-dessus. La date limite de présentation des observations écrites au cours de la première étape est le vendredi 11 avril 1997.

Ces premières observations seront rendues publiques aussitôt que possible après la date limite, dans les bureaux du Conseil aux adresses fournies ci-dessous.

Les parties intéressées, y compris celles qui peuvent ne pas avoir participé à la première étape du processus, auront alors la chance de soumettre des observations écrites à la seconde étape concernant toute question soulevée lors de la première série d'observations.

La date limite de présentation des observations écrites dans le cadre de la seconde étape est le lundi 12 mai 1997.

Le Conseil estime que ce processus devrait donner pleinement l'occasion aux parties intéressées de faire connaître leurs vues dans la phase écrite de l'instance. Pour simplifier la phase avec comparution, le Conseil ne sera généralement pas disposé à discuter de questions autres que celles que les parties intéressées auront soulevées dans les observations écrites.

Le Conseil n'acceptera que les observations qui seront reçues au plus tard aux dates prescrites ci-dessus.

Le Conseil donne les renseignements additionnels suivants concernant les exigences procédurales :

1.  Les parties intéressées désirant comparaître à l'audience publique doivent avoir participé à la première ou à la seconde étape du processus écrit.

2.  Les mémoires déposés en réponse au présent avis doivent être complets. Dans le cas des mémoires longs, le Conseil apprécierait également une version abrégée.

3.  Toute partie demandant à comparaître à l'audience publique doit expliquer clairement, à la première page de son mémoire, pourquoi un mémoire ne suffit pas et pourquoi elle veut comparaître. Le Conseil informera chaque partie si sa demande de comparution est agrée.

4.  Au cours de la deuxième étape du processus écrit, les observations devraient être limitées aux questions soulevées dans les mémoires reçus au cours de la première étape du processus. Toute partie intéressée qui soumet des observations au cours de la seconde étape du processus écrit doit indiquer, à la première page de son mémoire, sur lequel des mémoires de la première étape portent ses commentaires.

5.  Pour rationaliser l'utilisation du temps à l'audience publique, le Conseil peut recourir à un processus de questions écrites pour obtenir des renseignements additionnels de ceux qui ont déposé des mémoires, après la première ou la seconde étape du processus écrit. Les questions et réponses feront partie du dossier public et pourront être consultées par d'autres parties intéressées.

6.  Les observations déposées en réponse au présent avis doivent être envoyées au Secrétaire général, CRTC, Ottawa (Ontario), K1A ON2, et doivent être déposées sous forme d'imprimés.

7.  Le Conseil examinera toutes les observations. Celles-ci seront en outre versées au dossier public de l'instance sans autre avis, à la condition que la procédure susmentionnée ait été suivie. Les parties intéressées sont donc fortement encouragées à surveiller le contenu des dossiers d'examen public et on s'attend qu'elles le fassent.

EXAMEN DES DOCUMENTS CONNEXES ET DES OBSERVATIONS PUBLIQUES AUX BUREAUX SUIVANTS DU CONSEIL, PENDANT LES HEURES D'AFFAIRES :

Édifice Central
Les Terrasses de la Chaudière
1, promenade du Portage, Pièce 201
Hull (Québec), K1A 0N2
Tél.: (819) 997-2429
ATS : (819) 994-0423
Télécopieur (819) 994-0218

Édifice Banque de Commerce
Pièce 1007
1809, rue Barrington
Halifax (Nouvelle-Écosse), B3J 3K8
Tél. : (902) 426-7997
ATS : (902) 426-6997
Télécopieur : (902) 426-2721

Place Montréal Trust
1800, avenue McGill College
Pièce 1920
Montréal (Québec), H3A 3J6
Tél. : (514) 283-6607
ATS : (514) 283-8316
Télécopieur : (514) 283-3689

Édifice Kensington
Pièce 1810
275, avenue Portage
Winnipeg (Manitoba), R3B 2B3
Tél. : (204) 983-6306
ATS : (204) 983-8274
Télécopieur : (204) 983-6317

530-580, rue Hornby
Vancouver (Colombie-Britannique)
V6C 3B6
Tél.: (604) 666-2111
ATS : (604) 666-0778
Télécopieur : (604) 666-8322

Le Secrétaire général
Allan J. Darling