ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 95-12

Décision Télécom

Ottawa, le 8 juin 1995

Décision Télécom CRTC 95-12

SONDAGE AUPRÈS DES ABONNÉS POUR CHOISIR UN FOURNISSEUR DE SERVICES INTERURBAINS

I HISTORIQUE

Le 2 mars 1994, Unitel Communications Inc. (Unitel) a déposé une requête dans laquelle elle a demandé au Conseil d'effectuer un sondage afin de permettre aux abonnés de choisir à l'avance le fournisseur de services interurbains qu'ils préfèrent. En particulier, Unitel a demandé que le Conseil établisse une procédure de sondage de présélection d'entreprises à mettre en oeuvre dans les territoires d'exploitation de l'AGT Limited (l'AGT), de la BC TEL, de Bell Canada, de The Island Telephone Company Limited, du Manitoba Telephone System, de la Maritime Tel and Tel Limited, de The New Brunswick Telephone Company Limited et de la Newfoundland Telephone Company Limited (appelées collectivement les compagnies de téléphone). Unitel a proposé, entre autres choses, un processus de sélection positive à deux sondages, faisant intervenir un tiers administrateur indépendant.

Unitel a déclaré, à l'appui de sa requête, que les attentes et les objectifs du Conseil, tels qu'ils sont énoncés dans la décision Télécom CRTC 92-12 du 12 juin 1992 intitulée Concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 92-12), n'ont pas été entièrement respectés. Selon Unitel, des obstacles considérables à l'entrée sur le marché ont entravé l'introduction de la concurrence dans la fourniture de services interurbains et les avantages y afférents pour les consommateurs. Unitel a mentionné l'inertie de nombreux marchés de services interurbains comme un des obstacles à l'entrée sur le marché. Selon elle, cette inertie découle d'un manque d'information : les abonnés connaissent mal les mécanismes de la concurrence et ils sont peu informés des solutions de rechange qui s'offrent à eux. Unitel a également signalé la pratique des compagnies de téléphone qui consiste à se servir de leur contrôle sur la prestation des services locaux pour s'accorder une préférence dans l'acheminement du trafic interurbain.

Le 8 avril 1994, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 94-19 intitulé Sondage auprès des abonnés pour choisir un fournisseur de services interurbains, dans lequel il sollicitait des observations sur les questions suivantes :

(1) Y aurait-il lieu d'effectuer un sondage pour permettre aux abonnés de choisir un fournisseur de services interurbains ?

(2) Le cas échéant :

a) la proposition d'Unitel serait-elle le moyen le plus approprié, ou une autre méthode serait-elle préférable ?

b) Quels seraient les coûts de la proposition d'Unitel et les coûts de toute autre proposition ?

c) Y aurait-il lieu de continuer à accorder des réductions de contribution aux entreprises intercirconscrip-tions et aux revendeurs ?

(3) Dans l'éventualité où il n'y aurait pas de sondage, quelles autres démarches conviendrait-il d'entreprendre (par exemple les encarts de facturation) pour vaincre l'inertie qui pourrait exister dans le marché ?

Le Conseil a reçu des observations de l'AGT, du Gouvernement de la Colombie-Britannique (le GCB), de la Cam-Net Communications Inc. (la Cam-Net), de l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACTE), de la Competitive Telecommunications Association (la CTA), de l'Association des consommateurs du Canada (l'ACC), du directeur des Enquêtes et recherches du Bureau de la politique de concurrence (le Directeur), de la Fédération nationale des associations de consommateurs du Québec (la FNACQ), de la fONOROLA Inc. (la fONOROLA), d'Incotel, du London Telecom Network (London Telecom), de l'Organisation nationale anti-pauvreté (l'ONAP), de la Netlinks Telecom Inc. (la Netlinks), de la Northline Telecommunications Inc. (la Northline), du Gouvernement de l'Ontario (l'Ontario), du Gouvernement du Québec (le Québec), du Gouvernement de la Saskatchewan (la Saskatchewan), du Smart Talk Network (le STN), de Sprint Canada Inc. (Sprint) et du Centre de ressources Stentor Inc. (Stentor) au nom des compagnies de téléphone. Onze particuliers ont également déposé des observations.

Parmi les parties qui étaient favorables ou qui ne s'opposaient pas à un processus de sondage figuraient l'ACC, la Cam-Net, l'ACTE, la CTA, le Directeur, la fONOROLA, l'ONAP, la Netlinks et Sprint. Au nombre des parties qui s'opposaient à la requête d'Unitel, en totalité ou en partie, se trouvaient l'AGT, le GCB, la FNACQ, Incotel, London Telecom, la Northline, l'Ontario, le Québec, la Saskatchewan, Stentor, le STN et les onze particuliers qui ont déposé des observations.

II POSITIONS DES PARTIES

A. Nécessité d'un processus de sondage

Unitel a fait valoir qu'un sondage est nécessaire pour vaincre le degré élevé d'inertie des abonnés sur le marché des services interurbains. Selon Unitel, cette inertie s'explique par l'"obstacle de l'information" qui existe pour de nombreux abonnés. Unitel a soutenu que les abonnés ne comprennent pas suffisamment plusieurs points, notamment : (1) que le service interurbain peut être fourni distinctement du service téléphonique local; (2) qu'il existe toutes sortes de fournisseurs de services de rechange; et (3) le processus de sélection d'un fournisseur de services de rechange. Pour appuyer sa position, Unitel a présenté les résultats de deux entrevues avec des groupes de discussions et de deux études de marché effectuées pour elle par Decima Research.

Selon Unitel, le processus de sondage proposé permettrait : (1) d'informer les consommateurs au sujet du choix offert sur le marché des services interurbains, par l'entremise de tiers neutres et sans parti pris; et (2) d'offrir aux consommateurs un moyen simple de choisir une entreprise de rechange.

L'ACC, la Cam-Net, l'ACTE, le Directeur et Sprint étaient favorables à la requête d'Unitel pour un processus de sondage à titre de moyen neutre de vaincre l'inertie sur le marché. La fONOROLA était favorable au processus de sondage, à la condition qu'il s'adresse aux secteurs du marché des résidences et des petites entreprises qui accusent, selon la fONOROLA, la plus grande inertie et le manque de connaissance le plus important. Elle a proposé que le processus de sondage ne s'étende pas aux abonnés des grandes entreprises, puisque ce secteur du marché est suffisamment bien informé.

L'ONAP, bien qu'elle soit généralement favorable au processus de sondage, s'est montrée préoccupée par le fait qu'il s'agissait d'un processus plutôt laborieux pour permettre aux abonnés d'être mieux au courant des choix qui s'offrent à eux.

Stentor a fait valoir que l'inertie n'est pas un facteur très important sur le marché des services interurbains au Canada, comme en témoigne le fait que la concurrence a évolué beaucoup plus rapidement que ce que le Conseil ou Unitel prévoyaient à l'origine. Stentor s'est dit d'avis que les abonnés connaissent et comprennent très bien les solutions de rechange concurrentielles offertes sur le marché des services interurbains. Pour appuyer sa position, Stentor a présenté les résultats de sa propre étude de marché.

L'AGT a affirmé qu'il y a eu des progrès considérables depuis le début de la présente instance. Elle a fait observer qu'on a mis en oeuvre le principe de l'égalité d'accès, ce qui permet aux entreprises concurrentes d'offrir l'interconnexion transparente et d'éliminer les modalités complexes de composition des numéros, et que le Conseil a obligé les compagnies de téléphone à distribuer des encarts de facturation pour faire connaître aux consommateurs l'existence des entreprises concurrentes de services interurbains, ainsi que le processus qui permet d'adopter un autre fournisseur de services interurbains et les conséquences que cela entraîne.

La FNACQ, London Telecom, la Northline et le STN étaient tous d'avis qu'il était trop tôt pour évaluer l'incidence proconcurrentielle des progrès récents touchant le marché des services interurbains et que, par conséquent, un sondage était prématuré. La CTA et le STN ont déclaré qu'en raison du niveau élevé d'identification nominale des compagnies de téléphone et d'Unitel, un sondage donnerait lieu à une structure d'industrie monopolistique ou duopolistique et défavoriserait injustement d'autres fournisseurs de services interurbains. Incotel a déclaré que les abonnés sont déjà en mesure de se procurer l'information dont ils pourraient avoir besoin pour faire un choix, sans sondage. Le GCB et l'Ontario ont fait valoir que la publicité constitue un moyen plus approprié que le sondage pour informer les abonnés.

Le Québec et la Saskatchewan ont déclaré qu'un processus de sondage créerait la confusion chez la plupart des abonnés. La Saskatchewan était d'avis que les encarts de facturation déjà distribués suffisaient à informer les abonnés. La Saskatchewan a également présenté des éléments de preuve visant à démontrer l'importance accordée par les médias à la concurrence dans le domaine des services interurbains. Le Québec a déclaré que le processus de sondage reviendrait à modifier les "règles du jeu" établies par le Conseil pour l'introduction de la concurrence.

La CTA a proposé que le Conseil réalise un programme d'information publique, qu'un sondage ait lieu ou non. L'ACTE, le Directeur et le STN étaient favorables à la proposition d'une campagne d'information publique neutre pour mieux conscientiser les abonnés.

B. Proposition de sondage d'Unitel et solutions de rechange suggérées

Unitel a proposé un processus de sélection à deux sondages qui s'apparente étroitement à la démarche adoptée en Australie. Selon cette proposition, un sondage serait adressé aux abonnés du service de résidence monoligne et de ligne à deux abonnés, ainsi qu'aux abonnés du service d'affaires monoligne et multiligne où ils seraient appelés à choisir le fournisseur de services interurbains qu'ils préfèrent (la compagnie de téléphone, l'entreprise intercirconscrip-tion ou le revendeur). Dans les régions où la réponse des abonnés au premier sondage est inférieure à 65 %, un deuxième sondage serait adressé aux abonnés qui n'ont pas répondu au premier. Les abonnés qui n'auraient répondu ni au premier ni au deuxième sondage continueraient de recevoir des services interurbains de leur fournisseur de services actuel.

Selon la proposition d'Unitel, on choisirait un administrateur de sondages pour surveiller et gérer l'ensemble du processus de sondage. Pour que le nom d'un fournisseur de services figure dans le sondage pour une zone de desserte particulière, ce fournisseur de services devrait être en mesure d'offrir l'égalité d'accès (composition "1+") au moment du sondage et devrait avoir commandé le groupe de fonctions D dans les zones de classe 4 pertinentes et, s'il y a lieu, les zones de classe 5. Les fournisseurs de services admissibles devraient également offrir le raccordement universel (c.-à-d. Canada, États-Unis et outre-mer).

Unitel a également proposé que le Conseil réalise une campagne d'information publique afin de préparer les abonnés au sondage.

Enfin, Unitel a proposé que l'on adopte des limites pour les dépenses consacrées à la publicité au cours de la période précédant le sondage, afin d'éviter que les compagnies financièrement plus solides influencent le résultat. Stentor s'est opposé à la proposition d'Unitel voulant que le Conseil impose des restrictions sur le montant des dépenses de publicité que les compagnies de téléphone pourraient effectuer pendant la période de sondage.

L'ACC, l'ONAP et Sprint ont recommandé que la proposition de sondage soit modifiée afin de réduire les coûts. Elles ont suggéré qu'Unitel élimine le deuxième sondage et ne vise que les abonnés du service de résidence. Pour répondre aux préoccupations exprimées au sujet du coût élevé de la réalisation du sondage, Unitel a exposé une version simplifiée de sa première proposition de sondage qui permettrait de réduire les coûts en éliminant des éléments comme un deuxième sondage, un sondage pour les abonnés du service d'affaires et des messages publicitaires à la télévision et à la radio.

On a soulevé des préoccupations au sujet, entre autres choses, des critères d'admissibilité à respecter par les fournisseurs de services pour figurer dans le sondage. La Netlinks a proposé que les revendeurs sans commutateur soient également représentés dans le sondage, puisqu'ils offrent les mêmes services que les entreprises dotées d'installations. London Telecom a proposé d'inclure l'information sur les revendeurs côté extérieur dans tout dossier d'information accompagnant le sondage et que ces revendeurs soient représentés au sein de tout comité d'information publique.

C. Coût de la proposition de sondage d'Unitel

Unitel a estimé le coût de réalisation de son sondage, tel que proposé dans sa requête, à une somme entre 38 millions de dollars et 42,9 millions de dollars. Unitel a estimé le coût de réalisation de son sondage simplifié, qui serait limité aux abonnés du service de résidence, à 25 millions de dollars.

Stentor a fait valoir que le coût de réalisation d'un sondage dépasserait largement tous les avantages perçus pour l'ensemble de l'économie. Stentor a estimé le coût de réalisation du sondage, tel que proposé dans la requête d'Unitel, et la campagne d'information publique correspondante, à une somme entre 43 millions de dollars et 47 millions de dollars. Stentor a fait observer que chacun des participants engagerait des coûts supplémentaires dans le cadre de ses propres campagnes de mise en marché et de publicité. Stentor a ajouté que les concurrents dont le nom ne figurerait pas dans le sondage devraient également accroître leur budget de publicité.

Le Directeur a affirmé que les avantages à long terme de l'accroissement de la concurrence et de l'abstention de réglementation précoce du Conseil justifiaient des frais ponctuels entre 30 millions de dollars et 50 millions de dollars. L'ONAP a également jugé les frais acceptables dans l'ensemble. La FNACQ et la Saskatchewan étaient d'avis que le processus de sondage d'Unitel était inutile et coûteux.

Unitel a proposé que le coût de réalisation du sondage soit partagé entre les fournisseurs de services figurant dans le sondage en fonction de leur part de marché réalisée après tabulation des résultats définitifs dans chaque zone de sondage. Sprint était favorable à cette démarche.

Stentor s'est opposé à la formule de recouvrement des coûts proposée par Unitel, faisant observer que les compagnies membres de Stentor supporteraient environ 80 % des coûts, tandis que les avantages reviendraient essentiellement à Unitel pour ce qui est de l'accroissement de la part de marché. Stentor a proposé que les coûts soient affectés à chaque fournisseur de services en fonction du nombre total de sondages dans lesquels figurerait le nom du concurrent.

D. Réductions de contribution accordées aux entreprises intercirconscriptions et aux revendeurs

Unitel a soutenu qu'il faudrait continuer d'accorder des réductions de contribution aux entreprises intercirconscriptions et aux revendeurs après le sondage, puisque les compagnies de téléphone continueraient de dominer le marché. Par conséquent, la raison d'être du sondage à l'origine, soit la prépondérance exercée sur le marché, justifierait le maintien des réductions. L'ACTE, la CTA et la fONOROLA étaient favorables au maintien des réductions de contribution. Le Directeur a affirmé qu'à court terme, le sondage était complémentaire des réductions.

L'ONAP a déclaré que, si on adoptait le principe du sondage, il faudrait revoir la nécessité des réductions.

L'AGT, le GCB et Stentor étaient favorables à l'élimination des réductions de contribution si le sondage avait lieu. L'AGT a en outre proposé de mettre fin immédiatement aux réductions, en soutenant qu'elles ne sont plus justifiables étant donné l'introduction du principe de l'égalité d'accès.

Stentor a affirmé que le sondage entraînerait une baisse ponctuelle de 5 % à 6 % des parts de marché de ses compagnies membres, ce qui bouleverserait l'équilibre financier précaire institué par le Conseil et nécessiterait une augmentation des paiements de contribution des nouveaux venus dans le cadre de l'élimination des réductions (à l'exception des réductions ayant trait à l'accès côté extérieur dans les cas où l'accès côté réseau n'est pas offert).

Stentor a également déclaré que, si le Conseil réalise une campagne d'information publique, le calendrier des réductions de contribution devrait au moins être raccourci.

E. Acheminement implicite des appels

Unitel a fait observer que les compagnies de téléphone acheminaient tout le trafic interurbain provenant des abonnés du service téléphonique local par leurs propres réseaux interurbains, sauf dans les cas où les abonnés ont pris des mesures spéciales pour qu'il en soit autrement. Selon Unitel, ce faisant, les compagnies de téléphone s'accordent une préférence indue, ce qui contrevient au paragraphe 27(2) de la Loi sur les télécommunications (la Loi).

Stentor a soutenu que l'acheminement implicite des appels ne constitue pas une préférence indue lorsque la préférence alléguée résulte directement de l'application, par les compagnies de téléphone, des instructions émanant du Conseil. En outre, le Conseil a prévu toute préférence qui pourrait découler de la situation exposée par Unitel grâce à toutes sortes de garanties et d'autres recours, notamment les réductions de contribution et l'obligation, pour les compagnies de téléphone, de : (1) mettre en oeuvre le principe de l'égalité d'accès; (2) assurer des services de facturation et de perception d'entreprise; (3) faire connaître l'existence de concurrents (si, dans la prestation du service d'accès, elles font la promotion active de leurs propres services interurbains); et (4) fournir sur demande aux entreprises des rapports au sujet des abonnés qui installent, déplacent ou changent des services d'accès.

III CONCLUSIONS

Unitel a demandé que le Conseil tienne un sondage afin de surmonter deux obstacles à la concurrence. L'inertie qui règne sur le marché des services interurbains constitue, aux yeux d'Unitel, l'un de ces obstacles. Selon cette dernière, cette inertie découle d'un manque d'information : de nombreux abonnés connaissent et comprennent mal les solutions de rechange qui s'offrent à eux.

Le Conseil reconnaît que, sur le marché des services interurbains, les concurrents peuvent se buter à l'inertie des abonnés. Toutefois, le Conseil est d'accord avec Stentor pour dire que cette inertie est une caractéristique de nombreux marchés, y compris les marchés concurrentiels; en outre, il appartient essentiellement aux nouveaux venus de triompher des problèmes tels que l'inertie des abonnés en raison d'un manque d'information. Le Conseil fait observer que, sur les marchés des télécommunications, les nouveaux venus ont résolu certains de ces problèmes grâce à des techniques de mise en marché qui permettent assez facilement aux consommateurs de passer à un autre fournisseur de services interurbains (par exemple, les annonces publiées dans les quotidiens et les magazines et renfermant un bon à découper et à poster, les numéros de téléphone 1-800, les plans d'affinité et la télévente).

Le Conseil fait observer que les éléments de preuve présentés dans cette instance, y compris les preuves quantitatives obtenues grâce à des études de marché fournies par Unitel, révèlent que les consommateurs connaissent très bien les solutions de rechange concurrentielles offertes sur le marché des télécommunications, de même que les concurrents particuliers comme Unitel.

En outre, depuis que la présente instance a été amorcée et que les études de marché ont été réalisées pour le compte d'Unitel, des progrès considérables ont permis d'améliorer l'information des abonnés en leur faisant connaître l'existence des concurrents, le moyen permettant de choisir un fournisseur de services interurbains concurrent et les conséquences entraînées par le changement de fournisseur de services. Dans la décision Télécom CRTC 94-17 du 24 août 1994 intitulée Égalité d'accès - Renseignements sur la mise en marché (la décision 94-17), le Conseil a obligé les compagnies de téléphone à adresser aux abonnés un encart de facturation ébauché par le Conseil et renfermant des renseignements sur l'existence de la concurrence dans les services interurbains, ainsi que le processus et les conséquences de l'adoption d'un autre fournisseur de services interurbains. En outre, les compagnies membres de Stentor ont distribué leurs propres encarts de facturation pour faire connaître aux abonnés le principe de l'égalité d'accès et la concurrence dans les services interurbains.

Le Conseil est d'accord avec Unitel pour dire que le sondage a peut-être joué un rôle important dans la réalisation d'un marché de services interurbains concurrentiel en Australie. Cependant, le Conseil fait observer que la situation qui règne au Canada à l'heure actuelle à l'égard de la concurrence sur les marchés des télécommunications est sensiblement différente de celle qui régnait en Australie à l'époque où le sondage a été lancé dans ce pays, en 1992. Comme le font observer Stentor et l'AGT, la concurrence, notamment la revente, était quasiment inexistante sur le marché australien des télécommunications avant le lancement du sondage. Au Canada, toutefois, les revendeurs exercent leurs activités sur le marché téléphonique interurbain depuis 1990 et il existe aujourd'hui un nombre considérable de revendeurs. En outre, l'égalité d'accès (composition "1+") sera offerte à 95 % de l'ensemble des lignes d'accès au Canada d'ici juillet 1995, par opposition au plan quinquennal de mise en oeuvre du principe de l'égalité d'accès en Australie.

De surcroît, le principe même de la concurrence dans les services des télécommunications interurbaines n'était pas connu des Australiens. À l'opposé, les Canadiens connaissent ce principe grâce aux annonces publiées dans les médias américains depuis la mise en oeuvre de la concurrence dans les services interurbains aux États-Unis dans les années 1980.

Le Conseil estime que le sondage réalisé en Australie pour ce qui est de l'introduction de la concurrence a déjà été essentiellement réalisé au Canada, sans qu'il y ait vraiment de sondage. En particulier, la part de marché détenue par les concurrents dans les régions du Canada où la concurrence existe est, en moyenne, comparable à la part de marché conquise par l'entreprise concurrente, à la suite du sondage, dans les grands centres urbains d'Australie.

Comme deuxième obstacle à l'accès au marché et à la concurrence, Unitel a fait état de la pratique des compagnies de téléphone qui consiste à acheminer l'ensemble du trafic interurbain provenant des abonnés du service local sur leurs propres réseaux interurbains, sauf dans les cas où les abonnés ont pris des mesures spéciales pour qu'il en soit autrement. Unitel a fait valoir que, ce faisant, les compagnies de téléphone s'accordent une préférence indue, ce qui contrevient au paragraphe 27(2) de la Loi.

Dans la décision 92-12, le Conseil a reconnu que les compagnies de téléphone intimées détenaient un avantage commercial sur toutes les entreprises concurrentes dans le marché des services interurbains, à la fois en raison du contrôle qu'elles exercent sur le réseau local et du fait de leur situation traditionnellement de dominance. Par conséquent, le Conseil a jugé à-propos d'accorder des réductions de contribution aux nouveaux venus, en retirant progressivement ces réductions au fur et à mesure que les concurrents font la conquête d'une plus grande part du marché.

En outre, comme l'a fait observer Stentor, le Conseil a établi d'autres exigences visant à prévenir les avantages dont profitent les compagnies de téléphone en raison, notamment, de leur situation de fournisseurs de services locaux et de services interurbains.

À la lumière de tout ce qui précède, le Conseil n'est pas convaincu que les avantages prévus de la réalisation d'un sondage, en particulier l'atténuation éventuelle de l'inertie des abonnés, seraient réalisés dans une mesure qui justifierait les coûts correspondants. Par conséquent, le Conseil rejette la requête d'Unitel.

Diverses parties ont suggéré que le Conseil réalise une campagne d'information publique, dans l'éventualité où il décidait de ne pas ordonner de sondage. Le Conseil juge que l'utilisation des encarts de facturation et les vastes reportages dans les médias ainsi que la publicité des autres fournisseurs de services interurbains ont permis de résoudre nombre des préoccupations qu'atténuerait une campagne d'information publique. Pour cette raison, le Conseil estime qu'il n'est pas nécessaire de réaliser de campagne d'information publique à l'heure actuelle.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling