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Ottawa, le 23 juillet 1993
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Décision Télécom CRTC 93-8
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ACCÈS CÔTÉ RÉSEAU DES REVENDEURS AUX RÉSEAUX TÉLÉPHONIQUES PUBLICS COMMUTÉS
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I INTRODUCTION
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Dans la décision Télécom CRTC 92-12 du 12 juin 1992 intitulée Concurrence dans la fourniture de services téléphoniques publics vocaux interurbains et questions connexes relatives à la revente et au partage (la décision 92-12), le Conseil a établi les modalités relatives aux arrangements d'accès côté réseau aux réseaux téléphoniques publics commutés (RTPC) de Bell Canada (Bell), de la BC TEL, de The Island Telephone Company Limited, de la Maritime Telegraph and Telephone Company Limited, de The New Brunswick Telephone Company Limited et de la Newfoundland Telephone Company Limited (la Newfoundland Tel) (les intimées). Le Conseil a ordonné aux intimées de fournir l'accès côté réseau (égal) à Unitel Communications Inc. (Unitel) et aux éventuels transporteurs intercirconscriptions, sous réserve de certaines conditions, et il a fait remarquer que, de par la nature de leurs activités, les revendeurs avaient tendance à obtenir le raccordement côté extérieur (non égal).
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Le 19 juin 1992, la ITN Corporation (la ITN), un revendeur, a présenté une requête visant à obtenir l'accès côté réseau aux réseaux des intimées sur une base équivalente à celle qui a été approuvée pour les transporteurs intercirconscriptions. Dans l'avis public Télécom CRTC
92-55 du 23 septembre 1992 intitulé Accès côté réseau des revendeurs aux réseaux téléphoniques publics commutés, le Conseil a sollicité des mémoires sur la question de savoir s'il faut ou non permettre aux revendeurs l'accès côté réseau et, dans l'affirmative, quelles modalités devraient s'appliquer. Des observations ont été reçues des intimées, de l'AGT Limited, de la Cable & Wireless Telecommunications, de la Call-Net Telecommunications Ltd., de la Cam-Net Communications Inc. (la Cam-Net), de la Competitive Telecommunications Association, de la ITN, de Téléglobe Canada Inc., de Télésat Canada, d'Unitel, du directeur des Enquêtes et recherches (Bureau de la politique de concurrence) et du Gouvernement de l'Ontario.
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II CONCLUSIONS
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A. Généralités
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La plupart des parties, certaines avec des réserves ou des conditions, ne s'opposent pas à la fourniture de l'accès côté réseau aux revendeurs. Les parties en faveur de la fourniture de l'accès côté réseau aux revendeurs ont fait valoir que cet accès serait compatible avec l'accent proconcurrence de la décision 92-12 et avantageux pour les consommateurs.
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Unitel a soutenu que permettre l'accès côté réseau aux revendeurs romprait l'équilibre entre les intérêts concurrents et les objectifs de la politique qui a été établi dans la décision 92-12. Plus précisément, Unitel a fait valoir que cela compromettrait l'établissement d'une saine concurrence fondée sur les installations en réduisant l'incitatif à investir dans des installations de transmission. Elle a ajouté que cet accès irait à l'encontre de la politique du gouvernement fédéral qui consiste à limiter la propriété et le contrôle des transporteurs dotés d'installations par des étrangers. Unitel a fait valoir que, si les revendeurs avaient l'accès côté réseau, les transporteurs américains pourraient fournir des services au Canada tout comme s'ils possédaient et contrôlaient des installations canadiennes. Unitel a aussi exprimé l'inquiétude que tout l'éventail de services haut de gamme et à valeur ajoutée qui sont offerts à l'heure actuelle sur le marché aux É.-U. puisse devenir accessible par l'intermédiaire des bases de données et des plates-formes de réseaux intelligents existants des transporteurs américains entrant sur le marché canadien comme revendeurs. De l'avis d'Unitel, cela constituerait une grave menace pour l'implantation et la viabilité de la concurrence fondée sur les installations au Canada.
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Dans la décision 92-12, le Conseil a rejeté le duopole dans la fourniture de services téléphoniques interurbains en faveur d'une structure du marché dynamique. Il a insisté sur l'importance d'avoir à la fois des concurrents dotés d'installations et des revendeurs dans le marché, faisant remarquer que les revendeurs complètent la concurrence fondée sur les installations en assurant la discipline en matière de prix, ce qui garantit une plus grande capacité de réaction et des marchés créneaux. Toutefois, le Conseil a aussi noté qu'un revendeur fonctionne à l'intérieur des marges prévues dans le prix des installations et services de location et qu'il subit des risques chaque fois que les transporteurs peuvent réduire ces marges. Le Conseil a, par conséquent, jugé qu'étant donné qu'un transporteur intercirconscription possède un plus grand contrôle sur les coûts de ses installations, l'entrée en concurrence fondée sur les installations s'impose pour obtenir une concurrence viable. Le Conseil a aussi prévu qu'un marché de la revente reposant exclusivement sur des occasions d'arbitrage ne serait peut-être pas viable à long terme et que, pour survivre malgré une réduction des marges, les revendeurs devraient fournir des services à valeur ajoutée ou devenir des concurrents dotés d'installations.
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Dans ce contexte, le Conseil note que les marges dont les revendeurs ont besoin pour livrer concurrence exclusivement en offrant des réductions de prix sont de plus en plus étroites. De plus, tel qu'il a été soutenu dans la présente instance, la capacité d'un revendeur de fournir des services à valeur ajoutée dépend dans une large mesure de sa capacité d'obtenir l'accès à la plus fine pointe de la technologie possible. Par conséquent, de l'avis du Conseil, le fait de refuser aux revendeurs les dispositions d'accès à la plus fine pointe de la technologie qui existe, plus précisément l'accès côté réseau et le raccordement à la signalisation par canal sémaphore 7 (CCS7), limiterait leur capacité de livrer concurrence au moyen de la fourniture de toute une gamme de services évolués, limitant ainsi le choix de service et l'offre aux utilisateurs ultimes. L'autorisation de telles dispositions d'accès, par ailleurs, serait parfaitement conforme à l'intention du Conseil dans la décision 92-12.
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D'après ce qui précède, le Conseil convient avec Unitel que l'accès côté réseau permettrait aux revendeurs de fournir un grand nombre des mêmes services évolués que les transporteurs intercirconscriptions. Toutefois, même si les revendeurs et les transporteurs intercirconscriptions seraient en mesure d'offrir les mêmes services, un revendeur non doté de ses propres installations continuerait d'avoir une structure de coûts plus élevée pour son réseau de transmission sous-jacent. Par conséquent, du fait que les marges diminuent, le Conseil estime qu'il est raisonnable de supposer que, même avec l'option d'utiliser l'accès côté réseau, les revendeurs qui ne veulent pas être cantonnés à des marchés créneaux continueraient à être incités à investir dans des installations de transmission.
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Le Conseil n'est pas d'accord qu'avec l'accès côté réseau, un transporteur américain exploitant au Canada à titre de revendeur fonctionnerait comme s'il possédait ses propres installations de transmission canadiennes. Il estime plutôt que les transporteurs intercirconscriptions jouissent d'un avantage du point de vue des coûts, pour ce qui est des installation, par rapport à n'importe quel revendeur, qu'il soit canadien ou non. De plus, bien que les revendeurs à affiliation étrangère puissent obtenir un certain avantage grâce à l'accès à des bases de données de réseau et à des plates-formes de réseau intelligent de pointe, cet accès ne constituerait un avantage que si ces revendeurs pouvaient avoir accès à cette technologie à un prix moindre que celui moyennant lequel les intervenants dans le marché canadien peuvent avoir accès à une technologie comparable.
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En outre, le Conseil note que les investissements dans des installations de transmission au Canada, que ce soit par des revendeurs ou d'autres, doivent être conformes aux exigences canadiennes relatives à la propriété et autres.
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Le Conseil note également que ni Unitel ni la B.C. Rail Telecommunications/Lightel Inc. (la BCRL), un transporteur dont les installations de transmission sont principalement louées, n'ont été obligées par la décision 92-12 de construire un niveau minimum d'installations réseau comme condition d'entrée en concurrence. De plus, même un transporteur doté d'installations peut juger que des investissements directs dans une infrastructure physique ne sont pas le moyen le plus efficient d'acquérir les installations et les techniques dont il a besoin pour livrer concurrence.
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Bell et la BC TEL sont en faveur de la fourniture de l'accès côté réseau aux revendeurs, pourvu que certaines questions soient réglées au préalable. En particulier, Bell et la BC TEL ont déclaré que (1) les réductions de contribution doivent être éliminées, (2) les frais de démarrage à recouvrer des revendeurs doivent être établis, (3) la méthode d'établissement du prix des services locaux et d'accès doit être examinée et (4) les compagnies de téléphone doivent être réglementées de manière à disposer d'une latitude convenable pour ce qui est de l'établissement du prix.
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Les questions relatives à la contribution et au recouvrement des frais de démarrage font l'objet des sections B et C ci-dessous. Quant aux troisième et quatrième questions notées ci-dessus, le Conseil n'est pas persuadé qu'il faille, avant de permettre l'accès côté réseau aux revendeurs, se pencher sur les questions de l'établissement du prix des services locaux et d'accès et sur le cadre de réglementation qui convient pour les fournisseurs de services monopolistiques locaux. Le Conseil fait remarquer que ces questions font actuellement l'objet d'un examen dans l'instance amorcée par l'avis public Télécom CRTC 92-78 du 16 décembre 1992 intitulé Examen du cadre de réglementation.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime que les revendeurs doivent obtenir l'accès côté réseau aux réseaux des intimées, aux conditions établies ci-dessous. Cette décision règle le cas de la requête de la ITN.
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B. Contribution
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Tel que noté ci-dessus, Bell et la BC TEL étaient d'avis que les réductions de contribution devraient être éliminées avant que les revendeurs obtiennent l'accès côté réseau. D'autres fournisseurs de services locaux monopolistiques ont également exprimé des préoccupations au sujet des réductions de contribution. Par ailleurs, certains revendeurs ont soutenu que la réduction transitoire relative à l'accès côté extérieur, établie dans la décision 92-12, devrait être élargie aux raccordements côté réseau utilisés par les revendeurs.
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Le Conseil estime que le fait d'accorder l'accès côté réseau aux revendeurs ne modifie en rien les bases du régime de contribution établi dans la décision 92-12. De plus, dans cette décision, le Conseil a jugé que la BCRL, qui fonctionnerait principalement en qualité de revendeur, paierait la contribution réduite transitoire des revendeurs pour ses raccordements côté extérieur, mais la même contribution qu'Unitel pour l'accès côté réseau. Conformément à ce qui précède, le Conseil estime qu'il convient que les revendeurs paient la contribution réduite transitoire des revendeurs pour les raccordements côté extérieur et le trafic Canada-É.-U. et Canada-outre-mer, ainsi que la contribution des transporteurs intercirconscriptions pour les raccordements côté réseau.
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Les frais de contribution établis dans la décision 92-12 sont fondés sur les tailles de groupes de lignes et reflètent les efficiences de groupement de lignes. Certains fournisseurs de services locaux monopolistiques ont soutenu que, lorsqu'un revendeur utilise des raccordements à la fois côté réseau et côté extérieur à l'intérieur de la même zone d'appel local, la taille du groupe de lignes aux fins d'établir les frais de contribution pour chacun des raccordements côté réseau et côté extérieur devrait reposer sur la taille du groupe de circuits résultant de l'addition du nombre de circuits côté réseau et côté extérieur. Le Conseil est en désaccord, toutefois, et il estime qu'il est conforme à l'esprit de la décision 92-12 de traiter les circuits liés à chaque commutateur d'une compagnie de téléphone comme un groupe de lignes distinct.
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C. Frais de démarrage, de
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commutation et d'agrégation
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En règle générale, les fournisseurs de services locaux monopolistiques ont soutenu que le niveau et la répartition des frais de démarrage établis dans la décision 92-12 devraient être rajustés si les revendeurs obtenaient l'accès côté réseau. Toutefois, le Conseil est d'accord avec la Cam-Net qu'étant donné que les frais de recouvrement des frais de démarrage sont calculés à la minute, les fournisseurs de services locaux monopolistiques seront dédommagés si leur perte de part du marché dépasse les estimations de la décision 92-12. Par conséquent, le Conseil conclut que les revendeurs utilisant l'accès côté réseau doivent payer les taux établis pour les transporteurs intercirconscriptions dans la décision 92-12 pour ce qui est du recouvrement des frais de démarrage, de commutation et d'agrégation.
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Le Conseil a, dans la décision 92-12, déclaré qu'il s'attend à ce que les intimées proposent des tarifs dégroupés pour les fonctions de commutation et d'agrégation spécifiquement liées à l'interconnexion. Bell a, dans la présente instance, proposé que les tarifs dégroupés soient en place avant que ces services soient offerts aux revendeurs. Le Conseil n'est pas persuadé qu'il soit nécessaire que les tarifs dégroupés soient en place avant d'accorder l'accès côté réseau aux revendeurs. De plus, le Conseil note que, conformément à la décision 92-12, l'échéancier concernant les propositions tarifaires relatives au dégroupement des frais réseau repose entre les mains des fournisseurs de services locaux monopolistiques.
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D. Obligations réglementaires
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Certaines des modalités établies dans la décision 92-12 pour la fourniture de l'accès côté réseau aux transporteurs intercirconscriptions reposent sur le fait que le nouveau venu doit être une "compagnie" au sens où l'entend la Loi sur les chemins de fer et qu'il est ainsi assujetti à la compétence du Conseil et à l'obligation de déposer des tarifs. Par exemple, afin de protéger les consommateurs, un transporteur intercirconscription qui obtient l'accès côté réseau doit posséder un tarif de services de téléphoniste approuvé avant de pouvoir raccorder des téléphones payants ou obtenir l'accès aux services de facturation et de perception ou aux bases de données connexes. Le nouveau venu doit aussi avoir un article du Tarif général approuvé visant à protéger le caractère confidentiel des renseignements sur les abonnés.
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Les compagnies de téléphone et d'autres intervenants ont fait valoir que les revendeurs dotés de l'accès côté réseau devraient être assujettis aux mêmes obligations réglementaires. En règle générale, les revendeurs étaient en désaccord.
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Le Conseil estime que certaines des garanties établies dans la décision 92-12 doivent s'appliquer aux revendeurs qui obtiennent l'accès côté réseau. Toutefois, on s'attend à ce que les revendeurs, n'étant pas des "entreprises canadiennes" au sens où l'entend la nouvelle Loi sur les télécommunications, ne soient pas assujettis à la réglementation en vertu de cette loi qui entrera en vigueur le 25 octobre 1993. Du fait que les revendeurs ne seraient plus tenus de déposer des tarifs pour fins d'approbation de leurs tarifs ou autres modalités de service, le Conseil ne serait pas en position d'exiger qu'ils aient des tarifs visant des services de téléphoniste ou des dispositions tarifaires protégeant le caractère confidentiel des renseignements sur les abonnés. Pour protéger les consommateurs, le Conseil estime qu'aucun fournisseur de services dont les tarifs ne sont pas assujettis à la réglementation ne doit être autorisé à raccorder des téléphones payants. De plus, il faudrait élaborer des mécanismes de remplacement des dispositions tarifaires avant que les fournisseurs de services non réglementés puissent obtenir l'accès aux services de facturation et de perception et aux bases de données connexes. Le Conseil invitera les parties intéressées à lui présenter des observations sur les formes que ces mécanismes pourraient prendre et ce qu'ils devraient, au juste, prévoir. Le Conseil estime que, sans de tels mécanismes, les revendeurs dotés de l'accès côté réseau ne doivent pas être autorisés à avoir accès aux services de facturation et de perception et aux bases de données connexes.
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Unitel et d'autres parties se sont déclarées préoccupées de ce que l'évitement des installations canadiennes puisse augmenter si les revendeurs obtiennent l'accès côté réseau. Certaines parties à l'instance ont avancé que les revendeurs obtenant l'accès côté réseau devraient être tenus d'inclure des restrictions relatives à l'évitement dans leurs tarifs, leurs contrats avec des abonnés et toute entente qu'ils pourraient conclure avec des transporteurs américains. De l'avis du Conseil, une telle exigence est inutile, du fait que les revendeurs ayant l'accès côté réseau continueront d'obtenir des lignes directes des transporteurs dotés d'installations et seront ainsi assujettis aux restrictions relatives à l'évitement qui se trouvent déjà dans les tarifs de ces transporteurs. De plus, tel que noté ci-dessus, on s'attend à ce qu'au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle Loi sur les télécommunications, les revendeurs ne soient pas tenus de déposer des tarifs.
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La Newfoundland Tel a demandé au Conseil de supprimer la règle actuelle relative aux affiliées, si les revendeurs obtiennent l'accès côté réseau. Le Conseil note que la règle relative aux affiliées fait présentement l'objet d'un examen dans une autre instance (voir l'avis public Télécom CRTC 92-70 du 25 novembre 1992).
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E. Exigences techniques
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À la Partie VI de la décision 92-12, le Conseil a établi la base de l'interconnexion d'Unitel avec les RTPC des intimées. Entre autres choses, le Conseil a ordonné le dépôt de tarifs appropriés par les intimées, l'établissement de groupes de transporteurs intercirconscriptions et la négociation des détails techniques de l'interconnexion entre Unitel et les intimées par l'intermédiaire de comités techniques mixtes. Les arrangements sur lesquels Unitel et les intimées se seront éventuellement entendus conformément à la Partie VI constitueront la base de la fourniture de l'accès côté réseau aux revendeurs. Il va sans dire que les revendeurs pourront négocier avec les intimées, sur une base individuelle, toutes les autres exigences additionnelles qu'ils pourraient vouloir.
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Unitel a soutenu que l'accès côté réseau accroîtrait la demande de codes d'identification du transporteur (CIT) à tel point que ces codes devraient passer de trois à quatre chiffres, ce qui occasionnerait des frais supplémentaires. De l'avis du Conseil, il faudra en venir à la conversion des CIT de trois à quatre chiffres au Canada, peu importe que les revendeurs obtiennent ou non l'accès côté réseau. Par conséquent, il estime que l'éventualité d'une telle conversion ne justifie pas le refus de l'accès côté réseau aux revendeurs. Le Conseil note de plus qu'étant donné que l'attribution et l'administration des CIT sont une question qui relève de l'industrie, les revendeurs doivent avoir recours aux méthodes existantes pour se faire attribuer des CIT.
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III L'ORDONNANCE
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D'après les conclusions de la présente décision et de la décision 92-12, le Conseil établit les exigences ci-après pour les intimées et les revendeurs qui demandent l'accès côté réseau :
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1. Les intervalles de disponibilité de commutateurs établis conformément à la décision 92-12 doivent s'appliquer aux revendeurs qui demandent l'accès côté réseau;
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2. Les tarifs établis conformément à la décision 92-12, prévoyant l'acheminement de l'excédent, doivent s'appliquer aux revendeurs dotés de l'accès côté réseau;
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3. a) Les tarifs devant être établis conformément à l'alinéa 5 c) de la Partie VI de la décision 92-12, prévoyant les modalités techniques de l'interconnexion entre les intimées et Unitel, doivent constituer la base de la fourniture de l'accès côté réseau aux revendeurs;
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b) Il est ordonné à chacune des intimées de négocier tout autre arrangement technique ou autre demandé par des revendeurs obtenant l'accès côté réseau;
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c) Il est ordonné à chacune des intimées de déposer un projet de tarifs établissant toute modalité supplémentaire négociée conformément au paragraphe b) ci-dessus, dans les 60 jours suivant la réception de la demande du revendeur;
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4. a) Les demandes de revendeurs relatives à des services et installations nécessaires pour l'accès côté réseau doivent être traitées par les groupes de transporteurs intercirconscriptions établis conformément à la décision 92-12;
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b) Il est ordonné à chacune des intimées de négocier une entente avec tout revendeur qui demande l'accès côté réseau, prescrivant la procédure applicable au sein du groupe de transporteurs intercirconscriptions;
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c) Il est ordonné à chacune des intimées de déposer un projet d'entente auprès du Conseil dans les 60 jours suivant la réception d'une demande d'un revendeur relative à l'accès côté réseau.
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Le Conseil donnera d'autres directives concernant la publication de pages de tarifs, une fois qu'il aura examiné les mécanismes appropriés devant régir l'accès des revendeurs dotés de l'accès côté réseau aux services de facturation et de perception et aux bases de données connexes.
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Le Secrétaire général
Allan J. Darling
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