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Ottawa, le 14 mars 1991
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Avis public CRTC 1991-29
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Mesures du taux de rendement et points de référence (PDR) de rentabilité pour le secteur de la télédistribution
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Dans l'avis public CRTC 1990-53 du 15 mai 1990, le Conseil a déclaré qu'il chargerait un expert-conseil : (i) de proposer et d'évaluer diverses méthodes permettant de mesurer la rentabilité de l'industrie de la télédistribution, y compris le taux de rendement des immobilisations nettes et d'autres mesures de rechange qui pourraient convenir; (ii) de proposer des points de référence (PDR) appropriés adaptables aux méthodes, actuelles ou proposées, d'établissement de niveaux de rentabilité et (iii) d'évaluer la faisabilité de situer le PDR dans une fourchette plutôt que sur une seule valeur fixe. Pour ce qui est du troisième mandat, l'expert devait examiner la base sur laquelle le taux de rendement accordé à la titulaire se situerait dans cette fourchette.
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Le contrat relatif à cette étude a par la suite été adjugé à M. Cleveland S. Patterson, professeur agrégé de finances à l'Université Concordia de Montréal et président de la Cleveland S. Patterson and Associates Ltd. de Toronto. Le rapport de M. Patterson, intitulé "Mesures du taux de rendement et points de référence (PDR) de rentabilité pour le secteur de la télédistribution" a été publié pour fins d'observations du public dans l'avis public CRTC 1990-97 du 19 octobre 1990. Le Conseil a reçu 14 observations écrites au sujet du rapport de M. Patterson avant le 21 décembre 1990, date limite qui avait été fixée, et il tient à remercier toutes les parties qui ont pris part à l'instance.
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Le Conseil a examiné soigneusement ces observations écrites avant d'arrêter sa décision relative aux mesures appropriées du taux de rendement et aux points de référence de rentabilité devant servir à évaluer les projets de majoration tarifaire en vertu du paragraphe 18(8) du Règlement de 1986 sur la télédistribution (le Règlement).
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Voici un exposé du fondement de la décision du Conseil.
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La formule de M. Patterson
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M. Patterson a recommandé d'utiliser la formule ci-après pour établir le point de référence de rentabilité exprimé en valeur après impôts dans l'évaluation des projets de majoration tarifaire déposés en vertu du paragraphe 18(8) du Règlement :
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PDR (%) = (r(5) + 4)(1 - 0,4T)
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où r(5) est le rendement mensuel moyen des obligations gouvernementales à long terme au cours des cinq années civiles précédentes et T, le taux d'imposition statutaire combiné, fédéral et provincial, applicable à l'entreprise type.
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Pour 1990, r(5) égale 10,1 %. En supposant que T = 45 %, le niveau actuel du PDR recommandé égale 11,6 %, selon cette formule. La formule de M. Patterson a deux volets. Le premier, (r(5) + 4) est le niveau de rendement qu'il estime raisonnable pour une entreprise de télédistribution dont le financement est entièrement composé d'actions. Selon lui, "les risques concurrentiels, technologiques, économiques et régulatoires auxquels les services de télédistribution de base sont exposés justifient un rendement de quatre points, en pourcentage, supérieur à celui qu'offrent en moyenne des investissements dans des obligations du gouvernement à très faible risque".
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Le deuxième volet (1 - 0,4T) vise à tenir compte du fait que le recours au financement par emprunt peut réduire le rendement requis puisque les versements d'intérêts sont déductibles d'impôt. M. Patterson pose par hypothèse que le niveau d'endettement minimal prudent pour une entreprise de télédistribution type est de 40 % du capital total.
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Les parties qui ont formulé leurs observations appuyaient de façon générale la démarche et la formule devant servir à établir le PDR de rentabilité proposées par M. Patterson, néanmoins elles se sont dites inquiètes au sujet des conclusions qu'il a tirées de certains éléments de sa formule. Elles ont notamment soulevé la question du taux sans risque approprié, de l'établissement de la prime de risque de 4 %, du bien-fondé du ratio d'endettement de 40 % et du besoin de rajuster le PDR pour tenir compte du fait que les immobilisations nettes d'une titulaire peuvent être financées autrement que par des emprunts et des actions.
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La prime de risque du service de télédistribution de base que M. Patterson a définie par rapport aux obligations gouvernementales à faible risque a fait l'objet d'un débat assez important. La prime de risque se compose de deux éléments, une prime de risque boursier et une mesure du risque du service de télédistribution de base, appelé le coefficient bêta. M. Patterson s'est servi de l'estimation la plus favorable de la prime de risque boursier, soit 7 %, et d'un coefficient bêta de 0,6 pour arriver à la prime de risque de 4 %.
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Certaines parties ont critiqué les conclusions de M. Patterson au sujet de la prime de risque boursier et du coefficient bêta approprié pour le service de télédistribution de base. En effet, quelques-unes des études dont M. Patterson s'est servi pour établir la prime de risque boursier ont été mises en doute. Il a aussi été question des méthodes et des hypothèses qu'il a utilisées pour évaluer le coefficient bêta de la prestation du service de base du câble.
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Le Conseil a examiné attentivement la preuve de M. Patterson et les observations des parties intéressées et il a jugé que les conclusions de M. Patterson, y compris celles portant sur la prime de risque boursier et le coefficient bêta approprié pour le service de base du câble sont raisonnables. Il adopte donc la formule proposée par M. Patterson pour établir le point de référence de rentabilité du service de télédistribution de base, sous réserve des modifications exposées ci-après.
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L'utilisation d'un point de référence exprimé en valeur après impôts
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M. Patterson a défini le PDR en valeur après impôts afin de le rendre plus comparable à d'autres données accessibles au public sur le rendement des obligations ou le rendement total des actions et des fonds mutuels, habituellement calculés après impôts. Le point de référence de 24 % en vigueur au Conseil est défini, lui, en valeur avant impôts. Le point de référence de 1990 avant impôts de 11,6 % correspondrait donc à 21,1 %.
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L'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC) est la seule partie qui a formulé des observations sur cette question. Elle s'est prononcée en faveur de l'expression du taux de rendement des immobilisations nettes ainsi que du point de référence de rentabilité en valeur après impôts parce que cela devrait permettre une comparaison plus valable avec le rendement d'autres formes de placement.
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Le Conseil reconnaît la difficulté que pose la comparaison avec d'autres données qui a poussé M. Patterson à recommander l'utilisation d'un point de référence en valeur après impôts. Par contre, il estime qu'il ne serait pas indiqué d'utiliser un taux moyen d'imposition de 45 % pour établir le point de référence et pour calculer le taux de rendement d'une titulaire parce que certaines titulaires sont imposées à un taux autre que 45 %.
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D'après le Conseil, il serait nécessaire d'utiliser les taux d'imposition réels pour calculer le taux de rendement après impôts d'une titulaire et de rajuster le point de référence en conséquence. Toutefois, le fait de procéder à des calculs particuliers de ce genre alourdirait inutilement la tâche du Conseil et celle des titulaires et cet inconvénient supplémentaire effacerait les avantages qu'entraînerait l'adoption d'un taux de rendement exprimé en valeur après impôts. Le Conseil a donc décidé de continuer à définir le point de référence et à calculer les rendements en valeur avant impôts. Comparaison du point de référence avec le taux de rendement des immobilisations nettes d'une titulaire
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M. Patterson a recommandé que la mesure du taux de rendement qui devrait être comparée au PDR soit le ratio PAI(1 - T)/IN, où les PAI sont les profits avant intérêts et impôts, les IN sont les immobilisations nettes moyennes et T est le même taux d'imposition utilisé pour déterminer le PDR. Pour les raisons qu'il vient d'exposer, le Conseil continuera de se servir du taux de rendement des immobilisations nettes exprimé en valeur avant impôts (PAI/IN) comme mesure du taux de rendement.
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M. Patterson a aussi recommandé que la moyenne du taux de rendement devrait être établie sur une période de sept ans, au moyen des rendements de chacune des cinq dernières années, et de ceux projetés pour l'année en cours et l'année suivante. Les rendements projetés devraient inclure les effets pro forma des majorations proposées en vertu des paragraphes 18(2), (3) et (6) du Règlement. On peut comparer cette recommandation à la période de huit ans dont se sert le Conseil, c'est-à-dire les sept années écoulées plus l'année en cours.
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M. Patterson a expliqué que le recours aux projections sur une période de sept ans visait à minimiser les problèmes des titulaires qui ont connu des baisses de rendement au cours des dernières années et qui s'attendent à ce que cette baisse se continue, peut-être même jusqu'à la précarité financière et la baisse de leur cote de crédit, mais dont les rendements antérieurs sont suffisamment élevés pour maintenir une moyenne à long terme supérieure au point de référence. M. Patterson reconnaît que l'inclusion d'une année à venir dans la moyenne de sept ans se prête à des estimations de rendements trop prudentes, mais selon lui, le fait de sous-estimer les rendements futurs entraînerait des effets relativement peu importants et les avantages qui pourraient en découler compenseront probablement les problèmes.
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Un certain nombre de parties se sont prononcées au sujet de la période recommandée par M. Patterson. Bell Canada (Bell) et la Fundy Cable Ltd./Ltée (la Fundy Cable) ont appuyé la période de sept ans proposée par M. Patterson. L'ACTC, la Classic Communications Ltd. (la Classicomm), la Cogeco Inc. (la Cogeco) et la Mountain Cablevision Ltd. (la Mountain Cablevision) sont également d'accord avec la période de sept ans, mais elles soutiennent qu'elle devrait être davantage axée sur l'avenir. Elles recommandent donc une période comprenant quatre années écoulées, l'année en cours et deux années à venir.
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Le Conseil estime que la période de sept ans recommandée par M. Patterson convient mieux que la période historique de huit ans dont il se sert actuellement. Les sept ans de cette période lui permettent d'évaluer les résultats financiers de l'industrie sur un cycle économique raisonnable, tandis que l'année à venir lui permet de tenir compte de l'avenir dans son évaluation du besoin financier actuel.
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Le Conseil n'est pas d'accord avec la recommandation présentée par certaines parties, soit que la période de sept ans comprenne deux années à venir. Vu qu'il n'est pas pratique d'examiner des états pro forma comprenant plus d'une année à venir et qu'il est possible que les titulaires établissent des projections de rendements trop prudentes s'il y a plus d'une année à venir (préoccupation soulevée par M. Patterson), le Conseil calculera les rendements de la titulaire sur sept ans comprenant les cinq dernières années, l'année en cours et l'année à venir.
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Le niveau du point de référence
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M. Patterson a recommandé qu'une majoration tarifaire soit accordée chaque fois que la moyenne du taux de rendement des immobilisations nettes sur sept ans est inférieure au point de référence. La formule de M. Patterson donne un PDR de 21,1 %, avant impôts, qu'il a recommandé pour les titulaires de classe 1.
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Pour les titulaires de classe 2, M. Patterson a recommandé que le PDR soit établi à un niveau d'un point, en pourcentage, exprimé en valeur après impôts supérieur à celui des entreprises de classe 1. En valeur avant impôts, le PDR pour les titulaires de classe 2 serait de 22,9 %. Cette recommandation visait à tenir compte des risques d'entreprise plus élevés et de l'accès au capital plus difficile qui, à son avis, caractérisent de nombreuses petites titulaires.
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M. Patterson a reconnu que plusieurs des risques que courent les petites entreprises dépendent de la solidité financière de l'entreprise avec laquelle elles sont associées plutôt que de leur importance individuelle. En effet, a-t-il précisé, une petite entreprise appartenant à une importante société ouverte aurait accès à des fonds et à des ressources techniques dont serait privée une petite entreprise indépendante desservant un nombre comparable d'abonnés. Il a toutefois conclu qu'il est difficile de mesurer ces divers niveaux de risque avec précision et il a, pour faciliter les choses, recommandé que toutes les titulaires de classe 2 soient considérées comme de petites entreprises auxquelles s'appliquerait le PDR supérieur.
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Certaines parties ont mis en doute le fondement de la prime de risque que M. Patterson a recommandée pour les petites entreprises. De plus, l'ACTC, la Monarch Cable TV Ltd. et la Fundy Cable sont d'avis que M. Patterson n'a pas fait la différence entre les petites entreprises indépendantes et celles qui appartiennent à de grandes sociétés.
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En ce qui a trait par ailleurs à l'ampleur de la majoration tarifaire permise, M. Patterson a recommandé que celle-ci soit établie en fonction d'une fourchette plutôt que d'un seul point. M. Patterson a des réserves, pour plusieurs raisons, pour ce qui est de plafonner les majorations tarifaires à un montant qui porterait la moyenne de sept ans à un niveau juste égal au point de référence. Premièrement, puisque le point de référence est estimé et non mesuré, il est susceptible de changer en fonction de renseignements éclairés. Deuxièmement, le besoin financier devrait tenir compte de facteurs tels que le niveau et le genre de mouvements de trésorerie prévus et actuels ainsi que les besoins de financement futurs et l'identification des gains financiers. M. Patterson estime aussi qu'il est souhaitable d'établir les procédures de réglementation de sorte qu'elles contiennent des mesures visant à favoriser un meilleur rendement.
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Enfin, M. Patterson s'est dit inquiet que "si la formule du point unique est adoptée, les majorations tendront alors à être insignifiantes quand la moyenne de rendement glisse marginalement en deçà du PDR. De plus, en cas de pression à la baisse des rendements, elles seront très fréquentes. Les séries de changements qui en résulteraient chaque année sont susceptibles de perturber les abonnés et de créer des incertitudes inutiles aux titulaires".
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M. Patterson a donc recommandé que les majorations tarifaires devraient permettre normalement de porter le taux de rendement moyen sur sept ans à un niveau d'un point, en pourcentage, supérieur au PDR après impôts. M. Patterson a reconnu que, bien qu'une fourchette limitée à 1 % soit "manifestement arbitraire, elle s'accorde par ordre d'importance à l'incertitude inhérente à l'estimation du PDR comme aussi à la plage de variabilité habituelle du rendement global après impôts, du secteur, à long terme".
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Le gouvernement de l'Ontario (l'Ontario), Bell et l'AGT Limited se sont prononcés sur cette question et ont soutenu que les majorations tarifaires devraient suffire à porter le taux de rendement moyen sur sept ans à un niveau égal au point de référence. La seule autre partie à aborder cette question a été la Classicom qui a avancé que la fourchette devrait être plus large de manière à assurer que les besoins financiers de toutes les titulaires soient pris en compte.
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Le Conseil fait remarquer que la recommandation de M. Patterson signifie que, pour 1990, les titulaires de classe 1 dont le taux de rendement moyen sur sept ans est inférieur à 21,1 % avant impôts pourraient demander une majoration tarifaire. Les tarifs seraient alors établis afin de permettre un rendement de 22,9 % en valeur avant impôts. Le Conseil en est venu à la conclusion qu'il ne serait pas indiqué d'avoir une limite pour déterminer l'admissibilité à une majoration tarifaire en vertu du paragraphe 18(8) et une autre pour déterminer l'ampleur de la majoration tarifaire permise. Plus précisément, il estime que la recommandation de M. Patterson serait injuste pour les titulaires de classe 1 dont le rendement moyen sur sept ans se situe entre les deux limites, soit 21,1 % et 22,9 %, selon le point de référence que M. Patterson a recommandé pour 1990. Les titulaires dont le rendement moyen sur sept ans est inférieur à 21,1 % serait admissible à une majoration tarifaire suffisante pour leur permettre d'accroître leur moyenne à 22,9 %, tandis que les titulaires dont le rendement moyen se situe entre ces deux limites ne seraient pas admissibles à une majoration tarifaire.
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Le Conseil estime donc qu'il convient d'adopter une seule limite ou un seul point de référence pour déterminer l'admissibilité à une majoration tarifaire en vertu du paragraphe 18(8) de même que son ampleur. À cet égard, le Conseil préfère ne retenir qu'une seule limite, soit celle que M. Patterson a proposée pour déterminer l'ampleur des majorations tarifaires permises, dans son évaluation des demandes de majoration tarifaire en vertu du paragraphe 18(8).
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Comme M. Patterson, le Conseil est d'avis que le niveau du point de référence obtenu à partir de la formule est sujet à des variations et que le besoin financier doit tenir compte de certains facteurs comme le niveau et le genre de mouvements de trésorerie et les besoins futurs de financement. Il conclut donc que les majorations tarifaires devraient généralement suffire à porter le taux de rendement moyen sur sept ans à un niveau d'un point, en pourcentage, supérieur au PDR après impôts établi selon la formule de M. Patterson, soit 1,8 point, en pourcentage, supérieur au PDR avant impôts, et que cette limite devrait également servir à déterminer l'admissibilité à une majoration tarifaire.
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Pour 1990, le point de référence avant impôts serait de 22,9 % que le Conseil entend arrondir à 23 % pour des raisons d'ordre pratique.
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En outre, le Conseil n'est pas persuadé qu'une prime de risque pour les entreprises de classe 2 soit justifiée. Selon lui, M. Patterson n'a pas élaboré convenablement sur les différents risques encourus par de petites entreprises qui appartiennent à d'autres sociétés par opposition aux petites entreprises individuelles et il n'a pas non plus justifié le recours aux deux catégories existantes de titulaires, soit les classes 1 et 2, pour établir la prime de risque des petites entreprises.
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Le Conseil a donc décidé d'adopter un seul PDR de 23 % aux fins des demandes en vertu du paragraphe 18(8) pour les entreprises de classes 1 et 2. Il convient qu'il se peut que certaines petites entreprises indépendantes doivent faire face à de plus importants risques d'exploitation et financiers que les petites entreprises appartenant à d'autres sociétés. Il estime qu'il peut, en vertu du paragraphe 18(8), étudier chaque cas et faire une exception à sa ligne de conduite générale pour ces entreprises, s'il y a lieu. Le plafond des majorations en vertu du paragraphe 18(8)
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Dans le but d'éviter qu'une majoration du tarif d'abonnement soit excessive, M. Patterson a recommandé que les majorations tarifaires en vertu du paragraphe 18(8) soient limitées à 10 % dans une même année. Dans son rapport, il a donné quelques exemples où la comparaison du point de référence au taux de rendement moyen sur sept ans pourrait se traduire par de très fortes majorations tarifaires. Selon lui, certaines contraintes s'imposent pour éviter les majorations déraisonnables qui seraient probablement inacceptables pour les abonnés. M. Patterson a reconnu que l'importance de cette valeur plafonnée est bien entendu arbitraire, mais qu'une limite de 10 % semble raisonnable.
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Un certain nombre de parties, notamment l'ACTC et l'Ontario ont appuyé le plafond de 10 % proposé par M. Patterson. L'Ontario a recommandé que le plafond soit établi en fonction des frais de base du tarif mensuel de la titulaire.
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La Fundy Cable, la Classicomm, la Cogeco et la Mountain Cablevision ont recommandé que, lorsqu'une titulaire est admissible à une majoration tarifaire supérieure au maximum de 10 %, le Conseil permette une majoration en deux étapes. La partie excédentaire de la majoration pourrait être mise en oeuvre l'année suivante. La Classicomm a soutenu que les deux majorations devraient être approuvées définitivement au cours de la première année, tandis que la Fundy Cable a proposé que la titulaire soit tenue de prouver que son taux de rendement se situe toujours en-deçà du PDR avant que la majoration tarifaire de la deuxième année soit approuvée définitivement. La Classicom a aussi soutenu que les majorations annuelles en vertu du paragraphe 18(8) ne devraient pas être plafonnées, mais que s'il y a un plafond, il devrait être plus élevé. Pour sa part, Bell a recommandé que le plafond soit abaissé à 5 %.
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Le Conseil estime que le plafond de 10 % proposé par M. Patterson est un moyen raisonnable de s'assurer que les abonnés n'aient pas à assumer des majorations tarifaires excessives dans une même année. En général, il limitera donc les majorations tarifaires en vertu du paragraphe 18(8) dans une même année à 10 % des frais de base du tarif mensuel de base en vigueur au moment de la demande déposée en vertu du paragraphe 18(8).
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Le Conseil n'accepte pas la recommandation formulée par un certain nombre de télédistributeurs, à savoir que le montant de la majoration demandée qui dépasse le plafond puisse être mis en oeuvre l'année suivante. Les titulaires dont les majorations tarifaires dans une même année sont limitées à 10 % peuvent présenter une autre demande l'année suivante si le rendement moyen sur sept ans de leurs immobilisations nettes se situe toujours en deçà du PDR.
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Circonstances exceptionnelles
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M. Patterson a recommandé que, dans des circonstances exceptionnelles, lorsqu'une titulaire est manifestement justifiée, il y ait lieu d'envisager l'admission de majorations tarifaires en vertu du paragraphe 18(8) quand le taux de rendement moyen sur sept ans est supérieur d'au plus un point, en pourcentage, au PDR après impôts, ou d'au plus 1,8 point, en pourcentage, au PDR avant impôts. Dans ces cas, la majoration tarifaire devrait normalement suffire à porter le taux moyen à un niveau d'un point, en pourcentage, au-dessus du PDR après impôts, à condition que l'augmentation n'excède pas 10 %.
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M. Patterson cite trois cas où le Conseil pourrait penser à accorder une telle majoration :
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a)le taux de rendement moyen des immobilisations nettes est d'au plus un point, en pourcentage, supérieur au PDR, mais le taux de rendement moyen sur sept ans des immobilisations brutes est inférieur au PDR;
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b)le taux de rendement moyen des immobilisations nettes est d'au plus un point, en pourcentage, supérieur au PDR, mais en raison d'efficacité d'exploitation, le tarif d'abonnement exigé est sensiblement inférieur à la moyenne d'autres entreprises comparables du point de vue de la qualité du service, de la taille de l'entreprise et du nombre d'abonnés; et
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c)des conditions particulières où les projets d'amélioration qualitative exigent d'importantes immobilisations supplémentaires au cours de la période de prévisions. Ces projets pourraient ne pas réduire le taux de rendement moyen des immobilisations nettes à un niveau inférieur au PDR, même lorsque des projections sont incluses, si les rendements ont été élevés les années précédentes.
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Le Conseil fait remarquer que les exceptions citées par M. Patterson découlent du fait qu'il y a une limite pour déterminer l'admissibilité à une majoration tarifaire en vertu du paragraphe 18(8) et une autre pour déterminer l'importance de la majoration permise. En effet, si l'on prend par exemple l'année 1990, une titulaire dont le rendement moyen sur sept ans se situe entre 21,1 % et 22,9 % en valeur avant impôts, serait admissible à une majoration tarifaire dans les circonstances susmentionnées.
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Cependant, puisque le Conseil a décidé de régler ce problème en adoptant une seule limite pour déterminer à la fois l'admissibilité à une majoration tarifaire et l'ampleur de la majoration permise en vertu du paragraphe 18(8), il n'y a plus lieu de prévoir de circonstances exceptionnelles pour les titulaires dont le taux de rendement moyen sur sept ans se situe entre les deux limites.
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Rajustements du PDR
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La formule de M. Patterson visant à établir un point de référence comporte un certain nombre de variables, dont le rendement mensuel moyen des obligations gouvernementales à long terme au cours des cinq années civiles précédentes et la prime de risque du secteur de la télédistribution. À intervalles réguliers, le Conseil entend examiner le rendement des obligations gouvernementales ainsi que les fluctuations économiques pouvant affecter le secteur pour savoir si des rajustements du PDR sont nécessaires.
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Conclusions
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Voici donc la ligne de conduite du Conseil relativement à l'évaluation des demandes de majoration tarifaire en vertu du paragraphe 18(8) du Règlement : i) le point de référence avant impôts approprié du taux de rendement est de 23 %;
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ii) la mesure du taux de rendement devant être comparée au point de référence est le taux de rendement moyen des immobilisations nettes en valeur avant impôts sur sept ans, selon le rendement des cinq années précédentes, celui de l'année en cours et de l'année à venir;
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iii) l'ampleur de la majoration tarifaire permise suffira habituellement à porter le taux de rendement moyen sur sept ans à un niveau égal au PDR, sous réserve du plafond prévu au paragraphe iv) ci-dessous;
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iv) le Conseil limitera généralement une majoration tarifaire en vertu du paragraphe 18(8) pour une année donnée à 10 % des frais de base du tarif mensuel de base en vigueur au moment du dépôt de la demande en vertu du paragraphe 18(8);
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v) les présentes procédures s'appliquent aux titulaires de classes 1 et aux titulaires de classe 2 (ayant plus de 2 000 abonnés); et,
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vi) dans des circonstances exceptionnelles, le Conseil pourra étudier, cas par cas, la possibilité de faire des exceptions à cette ligne de conduite.
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Les demandes de majoration tarifaire déposées en vertu du paragraphe 18(8) après la date de publication du présent avis seront évaluées en fonction des conclusions résumées ci-dessus. Les demandes qui ont été reçues avant aujourd'hui seront jugées selon les procédures provisoires qui ont été énoncées dans l'avis public CRTC 1990-97.
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Le Secrétaire général
Allan J. Darling
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