ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 91-20

Décision Télécom

Ottawa, le 29 novembre 1991

Décision Télécom CRTC 91-20

TÉLÉGLOBE CANADA INC. - PROJET DE MODIFICATIONS À L'ACCORD D'INTERCONNEXION ET D'EXPLOITATION CONCLU AVEC TELECOM CANADA

I HISTORIQUE

Le 23 mai 1991, Téléglobe Canada Inc. (Téléglobe) a déposé une requête en vue de faire approuver, au plus tard le 1 er juillet 1991, un projet de modifications à l'accord d'interconnexion et d'exploitation (l'accord) entre elle-même et les membres de Telecom Canada. Dans une lettre à Téléglobe, datée du 4 juin 1991, le Conseil a établi que le projet en question devrait être étudié dans le cadre de l'instance enclenchée par l'avis public Télécom CRTC 1990-102 du 20 décembre 1990 intitulé Téléglobe Canada Inc. - Réglementation après la période transitoire (l'avis public 1990-102), vu les importantes répercussions que ces modifications pourraient avoir sur le rendement financier de Téléglobe et la réglementation de la compagnie par le Conseil.

Le projet de modifications inclut :

(1) des réductions de 0,045 $ la minute pour les revenus partagés actuels que Téléglobe doit verser à Telecom Canada, et devant entrer en vigueur le 1 er janvier 1991 dans le cas du trafic du service téléphonique international (STI) facturé au Canada, et le 1 er octobre 1991 dans le cas du trafic STI facturé à l'étranger;

(2) à compter du 1 er juillet 1991, des dispositions a) donnant aux membres de Telecom Canada l'option d'offrir, sous réserve de l'approbation des tarifs, l'interurbain optionnel au Canada à des endroits situés outre-mer à des tarifs réduits par rapport à ceux du STI et
b) rendant les membres de Telecom Canada responsables de la structure et du niveau des taux de perception de l'interurbain optionnel; et

(3) un nouvel arrangement de partage des revenus pour le trafic facturé au Canada, en vigueur à compter du 1 er juillet 1991, et en vertu duquel Telecom Canada garderait le reste des revenus de perception après avoir remis à Téléglobe les paiements destinés à un pays (les remises proposées).

Dans une lettre datée du 12 août 1991, après avoir reçu diverses demandes de Bell Canada (Bell), de la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (la B.C. Tel) et de Téléglobe visant à faire approuver provisoirement les modifications proposées, en tout ou en partie, le Conseil a déclaré qu'en raison de l'importance de ces modifications et du rapport qu'elles peuvent avoir avec des questions dont le Conseil est saisi dans l'instance enclenchée par l'avis public 1990-102, il ne conviendrait pas de les approuver provisoirement avant d'avoir étudié les éléments de preuve et les plaidoyers connexes qui peuvent être soumis dans l'instance de portée plus générale. Il rejette donc les demandes d'approbation provisoire. Cependant, il a indiqué qu'il estime généralement appropriées les réductions des niveaux de revenus partagés nationaux.

L'audience publique dans l'instance enclenchée par l'avis public 1990-102 a été tenue du 12 au 28 août 1991. Dans une lettre datée du 17 septembre 1991, Téléglobe a demandé que les modifications proposées soient approuvées immédia-tement, étant donné (1) qu'elles concordent avec l'opinion générale du Conseil voulant que les réductions des niveaux de revenus partagés nationaux soient appro- priés, (2) qu'elles représentent une première étape dans ce que Téléglobe considère comme un processus déjà retardé depuis trop longtemps de réduction des niveaux de revenus partagés nationaux, (3) que tout autre retard peut avoir de graves et importantes répercussions financières sur la compagnie et (4) que les intervenants n'ont déposé aucun argument de poids à l'encontre de l'approbation dans l'instance enclenchée par l'avis public 1990-102.

En commentant la lettre de Téléglobe du 17 septembre 1991, l'Association des banquiers canadiens et la Competitive Telecommunications Association (la CTA) ont fait remarquer que, dans l'instance enclenchée par l'avis public 1990-102, elles s'étaient opposées au projet de modifications.

Le Conseil a maintenant eu l'occasion d'examiner les éléments de preuve et les plaidoyers se rapportant au projet de modifications dans le cadre de l'instance de portée plus générale. En conséquence, et compte tenu de la demande de Téléglobe en date du 17 septembre 1991 concernant la date d'approbation du projet de modifications, il juge qu'il convient de rendre la présente décision distincte à l'égard des modifications proposées.

II PERTINENCE DU PROJET DE MODIFICATIONS

Les paiements que l'on propose que les membres de Telecom Canada remettent à Téléglobe, à compter du 1 er juillet 1991, sont liés à l'acheminement du trafic de l'interurbain optionnel de Telecom Canada en provenance du Canada ainsi qu'au trafic STI régulier. Dans son plaidoyer final elle a noté la déclaration de Téléglobe selon laquelle l'écart moyen entre les remises proposées et les taux tarifés du service Globedirect se rapporte aux fonctions de facturation incluses dans le tarif applicable au service Globedirect. Elle a déclaré que Téléglobe semble avoir tenté d'éliminer la discrimination des prix entre les remises proposées et les tarifs du service Globedirect. Elle a admis cependant que les différences entre les arrangements d'accès fournis à Telecom Canada et ceux qui sont offerts aux utilisateurs du service Globedirect font en sorte que les remises proposées sont discriminatoires. L'interurbain optionnel, a-t-elle affirmé, offre des rabais pour un service de réseau téléphonique public commuté entièrement interconnecté, tandis que le service Globedirect offre un accès limité par lignes directes au réseau de Téléglobe. À son avis, l'accès au réseau de Téléglobe offert aux revendeurs qui utilisent Globedirect est moins bon que celui qui est offert aux membres de Telecom Canada en vertu de l'accord.

La CTA a fait en outre valoir que si le Conseil approuve les remises au titre de l'interurbain optionnel, il conférera aux membres de Telecom Canada un avantage important par rapport aux revendeurs qui utilisent le service Globedirect pour offrir un service international. À son avis, les récentes requêtes visant l'introduction du service Avantage outre-mer prouvent que les membres de Telecom Canada exerceront leur contrôle sur les taux de perception en fixant des prix à un niveau qui peut empêcher les revendeurs d'utiliser le service Globedirect. Elle a demandé que les dispositions proposées relatives à l'interurbain optionnel soient rejetées.

Le Conseil note que l'instance qui a abouti à la décision Télécom CRTC 90-19 du 4 septembre 1990 intitulée Requêtes de la Fonorola Inc. et de l'ACC Long Distance Ltd. (la décision 90-19) a été enclenchée par des requêtes de revendeurs visant à obtenir l'interconnexion avec Téléglobe sur une base équivalente à celle dont jouissent les membres de Telecom Canada. Dans la décision 90-19, le Conseil a établi que l'approbation d'un accord d'interconnexion entre Téléglobe et les revendeurs serait incompatible avec le cadre de réglementation actuel. En vertu de ce cadre, les transporteurs interconnectent leurs installations conformément à des accords d'interconnexion ou à des tarifs dans le but de fournir des services. Les revendeurs, par ailleurs, louent des services auprès des transporteurs sous réserve des tarifs applicables et des accords d'interconnexion ou tarifs sous-jacents.

Dans la décision 90-19, le Conseil a jugé que le fait de fournir une solution de rechange à l'accès au réseau de Téléglobe servirait l'intérêt public et que, par conséquent, l'arrangement alors en vigueur en vertu duquel la seule façon d'accéder au réseau de Téléglobe était par le réseau du service interurbain à communications tarifiés (SICT) de Telecom Canada, constituait une préférence indue. Il a déclaré que la mise en oeuvre de la décision 90-19 exigerait, entre autres choses, le dépôt par Téléglobe d'un tarif applicable à ceux qui ont accès à son réseau par le biais de lignes directes, et que les taux spécifiés dans ces tarifs devraient, par rapport aux tarifs du STI applicables aux abonnés conventionnels, exclure les montants gardés par Telecom Canada.

En réponse à la décision 90-19, Téléglobe a déposé son tarif applicable au service Globedirect. Le Conseil a été convaincu que les tarifs proposés pour ce service satisfaisaient aux exigences de la décision 90-19 et qu'ils avaient un rapport approprié avec les arrangements de partage des revenus en vigueur entre Téléglobe et Telecom Canada. Aussi, dans l'ordonnance Télécom CRTC 91-380 du 19 mars 1991, le Conseil a approuvé les tarifs applicables au service Globedirect.

Le Conseil note qu'en moyenne, les remises sont essentiellement égales aux tarifs du STI en vigueur, moins le montant que Telecom Canada garderait avec la réduction de 0,045 $ la minute pour les niveaux des revenus partagés du trafic facturé au Canada, réduction qui devait prendre effet le 1 er janvier 1991. La preuve produite par Téléglobe indique que l'écart de la moyenne par minute entre les tarifs applicables au service Globedirect et les remises proposées est amplement justifié par les coûts que la compagnie engage pour fournir le service Globedirect qui ne sont pas engagés en vertu de son accord d'interconnexion avec Telecom Canada. Compte tenu de ce qui précède, le Conseil juge que les remises proposées ne sont pas injustement discriminatoires par rapport aux tarifs applicables au service Globedirect.

Tel qu'indiqué dans la lettre du 12 août 1991, le Conseil est généralement d'avis que les réductions des niveaux de revenus partagés conviennent. Il estime ainsi appropriées les réductions proposées de 0,045 $ la minute, devant entrer en vigueur le 1 er janvier 1991 dans le cas des revenus partagés du trafic facturé au Canada, et le 1 er octobre 1991, dans le cas des revenus partagés du trafic facturé à l'étranger.

Le Conseil note que le projet de modifications à l'accord ne définit pas les modalités spécifiques de l'interurbain optionnel pas plus qu'il ne donne effet à l'interurbain optionnel. Le Conseil examinera les modalités de ce service lorsque des requêtes visant leur approbation seront déposées. Le Conseil souligne que, dans l'avis public Télécom CRTC 1991-70 du 26 août 1991, il entendait adresser des demandes de renseignements et traiter du dépôt d'observations par les parties intéressées à l'égard des requêtes de l'AGT Limited, de Bell, de la B.C. Tel et The New Brunswick Telephone Company Limited concernant l'introduction du service Avantage outre-mer.

Compte tenu de sa conclusion selon laquelle les remises proposées ne sont pas injustement discriminatoires et du fait que l'examen réglementaire s'appliquera aux requêtes concernant l'interurbain optionnel, le Conseil juge appropriées les dispositions de l'accord modifié qui donnent aux membres de Telecom Canada la chance d'offrir l'interurbain optionnel à des tarifs dont ils seraient responsables.

Toutefois, les modifications proposées suscitent d'autres préoccupations chez le Conseil. Plus particulièrement, en vertu de l'arrangement de partage des revenus du trafic facturé au Canada qui devait prendre effet le 1 er juillet 1991, les revenus d'exploitation nets de Téléglobe pour ce trafic ne seraient plus déterminés directement par le niveau des taux de perception. Ils le seraient principalement par le niveau des remises, changements qui seraient assujettis à l'approbation de Téléglobe et de Telecom Canada. Le Conseil ne pourrait pas simplement prescrire des taux de perception qui feraient en sorte que Téléglobe satisferait à ses besoins en revenus ou atteindrait son taux de rendement admissible. Une modification négociée de l'accord changeant les remises serait également nécessaire.

En vertu de la Loi sur les chemins de fer, le Conseil a le pouvoir d'exiger des "compagnies" au sens de cette loi, qu'elles substituent des taxes le satisfaisant et de prescrire des taxes remplaçant celles qu'il a refusées. Toutefois, pour ce qui est des projets d'accord de fait, il est beaucoup moins certain qu'il soit habilité à exiger des compagnies qu'elles substituent des modalités le satisfaisant ou à prescrire des modalités remplaçant celles qu'il a refusées. À ce jour, le Conseil n'a fait qu'approuver ou refuser des projets d'accord, et il a indiqué à l'occasion la nature des modalités qu'il serait disposé à approuver. Tel que noté dans la décision Télécom CRTC 77-10 du 24 août 1977 intitulée Télésat Canada : Projet d'accord avec le Réseau téléphonique transcanadien :

Pour ce qui est de la nature de la juridiction du Conseil selon [l'article 338] de la Loi sur les chemins de fer, on s'est demandé si le Conseil devait tout simplement approuver ou ne pas approuver les accords qui lui sont soumis ou s'il pouvait également les changer ou les modifier. Bien que les [articles 60 et 61 de la Loi nationale sur les attributions en matière de télécommunications (LNAMT)] confèrent au Conseil le pouvoir de prescrire une ordonnance qui entrera en vigueur lors de l'accomplissement de certaines conditions ou encore d'accorder un redressement partiel ou plus étendu, le Conseil est d'avis que ce pouvoir ne lui permet pas d'exiger que les requérantes concluent un contrat différent de celui qui est soumis pour approbation selon [l'article 338].

Le Conseil partage donc l'opinion des requérantes dans cette affaire ainsi que celle de la plupart des intervenants, à l'effet que la juridiction du Conseil consiste essentiellement à approuver ou à ne pas approuver le projet d'accord.

Le Conseil note que les modifications proposées incluent une clause stipulant qu'advenant une réduction des taux de perception, Téléglobe s'engage à négocier avec Telecom Canada une réduction appropriée des montants que Telecom Canada devra remettre pour le trafic facturé au Canada conformément à la réduction des taux de perception. Téléglobe a déclaré qu'elle ne prévoit pas avoir de difficultés à négocier des réductions des remises avec Telecom Canada, étant donné que les réductions n'auraient pas de répercussions négatives sur les revenus de Telecom Canada et que les réductions connexes des taux de perception profiteraient à toutes les parties.

Téléglobe estimait que le projet de modifications ne compromettrait pas l'autorité réglementaire du Conseil. En réponse à des demandes de renseignements, elle a fait valoir que diverses dispositions de la LNAMT et de la Loi sur les chemins de fer habiliteraient le Conseil à exiger un changement des niveaux de revenus partagés.

Bell a appuyé l'opinion de Téléglobe selon laquelle la formulation actuelle de la modification n'empêcherait pas le Conseil de réglementer efficacement les revenus de Téléglobe. Selon elle, des changements pourraient être apportés rapidement aux remises advenant des réductions des taux de perception de Téléglobe. Cependant, elle s'est dit disposée à travailler avec d'autres membres de Telecom Canada et Téléglobe à modifier l'accord de manière à faire correspondre de plus près les réductions des remises à celles des taux de perception.

De l'avis de la CTA, le projet de modifications à l'accord enlèverait au Conseil le pouvoir de réglementer Téléglobe directement.

Le Conseil n'est pas persuadé que les dispositions de la LNAMT ou de la Loi sur les chemins de fer lui confèrent le pouvoir de s'assurer que les remises spécifiées dans un accord approuvé pourraient être modifiées d'un montant spécifique, à partir d'une date d'entrée en vigueur précise et d'un délai minimum rendu nécessaire par les négociations ou le processus de réglementation. De plus, la clause proposée dans l'accord modifié faisant correspondre les réductions des taux de perception à celles des remises n'indique pas de rapport exact entre les deux, pas plus qu'elle ne stipule de délai dans lequel les négociations devraient se faire. La clause proposée n'est pas suffisamment précise pour apaiser les préoccupations du Conseil quant à sa capacité de mettre en oeuvre les décisions concernant les besoins en revenus de Téléglobe ou son taux de rendement admissible, et garantir ainsi des tarifs justes et raisonnables.

Téléglobe a déclaré que la méthode proposée de partage des revenus du trafic facturé au Canada est transitoire et qu'elle s'attend à remplacer les arrangements de partage des revenus du trafic de départ, au cours du deuxième trimestre de 1992, par un tarif d'accès au centre de transit international qui fournirait l'accès aux installations internationales de Téléglobe. Toutefois, de l'avis du Conseil, l'établissement d'un tel tarif à ce moment-là n'est pas certain. En effet, avant que ce tarif n'entre en vigueur, il faudra entamer des négociations afin de retirer des accords d'interconnexion les arrangements de partage des revenus du trafic de départ. En plus du temps nécessaire pour fixer le tarif d'accès au centre de transit international et pour négocier les modifications requises aux accords d'interconnexion, des objections peuvent être soulevées concernant la forme particulière d'un tel tarif lorsqu'il sera déposé auprès du Conseil pour fins d'approbation. De plus, les fournisseurs de services réglementés devront probablement fixer et appliquer des tarifs de perception du STI.

À la lumière des incertitudes susmentionnées, le Conseil juge que l'arrangement proposé pourrait miner sa capacité d'établir des tarifs justes et raisonnables. Il n'estime donc pas approprié, même sur une base provisoire, de mettre en oeuvre un tel arrangement. En conséquence, il rejette le projet de modifica- tions à l'accord. Il serait néanmoins disposé à approuver rapidement un accord modifié incluant ce qui suit :

(1) la réduction projetée de 0,045 $ la minute des revenus partagés du trafic facturé au Canada, devant entrer en vigueur le 1 er janvier 1991;

(2) la réduction projetée de 0,045 $ la minute des revenus partagés du trafic facturé à l'étranger, devant entrer en vigueur le 1 er octobre 1991;

(3) les dispositions projetées relatives à la fourniture par Telecom Canada de l'interurbain optionnel; et

(4) soit a) la méthode actuelle de partage des revenus pour le trafic facturé au Canada, soit b) la méthode proposée de partage des revenus et les remises proposées pour le trafic facturé au Canada, devant prendre effet le 1 er juillet 1991, et modifiées de manière à inclure un mécanisme, devant également prendre effet le 1 er juillet 1991, faisant correspondre les réductions des taux de perception, et découlant d'une conclusion du Conseil selon laquelle les revenus de Téléglobe devraient être réduites (pour des raisons de besoins en revenus) à des réductions équivalentes des remises versées par Telecom Canada à Téléglobe pour le trafic facturé au Canada.

Le Conseil prévoit que le mécanisme mentionné à l'alinéa 4b) ferait correspondre la réduction en dollars absolus des taux de perception moyens pondérés par minute à une réduction, en dollars absolus, équivalente de la remise moyenne pondérée par minute. Il définirait le rapport entre les réductions des taux de perception et celles des taux des remises seulement dans les cas où les réductions des taux de perception visaient à mettre en oeuvre une conclusion du Conseil selon laquelle une réduction des revenus de Téléglobe est nécessaire pour des raisons se rapportant aux besoins en revenus de Téléglobe.

Le Conseil prévoit que le mécanisme mentionné en 4b) fonctionnerait comme suit :

(1) si le Conseil n'était saisi d'aucun projet de changements aux taux des remises ou de perception, et s'il jugeait qu'il faut réduire les revenus de Téléglobe, le mécanisme ferait correspondre les réductions prescrites des taux de perception en vigueur à celles des remises en vigueur;

(2) si le Conseil était saisi d'un projet de changements aux taux de perception, mais non à ceux des remises, et s'il jugeait qu'il faut réduire les revenus de Téléglobe, le mécanisme ferait correspondre les réductions prescrites des taux de perception proposés à celles des remises en vigueur;

(3) si le Conseil était saisi d'un projet de changements aux taux de perception et des remises, et s'il jugeait qu'il faut réduire les revenus de Téléglobe, le mécanisme ferait correspondre les réductions prescrites des taux de perception proposés à celles des remises proposées; et

(4) si le Conseil était saisi d'un projet de changements aux taux des remises, mais non à ceux de perception, et s'il jugeait qu'il faut réduire les revenus de Téléglobe, le mécanisme ferait correspondre les réductions prescrites des taux de perception en vigueur à celles des remises proposées.

Le Conseil note que le mécanisme prescrit ci-dessus n'empêcherait ni un accord de réduire le montant des revenus de perception par minute que Telecom Canada garde ni les réductions consécutives des taux de perception ou des remises (ces dernières étant dues à la stimulation de la demande). Un tel accord ne pourrait être mis en oeuvre que par voie de changements apportés aux taux de perception ou aux remises. Si par suite de tels changements, le Conseil établissait qu'il fallait réduire les revenus de Téléglobe, le mécanisme s'appliquerait tel que décrit aux paragraphes (2), (3) ou (4) ci-dessus.

Concernant la possibilité que Téléglobe et Telecom Canada décident de conserver la méthode actuelle de partage des revenus pour le trafic facturé au Canada, le Conseil note que, même si le changement proposé aux arrangements de partage des revenus du trafic facturé au Canada compléterait les dispositions relatives à l'interurbain optionnel, Téléglobe a indiqué que l'arrangement relatif aux remises n'était pas une condition préalable à son acceptation des dispositions proposées à l'égard de l'interurbain optionnel.

III TARIFS D'ACCÈS PRÉVUS

Dans son plaidoyer final, Téléglobe a demandé que le Conseil indique qu'il appuie son concept, lequel offre aux fournisseurs de services nationaux pour le trafic de départ des tarifs d'accès au centre de transit international, en même temps que les fournisseurs de services nationaux offrent à Téléglobe des tarifs semblables pour le trafic d'arrivée.

La CTA a fait valoir que le Conseil devrait approuver entièrement le concept du tarif d'accès au centre de transit international pour le trafic de départ et elle a exhorté Téléglobe à déposer une requête le plus tôt possible.

Bell a déclaré que Telecom Canada et Téléglobe n'avaient eu aucune discussion véritable au sujet de l'établissement d'un tarif applicable au trafic d'arrivée et qu'à son avis, la question devrait être traitée après des négociations aboutissant à une proposition précise.

Le Conseil juge généralement approprié l'établissement d'un tarif d'accès au centre de transit international pour le trafic de départ. En effet, un tel tarif lui permettrait d'établir des besoins en revenus spécifiques pour Téléglobe, ce qui garantirait qu'il conserverait le pouvoir de réglementer Téléglobe conformément à l'obligation qu'il a de veiller à ce que les tarifs soient justes et raisonnables. En outre, grâce à un tel tarif, les fournisseurs de services nationaux jouiraient d'une plus grande souplesse pour concevoir et assembler des services pour leurs abonnés et, en éliminant l'obligation de tenir des négociations à l'égard des niveaux de revenus partagés du trafic de départ, la possibilité de négociations prolongées ou de conflits de partage s'en trouverait réduite.

Le Conseil note que, dans la pièce TCI 91-800 et dans ses réponses aux demandes de renseignements du Conseil du 21 juin 1991, Téléglobe a indiqué avoir conclu une entente de principe avec Telecom Canada pour réduire, au cours des trois à cinq prochaines années, les revenus partagés nationaux versés à Telecom Canada à un niveau qui reflétera le barème tarifaire du SICT Canada-Canada à ce moment-là. Téléglobe a également fait savoir qu'il se peut que les niveaux des revenus partagés du trafic d'arrivée puissent être inclus dans les tarifs des compagnies de téléphone réglementées par le gouvernement fédéral et être rajustés annuellement pour tenir compte, sur une base prospective, des tendances les plus récentes du trafic d'arrivée et des tarifs en vigueur du SICT Canada-Canada.

Ce n'est qu'une fois l'instance bien engagée que Téléglobe a exprimé le désir d'avoir les vues du Conseil sur la pertinence de l'établissement simultané de tarifs pour le trafic d'arrivée. Il se peut donc que les parties n'aient pas été suffisamment informées de la question. Le Conseil estime que les implications possibles de l'adoption d'un tarif applicable au trafic d'arrivée ont fait l'objet d'un examen insatisfaisant au cours de la présente instance.

Le Conseil note que, comme un tarif d'accès au centre de transit international pour le trafic de départ, un tarif applicable au trafic d'arrivée peut éliminer la nécessité de négociations concernant les niveaux de revenus partagés applicables, réduisant ainsi la possibilité de négociations prolongées ou de conflits de partage. Toutefois, compte tenu de la demande de Téléglobe, il est d'avis qu'il faudrait procéder à un autre examen de la question de l'établissement d'un tarif pour le trafic d'arrivée avant de prendre une décision quant à sa pertinence générale.

Le Secrétaire général
Allan J. Darling