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Ottawa, le 5 juin 1990
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Avis public CRTC 1990-57
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Examen de la politique relative au canal communautaire
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Documents connexes: "Politique relative aux entreprises de réception de radiodiffusion (télévision par câble)" du 16 décembre 1975; "La télévision par câble -- Révision de certains aspects des services de programmation" du 26 mars 1979; "Rotation des émissions au canal communautaire" circulaire n° 286 du 6 décembre 1982; "Examen de la politique du canal communautaire" circulaire n° 297 du 12 juin 1984; "Programmation complémentaire au canal communautaire" avis public CRTC 1985-151 du 18 juillet 1985; "Règlement concernant les entreprises de réception de radiodiffusion" avis public CRTC 1986-182 du 1er août 1986; "Messages de commandite au canal communautaire" circulaire n° 348 du 27 juillet 1988; "L'équilibre en matière de programmation dans les médias d'accès communautaire" avis public CRTC 1988-161 du 29 septembre 1988; et "Politique en matière de tribunes téléphoniques" avis public CRTC 1988-213 du 23 décembre 1988.
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INTRODUCTION
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La politique du Conseil relative au canal communautaire est en vigueur depuis 15 ans. Au cours de cette période, des révisions y ont été apportées pour tenir compte de la maturité de l'industrie de la télédistribution et de l'évolution des besoins et des attentes de la société. Toutefois, la politique n'a fait l'objet d'aucun examen approfondi.
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Le présent avis vise à exposer, pour observations du public, certaines questions et propositions concernant la politique relative au canal communautaire. La première partie donne un aperçu de la politique en vigueur avec les objectifs qui ont motivé son établissement. La deuxième partie présente un certain nombre de questions qui touchent actuellement le canal communautaire et ce que le Conseil propose à leur égard. Le Conseil invite toutes les parties intéressées à formuler leurs opinions et observations sur les questions traitées dans la présente ou sur d'autres questions concernant le canal communautaire.
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Il importe de noter, tout d'abord, que le Conseil est bien décidé à préserver les principes fondamentaux et l'esprit de la politique de 1975 relative au canal communautaire et à veiller à ce que le canal communautaire demeure un élément vital et important du système de la radiodiffusion.
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HISTORIQUE
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Dans son document de 1975 intitulé "Politique relative aux entreprises de réception de radiodiffusion (télévision par câble)", le Conseil a déclaré que "le canal communautaire doit devenir une obligation sociale élémentaire du titulaire de licence de télévision par câble". En échange du privilège de détenir une licence de télédistribution, la titulaire se doit d'offrir à la population un canal communautaire efficace qui concourt de façon importante à la réalisation des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion. La politique de 1975 stipule que la programmation communautaire doit se distinguer clairement de celle qui est offerte par les services de radiodiffusion conventionnelle. Les télédistributeurs doivent identifier les communautés d'intérêt dans leurs zones de desserte autorisées. Les titulaires doivent encourager les groupes de résidents et les particuliers à prendre une part active et à présenter des idées originales d'émissions et des opinions différentes. De plus, on s'attend qu'elles offrent des programmes de formation et qu'elles établissent des comités consultatifs dont les membres sont issus de la collectivité pour aider à exploiter le canal communautaire.
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La programmation communautaire doit également refléter, lorsqu'il est indiqué de le faire, le caractère bilingue et la composition ethnique de la collectivité. Le Conseil s'attend à ce que, selon les circonstances propres à chacune, les titulaires décentralisent leurs installations de production, qu'elles fournissent de l'équipement itinérant et, sous réserve de l'approbation du Conseil, qu'elles raccordent leurs installations à celles de systèmes adjacents afin de permettre la transmission simultanée d'émissions pertinentes.
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L'un des points clés de l'énoncé de politique de 1975 est l'appui financier que les télédistributeurs doivent accorder au canal communautaire. À cet égard, le Conseil a jugé que 10 % des recettes brutes provenant des abonnements serait un point de repère utile. Il a également précisé un autre point tout aussi important, soit que les titulaires n'étaient pas autorisées à distribuer des messages publicitaires au canal communautaire. Depuis 1975, le Conseil a apporté une certaine souplesse et des modifications à la politique relative au canal communautaire, compte tenu de la maturité de l'industrie et du fait que les responsables de la programmation communautaire réussissent à atteindre les objectifs initiaux de la politique. Le Conseil a assoupli les restrictions qu'il avait imposées relativement à la rotation d'émissions en 1982 et, en 1985, il a permis aux petites entreprises de distribuer des émissions complémentaires au canal communautaire.
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C'est le Règlement de 1986 sur la télédistribution (le Règlement) qui a apporté à la politique sa modification majeure. En effet, il permettait, pour la première fois, certaines formes de publicité réciproque et de messages de commandite. Le Conseil avait alors déclaré que les recettes supplémentaires provenant de cette publicité permettraient aux titulaires d'améliorer la qualité et d'augmenter le nombre d'émissions communautaires. À cette fin, les titulaires étaient tenues de réinvestir ces recettes publicitaires dans l'exploitation du canal communautaire en plus des autres sommes consacrées au canal.
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Au fil de ces années, le canal communautaire s'est révélé une partie intégrante du système de la radiodiffusion, fort estimé des milliers de Canadiens qui participent activement à sa programmation et à son exploitation, et qui en bénéficient. Selon le Conseil, à quelques exceptions près, les télédistributeurs, le personnel de la programmation et les nombreux bénévoles rendent un important service et ils réussissent, dans une large mesure, à atteindre les objectifs énoncés dans la politique de 1975.
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QUESTIONS
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Malgré les réalisations et la croissance du canal communautaire, le Conseil a relevé certaines questions clés sur lesquelles devrait porter l'examen de la politique. Premièrement, il est nécessaire de prévoir un niveau de financement uniforme et stable pour la programmation communautaire. Deuxièmement, il y a lieu d'aborder la question de la violation du Règlement et de la politique concernant la publicité de commandite. Certaines titulaires ont fait fi de leurs responsabilités et, au lieu d'encourager la plus large participation possible de la collectivité, elles ont nié l'accès au canal à des groupes qui ne pouvaient ou qui ne voulaient pas attirer des commanditaires. Par ailleurs, la mise sur pied de services alphanumériques et d'émissions complémentaires au canal communautaire exigent que l'on se penche sur leur rôle, surtout quand il s'agit de petites entreprises. Enfin, le Conseil veut réviser ses critères d'évaluation du canal communautaire en gardant à l'esprit le but qu'il s'est fixé de rationaliser la réglementation et de simplifier les pratiques de gestion. Chacune de ces questions est traitée ci-après.
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1. Appui financier
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Dans sa politique de 1975, le Conseil a décidé de ne pas imposer une formule préétablie pour le financement du canal communautaire. Il a plutôt établi une ligne directrice selon laquelle il s'attend à ce que les titulaires contribuent au canal communautaire 10 % de leurs recettes brutes d'abonnement et, l'industrie de la télédistribution n'en étant qu'à ses débuts, il a déclaré qu'"il tiendra compte des profits et du fonds de roulement du titulaire de licence...[lors de l'examen de] la pertinence des ressources allouées". Depuis 1975, les télédistributeurs ont, en général, acquis une certaine maturité du point de vue du nombre d'abonnements, de leur stabilité financière et de leur rendement. Cette maturité se constate d'ailleurs dans les contributions financières au canal communautaire qui, selon les rapports annuels déposés auprès de Statistique Canada, avaient atteint 55 millions de dollars en 1988. Le Conseil fait remarquer, toutefois, que ce montant est peut-être exagéré puisqu'il peut comprendre les coûts d'exploitation d'autres services de production locale comme le canal d'autopublicité ou les canaux de programmation spéciaux ainsi que les tarifs exigés pour des services alphanumériques tels que celui de la Broadcast News. Le Conseil entend discuter avec Statistique Canada de révisions à apporter au formulaire du rapport annuel qui lui permettraient de cerner les dépenses qui sont directement liées à l'exploitation du canal communautaire.
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Un examen des données financières contenues dans les rapports annuels indique qu'entre 1985 et 1988, les sommes que l'industrie a consacrées en moyenne au canal communautaire sont demeurées stables à environ 5 % des recettes provenant du service de base, même si les contributions des titulaires elles-mêmes varient entre 1,2 % et 19 %.
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Selon le Conseil, les titulaires devraient être tenues de consacrer à la programmation communautaire au moins la moyenne de l'industrie, soit 5 % des recettes provenant du service de base. Il entend donc modifier le Règlement de manière à exiger que les entreprises de classe 1 et les entreprises de classe 2 qui ont plus de 2 000 abonnés contribuent au canal communautaire une aide financière d'au moins 5 % de leurs recettes provenant des frais de base du tarif mensuel de base. Dans leur calcul du pourcentage des recettes du service de base, les titulaires ne seront pas obligées de tenir compte des recettes provenant de majorations tarifaires en vertu du paragraphe 18(6) du Règlement ou provenant des frais imputables des services spécialisés.
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Pour ce qui est du genre de dépenses admissibles, le Conseil estime que les dépenses doivent être directement liées à la production d'émissions et à la main-d'oeuvre. De plus, la contribution financière ne doit comprendre que les dépenses d'exploitation et non les dépenses d'immobilisation qui sont d'ailleurs prévues au paragraphe 18(6) du Règlement. Enfin, le Conseil entend limiter les frais généraux et les autres dépenses indirectes à 30 % des sommes affectées au canal communautaire.
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Il se peut que le Conseil fasse des exceptions relativement à cette exigence de 5 %, par condition de licence, si, par exemple, le respect de cette exigence pouvait se traduire par une hausse importante du tarif mensuel en vertu du paragraphe 18(8) du Règlement.
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2. Publicité
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Dans son énoncé de politique de 1975, le Conseil a souligné le caractère exceptionnel du canal communautaire en ce sens qu'il constitue un service de radiodiffusion complémentaire aux services de radiodiffusion conventionnelle. Le Conseil y a fait observer que "l'évolution continuelle de la télévision par câble doit s'accompagner de mesures pour maintenir et raffermir le système de radiodiffusion" et il a ajouté qu'"aucun matériel publicitaire ni aucun message contra-publicitaire ne seront permis sur le canal communautaire". La question de la publicité a été de nouveau examinée lors de la Révision de certains aspects des services de programmation de la télévision par câble en 1979 et, en 1984, lors de la publication de la circulaire n° 297 du 12 juin 1984 intitulée Examen de la politique du canal communautaire. Dans les deux cas, le Conseil a décidé de garder telle quelle son interdiction relative à la publicité au canal communautaire.
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Dans le nouveau Règlement publié en 1986, le Conseil a permis certaines formes de publicité de commandite et de publicité réciproque. Les télédistributeurs ont maintenant le droit de distribuer une simple annonce verbale ou écrite en échange d'une aide financière ou de biens ou services. Comme il a été noté dans l'avis public CRTC 1986-162 qui annonçait l'introduction du Règlement, outre sa responsabilité à l'égard du financement du canal communautaire, la titulaire doit réinvestir toutes les recettes provenant de ce genre de publicité dans l'exploitation du canal communautaire.
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Il faut noter que la mention de l'adresse ou du numéro de téléphone est permise dans la définition de commandite mais non dans celle de publicité réciproque. En réponse à une demande du comité de la programmation nationale de l'Association canadienne de télévision par câble (l'ACTC), le Conseil entend modifier le Règlement de façon à permettre la mention de l'adresse ou du numéro de téléphone dans la publicité réciproque. Le Conseil projette également d'imposer, dans le Règlement, une durée maximale de 15 secondes pour chaque message de commandite ou de publicité réciproque.
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L'introduction, en 1986, de la publicité au canal communautaire a donné lieu à une période d'essai où, dans leur enthousiasme, certaines titulaires ont carrément outrepassé l'esprit du Règlement. Dans la circulaire n° 348 du 27 juillet 1988 intitulée Messages de commandite au canal communautaire, le Conseil a clarifié les paramètres du Règlement:
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En ce qui a trait à la "commandite" et au "contrat-échange", une présentation visuelle en mouvement ne peut être incluse parce que c'est plus qu'"une annonce verbale ou écrite". Parallèlement, l'image fixe ou l'étalage imagé de biens vendus par un commanditaire ne peut être inclus parce qu'un étalage imagé de biens dépasse clairement "une annonce verbale ou écrite".
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Il était également noté dans cette circulaire que les slogans des entreprises ou les ritournelles ne sont pas permis, à moins que le slogan ne soit la marque de commerce et fasse ainsi partie du nom du commanditaire. Les expressions qui servent à la promotion de biens ou de services ne sont pas autorisées, par contre, le sigle d'une compagnie ou une image fixe montrant l'immeuble du commanditaire sont permis, pourvu qu'ils ne contiennent pas d'étalage de matériel conçu pour promouvoir les biens et services offerts.
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Le Conseil est convaincu que la plupart des titulaires respectent le Règlement pour ce qui est de la publicité. Cependant, on soupçonne certaines titulaires de faire usage d'images en action réelle et même, dans certains cas, de publicité éclair conventionnelle. Le Conseil souligne qu'il ne tolérera pas cette pratique.
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En outre, le Conseil insistera toujours sur le fait que le canal communautaire doit rester un moyen decommunication d'intérêt public qui offre un accès libre et ouvert et qui permet à la collectivité de s'exprimer. Les titulaires ne doivent pas refuser, limiter ou diminuer les chances d'accès au canal à un groupe ou à une personne de la collectivité qui ne peut pas ou qui ne veut pas attirer un commanditaire. La titulaire ne doit, en aucun cas, exiger des frais pour l'accès à la programmation ou insister pour que les émissions soient commanditées.
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Le Conseil fait remarquer qu'il tient fermement à maintenir son interdiction relative à la publicité éclair au canal communautaire. En imposant, par règlement, des niveaux de financement stables et sûrs, comme mentionné précédemment, le Conseil estime que les pressions financières s'atténueront et que les responsables de la programmation seront en mesure de se concentrer sur la création d'émissions et sur la formation des bénévoles.
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3. Rotation d'émissions et interconnexion
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D'après le Règlement, la programmation communautaire signifie la programmation produite:
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a) soit par la titulaire de cette entreprise ou par les membres de la communauté desservie par cette entreprise;
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b) soit par la titulaire d'une autre entreprise ou par les membres de la communauté desservie par cette autre entreprise, qui concerne la communauté visée à l'alinéa a) et qui présente un intérêt particulier pour celle-ci;
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c) soit par un exploitant de réseau autorisé à fournir de la programmation à une titulaire pour distribution sur un canal communautaire. L'alinéa b) permet la rotation d'émissions entre titulaires et l'alinéa c) permet l'interconnexion à des entreprises adjacentes pour faciliter la distribution simultanée d'émissions.
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Le Conseil reconnaît les bienfaits du partage d'émissions entre les entreprises et, en particulier, les avantages de l'interconnexion qui permet, par exemple, la distribution en direct de tribunes téléphoniques à plusieurs entreprises voisines, surtout celles qui partagent les mêmes frontières métropolitaines.
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Par contre, l'interconnexion peut entrer en conflit avec la présentation d'émissions locales si les directeurs de la programmation ne sont pas vigilants au sujet de la priorité des émissions locales. Le Conseil craint que les émissions communautaires de petites entreprises aux abords des grandes régions métropolitaines, si elles sont interconnectées par micro-ondes ou autrement à de plus grandes entreprises, soient éclipsées ou écartées par la programmation des plus grandes entreprises.
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Il y a plusieurs façons d'apaiser cette crainte. Le Conseil pourrait établir un pourcentage maximal de la grille-horaire qu'une titulaire peut consacrer aux émissions provenant d'une autre titulaire. À cet égard, il estime qu'un niveau de 40 % pourrait convenir. D'autre part, le Conseil pourrait exiger que les entreprises qui veulent se servir de l'interconnexion dans une large mesure présentent une demande de licence de réseau. Il aimerait recevoir des observations sur ces possibilités et sur d'autres moyens de résoudre ce problème.
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4. Émissions complémentaires au canal communautaire
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Conformément au Règlement et à l'avis public CRTC 1985-151, le Conseil permet aux entreprises de télédistribution de classe 2 de distribuer d'autres émissions complémentaires au canal communautaire, soit des: émissions communautaires produites par d'autres titulaires de licences d'entreprises de télédistribution, matériel d'information relatif aux services gouvernementaux ou d'intérêt public, productions de l'ONF, émissions pour enfants, émissions éducatives non fournies par l'administration provinciale de l'éducation, services alphanumériques comme celui de la Broadcast News, parties de la période de questions de la Chambre des communes ou des assemblées législatives provinciales et émissions multiculturelles.
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Les émissions locales doivent toujours être prioritaires. Il est interdit de distribuer des émissions étrangères et des émissions commerciales.
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Le Conseil reconnaît que, contrairement aux stations de télévision conventionnelle, les télédistributeurs doivent, en grande partie, produire toutes les émissions qu'ils présentent au canal communautaire. Cette situation engendre un grand nombre de reprises et c'est ce qui a incité les directeurs de la programmation à trouver d'autres sources de programmation. À cet égard, le comité de la programmation nationale de l'ACTC avait demandé qu'il soit permis aux entreprises de classe 1 de distribuer un certain nombre de "matériel d'information relatif aux services gouvernementaux ou d'intérêt public". Le Conseil comprend les préoccupations soulevées par l'ACTC et par d'autres titulaires concernant la production d'émissions locales, mais il estime néanmoins que l'orientation locale du canal communautaire doit être préservée. Le Conseil espère donc recevoir des observations sur le genre de "matériel d'information relatif aux services gouvernementaux ou d'intérêt public" et l'usage qu'il conviendrait d'en permettre au canal communautaire des entreprises de classe 1. Les observations à cet égard devraient porter notamment sur la façon dont ces émissions respecteraient les objectifs énoncés dans la Loi sur la radiodiffusion et mettraient en valeur le canal communautaire. Le Conseil est également intéressé à recevoir des observations sur le meilleur moyen d'autoriser la distribution de ces émissions, soit par une modification au Règlement, soit par condition de licence, selon chaque cas.
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5. Petites entreprises de classe 2
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Le Règlement exige que toutes les entreprises de classes 1 et 2 distribuent des émissions communautaires au canal communautaire. De nombreuses petites entreprises de classe 2 n'ont pas les moyens financiers nécessaires pour alimenter le canal et offrent à la place un service alphanumérique composé d'annonces d'intérêt public locales.
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Comme le Conseil tient à réduire le fardeau de la réglementation pour les petites titulaires, il entend modifier le Règlement de manière à ce que les petites entreprises de classe 2 ayant moins de 2 000 abonnés ne soient plus tenues d'offrir une programmation communautaire au canal communautaire pour autant qu'elles offrent un service alphanumérique local de messages non publicitaires. Il encouragera ces titulaires à offrir un service complet de programmation communautaire lorsque les circonstances financières le leur permettront.
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6. Accès
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On a décrit le canal communautaire comme étant l'équivalent électronique de voisins qui se parlent par dessus la clôture. La pierre angulaire de la politique relative au canal communautaire est de veiller à ce que le citoyen ordinaire ait accès au moyen de communication qu'est la télévision.
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Le canal communautaire ne pourrait être un succès et, dans bien des cas, il ne pourrait même pas exister sans la très grande et importante contribution des bénévoles. C'est cette participation qui donne au canal communautaire son identité et sa raison d'être.
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Le Conseil estime que les titulaires ont, pour la plupart, mené à bien leurs efforts visant à animer leur collectivité et à inciter la participation de ses membres. Cependant, comme il l'a dit plus haut, le Conseil exige que l'accès au canal communautaire soit libre et ouvert et qu'il ne dépende, en aucun cas, de la présence d'un commanditaire pour une émission.
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Le Conseil rappelle aux titulaires que le canal communautaire doit refléter le caractère bilingue et multiculturel et les particularités de leurs collectivités. De plus, les titulaires devraient s'efforcer plus particulièrement de répondre aux besoins des personnes handicapées et des minorités visibles. Le Conseil s'attend que les titulaires dispensent régulièrement des programmes de formation à l'intention des bénévoles et fassent connaître l'accessibilité du canal et la disponibilité de ces programmes de formation.
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Par ailleurs, le Conseil estime que les responsables de la programmation communautaire doivent constamment chercher à innover dans les concepts d'émission et dans les méthodes de communication. Il incite les titulaires à puiser à même les ressources du milieu, c'est-à-dire le grand nombre de personnes qui possèdent des caméras vidéo et qui s'intéressent à la vie de leur collectivité.
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7. Évaluation
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Le Conseil estime qu'une mise à jour de ses mécanismes d'évaluation du canal communautaire s'impose. Dans son énoncé de politique de 1975, le Conseil a exposé un certain nombre de critères devant servir à l'évaluation du rendement des titulaires au chapitre du canal communautaire au moment du renouvellement de leurs licences et il a fait savoir qu'il élaborerait des normes de rendement qui serviraient de critères.
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Le Conseil a fait la déclaration suivante dans la circulaire n° 297: "Le Conseil, jugeant que les émissions communautaires ont évolué conformément à l'esprit de ses politiques, estime qu'il est inutile pour le moment d'imposer des normes de rendement".
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Le Conseil reste convaincu que, sauf quelques exceptions, les titulaires se sont acquittées de leurs responsabilités. Il fait observer aussi que les titulaires ont reçu un fier coup de main de la part du personnel et des bénévoles du canal communautaire. Compte tenu de ces réalisations et dans le but de rationaliser la réglementation, le Conseil estime qu'un mécanisme complexe d'évaluation du rendement des titulaires au chapitre du canal communautaire, comme la Promesse de réalisation, n'est pas justifié. Au contraire, il entend adopter la procédure simplifiée ci-après:
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1) Les titulaires de classe 1 et les titulaires de classe 2 de plus de 2 000 abonnés seront tenues, par règlement, à moins d'indication contraire dans une condition de licence, de consacrer au financement au moins 5 % des recettes provenant des frais de base du tarif mensuel de base. Les titulaires de classe 2 de moins de 2 000 abonnés pourraient opter pour un service alphanumérique local de messages non publicitaires;
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2) les titulaires doivent offrir régulièrement des programmes de formation à l'intention des bénévoles et les faire connaître; et
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3) les titulaires doivent rédiger une politique d'accès, la faire connaître et la présenter au Conseil.
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Le Conseil projette d'établir un programme de surveillance par lequel les titulaires de classes 1 et 2 devront lui soumettre périodiquement des bandes vidéo sur demande. Ce programme vise à assurer que les titulaires respectent la politique relative au canal communautaire, surtout en ce qui a trait à la publicité, à l'accès de la population et à l'orientation générale du canal communautaire. Outre ce programme de surveillance, le Conseil tiendra compte de toute plainte écrite reçue au moment du renouvellement de la licence.
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AUTRES QUESTIONS
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La politique de 1975 concernant les canaux de programmation spéciaux interdit la distribution de matériel publicitaire dans le cadre d'émissions produites localement.
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Ainsi, les titulaires qui veulent distribuer des émissions communautaires contenant des messages de commandite à un canal de programmation spécial doivent présenter une demande pour obtenir une condition de licence. Selon le Conseil, cette restriction n'est plus nécessaire et il a l'intention de modifier sa politique concernant les canaux de programmation spéciaux de manière à autoriser la distribution intégrale d'émissions communautaires avec les messages de commandite ou de publicité réciproque.
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Enfin, le Conseil projette de modifier le Règlement de façon à inclure les mêmes normes relatives au contenu qui s'appliquent aux radiotélédiffuseurs conventionnels et qui ont été adoptées récemment dans le Règlement sur la télévision payante et dans le Règlement sur les services spécialisés, c'est-à-dire:
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Contenu de la programmation
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Il est interdit au titulaire de distribuer
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a) quoi que ce soit de contraire à la loi;
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b) des propos offensants ou des images offensantes qui, pris dans leur contexte, risquent d'exposer une personne, un groupe de personnes ou une classe de personnes à la haine ou au mépris pour des motifs fondés sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou la déficience physique ou mentale;
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c) tout langage ou toute image obscène ou blasphématoire;
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d) toute nouvelle fausse ou trompeuse.
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CONCLUSION
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Les observations sur les propositions du Conseil doivent parvenir à la Secrétaire générale, CRTC, Ottawa, K1A 0N2 au plus tard le 30 septembre 1990.
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La Secrétaire générale par intérim
Rosemary Chisholm
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