|
|
|
Ottawa, le 6 juin 1990
|
|
Décision Télécom CRTC 90-11
|
|
COMPAGNIE DE TÉLÉPHONE DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE - EXTENSION DU SERVICE AUX LOCALITÉS ISOLÉES
|
|
I HISTORIQUE
|
Dans la décision Télécom CRTC 88-21 du 19 décembre 1988 intitulée Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique - Besoins en revenus pour 1988 et 1989 et critères révisés d'admissibilité au service régional (la décision 88-21), le Conseil a commencé à examiner la question de l'extension du service aux localités mal desservies et non desservies se trouvant dans des régions isolées du territoire d'exploitation de la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (la B.C. Tel). Il a poursuivi cet exercice dans le cadre de l'examen annuel du programme de construction de la compagnie (EPC) pour 1988 et 1989. Après l'EPC de 1988, il a ordonné à la compagnie d'indiquer toutes les localités mal desservies et non desservies de son territoire d'exploitation et de proposer, pour fins d'étude dans le cadre de l'EPC de 1989, un moyen d'étendre le service à ces localités ou d'en améliorer la desserte. En réponse à l'ordre du Conseil, la B.C. Tel a proposé le Programme d'extension du service (le PES) avant la réunion d'EPC de 1989.
|
|
Entrepris dans le cadre de l'instance qui a abouti à la décision 88-21, l'examen visait initialement les 22 localités indiquées dans le Système de gestion du programme d'immobilisations 32000 (le SGPI 32000) de la B.C. Tel, Service aux localités isolées. Pour être admissible au service en vertu de ce programme, une localité doit satisfaire à certains critères de densité et compter au moins 50 résidents. La plupart des localités couvertes par le SGPI 32000 sont desservies par un service téléphonique interurbain ou à péage qui permet à toute la localité d'avoir accès au monde extérieur 24 heures sur 24. Le Conseil considère comme mal desservies les localités qui reçoivent un service téléphonique interurbain ou à péage en vertu du SGPI 32000.
|
|
Lorsqu'il a été mis sur pied en 1979, le SGPI 32000 devait offrir aux localités admissibles le service téléphonique interurbain ou à péage mais pas le service local complet. Or, certaines des localités qui étaient initialement couvertes par le programme ont obtenu le service local complet par la suite. Au cours de l'EPC de 1989, la B.C. Tel a déclaré que le reste des localités mal desservies ou non desservies était habité depuis longtemps et qu'il ne s'agissait pas de "villes d'entreprises" qui dépendaient d'une industrie ou d'une entreprise particulière. On s'attend que d'ici 1991, les 22 localités initialement indiquées dans le SGPI 32000 reçoivent un service quelconque.
|
|
Le Conseil s'est également intéressé au SGPI 32200 de la B.C. Tel, Service rural, en vertu duquel la compagnie offre le service local complet aux localités qui remplissent certains critères de densité et de coûts et qui comptent au moins 50 abonnés possibles. Toutefois, certaines de ces localités n'ont pu s'offrir le service, à cause des frais imposés par la compagnie pour l'extension d'installations extérieures aux locaux de l'abonné.
|
|
En outre, en juin 1989, le Conseil a approuvé les tarifs applicables au service radiotéléphonique de zone locale (SRZL). Le SRZL est un nouveau service radiotéléphonique qui fournit un service ressemblant à de nombreux égards au service rural standard de ligne à quatre abonnés. Il vise à remplacer le service radiotéléphonique VHF conventionnel et il est particulièrement bien adapté aux groupuscules situés dans les régions isolées.
|
|
Dans ses exposés à l'EPC de 1989, la B.C. Tel a fait observer qu'en dépit des programmes décrits ci-dessus, un grand nombre de localités isolées réclament toujours le service. Il s'agit selon la compagnie : (1) de localités capables ou incapables de satisfaire aux critères d'admissibilité mais qui, de toute façon, n'avaient pas été indiquées dans le SGPI 32000; (2) de localités incluses dans le SGPI 32000 et qui demandent maintenant un niveau supérieur de service; (3) "de villes d'entreprises" qui dépendent d'une industrie ou d'une entreprise particulière et (4) de localités qui n'ont pas satisfait aux critères d'admissibilité initiaux du SGPI 32000.
|
|
La réunion d'examen pour l'EPC de 1989 a eu lieu en décembre 1989. Le gouvernement de la Colombie-Britannique (le GCB) et la British Columbia Public Interest Advocacy Centre (représentant la B.C. Old Age Pensioner's Organization et plusieurs autres groupes, ci-après appelés les BCOAPO) ont par la suite déposé des observations au sujet du PES. Le Conseil n'a pas encore rendu de décision à l'égard de l'EPC de la B.C. Tel de 1989. Pour accélérer la mise en oeuvre des plans visant à offrir ou à améliorer le service aux localités isolées, il a décidé de rendre une décision distincte sur cette question particulière.
|
|
II PROGRAMME D'EXTENSION DU SERVICE
|
|
Actuellement, l'article 99 du Tarif général de la B.C. Tel prévoit une quantité de travaux allouée sans frais pour la construction sur une propriété publique lorsque la construction requise pour fournir le service aux lieux principaux n'excède pas 165 mètres. En outre, lorsque deux ou plusieurs lieux doivent être desservis par la même construction, la compagnie permet aux abonnés de "mettre en commun" leur franchise de frais de construction. Les frais de construction non couverts par la franchise, jusqu'à concurrence de 1 650 mètres, sont répartis au prorata entre la compagnie et les abonnés, ceux-ci payant 50 $ par 30 mètres ou partie de cette distance. Au-delà de cette franchise, ils doivent payer le plein montant des frais de construction. L'article 99 du Tarif général prévoit également que, lorsqu'il faut une nouvelle construction pour fournir un SRZL au-delà des zones de desserte existantes, la B.C. Tel paiera le coût de cette construction jusqu'à concurrence d'un montant égal à 5 000 $ par abonné, à la condition que les lieux soient accessibles par le public.
|
|
Le PES que la B.C. Tel propose étendrait l'admissibilité du service à des localités autres qu'à celles qui sont bien définies et établies, comme les localités saisonnières et les développements linéaires qui n'étaient pas admissibles en vertu de programmes antérieurs. Le PES vise à éliminer tous les critères d'admissibilité se rapportant à la taille, à la densité, à la population et à l'emplacement, et à les remplacer par une allocation de coût universellement applicable pour l'extension du service. Cette allocation remplacerait et annulerait la quantité actuelle de travaux de construction allouée sans frais de 165 mètres et l'allocation de 5 000 $ pour le SRZL. En vertu du PES, les frais de construction imposés aux abonnés seraient partagés également par tous ceux qui reçoivent le service.
|
|
La nouvelle allocation redéfinirait l'article 99 du Tarif général en fonction d'une valeur monétaire plutôt que de la distance de l'extension de l'installation. La valeur de l'allocation proposée est fondée sur une formule de financement qui prévoit : a) une franchise initiale de base jusqu'à concurrence de 1 500 $ par abonné; b) une contribution de l'abonné qui reçoit le service d'un montant égal au moindre de 20 % des 7 500 $ suivants des coûts de construction par abonné, ou 1 000 $; et c) la pleine contribution de l'abonné pour tout autre coût de construction par abonné au-delà de 9 000 $. En vertu de cette formule, la contribution maximum de la compagnie s'établirait à 8 000 $ par abonné. La B.C. Tel a présenté cette formule de financement à titre d'exemple seulement et elle a fait savoir qu'elle pourrait changer avant qu'un tarif applicable au PES proposé ne soit déposé.
|
|
La B.C. Tel a relevé 56 zones de desserte possibles pour fins d'étude en vertu de la proposition. Sont incluses dans ce nombre les localités indiquées dans le SGPI 32000 qui n'avaient pas encore reçu le service local complet.
|
|
III IMPACT SUR LE PLAN D'IMMOBILISATIONS QUINQUENNAL
|
|
Les dépenses d'immobilisations que prévoit la compagnie pour desservir les localités isolées en vertu du programme révisé ont augmenté sensiblement au cours des aperçus précédents pour le SGPI 32000. Les dépenses d'immobilisations des aperçus de 1988 et de 1989 pour ce programme s'établissent comme suit :
|
|
1989 1990 1991 1992 1993 1994 TOTAL
|
|
($ Millions/millions de dollars)
|
|
1988 VIEW/Aperçu de 1988 0.26 0.07 ---- 0.04 0.15 0.52
|
|
1989 VIEW/Aperçu de 1989 1.46 3.35 4.50 4.50 4.25 18.06
|
|
Cette augmentation considérable des dépenses d'immobilisations n'est égalée que par une hausse correspondante des dépenses prévues à l'égard du programme d'automatisation du service radiotéléphonique, reflétant les plans de mise en oeuvre du SRZL. Les dépenses prévues en vertu du SGPI 32200 ne diffèrent pas beaucoup des aperçus précédents.
|
|
IV POSITIONS DES PARTIES
|
|
A. Intervenants
|
|
Selon le GCB, le PES n'améliorerait pas les moyens de desservir les localités mal desservies et non desservies, pas plus qu'il ne réduirait les frais de contribution des abonnés. Il a en outre ajouté que le PES transférerait le fardeau des coûts de construction de la compagnie à l'abonné. Il a fait valoir que pour mieux répondre aux besoins des abonnés des régions isolées, il faudrait : (1) définir les critères de population et de densité pour l'admissibilité au service local; (2) établir que la compagnie est disposée à fournir des coûts en capital spécifiques pour les installations; et (3) indiquer une formule de contribution de l'abonné aux coûts de construction pour les installations se trouvant sur les servitudes publiques.
|
|
En outre, de l'avis du GCB, on ne sait pas quand une localité devient admissible à un service local en vertu du SGPI 32200, que ce soit par la prestation d'installations de centraux sans exiger de frais de construction ou par d'autres moyens. Le GCB a fait valoir qu'en dépit des incohérences et des problèmes des programmes actuels en ce qui a trait aux critères d'admissibilité, redéfinir les critères en vigueur répondrait mieux aux besoins des abonnés ruraux et isolés que ne le fait le PES proposé.
|
|
Le GCB a fait observer qu'il faudrait engager près de 15,5 millions de dollars pour desservir les 56 localités indiquées par la B.C. Tel dans le PES. Il a ajouté que ce montant représente moins de 1 % des dépenses annuelles totales du plan d'immobilisations de 1990-1994. D'après lui, le fardeau pour la masse des abonnés ne serait pas indûment alourdi si la B.C. Tel augmentait substantiellement sa contribution aux coûts de construction.
|
|
Le GCB a également déclaré que, même si les dépenses prévues totales pour un SGPI 32000 révisé suffiraient pour desservir les 56 localités figurant sur la liste, un grand nombre de localités pourraient se retrouver dans l'impossibilité d'obtenir la contribution requise, ce qui réduirait les dépenses réelles de la compagnie en vertu de ce programme à un niveau sensiblement inférieur à celui qui était prévu.
|
|
Les BCOAPO ont fait savoir qu'une réduction de 5 % des dépenses prévues totales de la compagnie dans une année donnée ferait plus que couvrir les dépenses requises pour mettre en oeuvre le PES sans exiger de contribution des abonnés. Ils ont ajouté que la B.C. Tel devrait mettre en oeuvre un meilleur plan d'extension du service, c.-à-d. un plan qui réduirait ou éliminerait les frais de contribution des abonnés.
|
|
B. B.C. Tel
|
|
La B.C. Tel a déclaré avoir entre autres objectifs clés d'élaborer un programme qui éliminerait la discrimination indue envers les abonnés. En outre, signalant que la plus coûteuse des 56 localités figurant sur la liste nécessiterait des dépenses par abonné de l'ordre de 20 000 $ à 50 000 $, la compagnie a fait savoir que les contributions de l'abonné spécifiées dans ses tarifs sont un élément fondamental qui garantit que l'extension du service à de nouveaux abonnés n'impose pas un fardeau indu aux abonnés actuels. Elle a ajouté que bon nombre des localités en question ne sont accessibles que par hélicoptère ou par bateau et que les desservir équivaut à s'engager à offrir en permanence à ces localités un service d'entretien et de réparation, ce qui augmente les coûts de la compagnie.
|
|
La B.C. Tel a admis l'existence d'incohérences dans l'application et dans l'interprétation des programmes en place, qui sont eux aussi coûteux et difficiles à administrer. La compagnie a également déclaré qu'entre la politique de centraux ruraux et le tarif de construction, il existe plusieurs contradictions dans les principes. De l'avis de la B.C. Tel, le PES réglerait ces problèmes en garantissant que l'option composant la plus faible contribution de l'abonné serait également la plus économique dans l'ensemble, minimisant ainsi le fardeau pour la masse des abonnés.
|
|
La B.C. Tel a déclaré que les critères d'admissibilité, qui seraient définis en vertu de lignes directrices du PES, établiraient une base uniforme pour calculer les coûts de construction extraordinaires.
|
|
La B.C. Tel a soutenu que définir une localité en fonction d'une population de 50 résidents permanents éliminerait presque la moitié des 56 localités précisées dans la proposition. Tout critère de densité raisonnable éliminerait d'ailleurs encore plus de zones de desserte. La compagnie a indiqué que baser les critères d'admissibilité sur la population et la densité serait de nature à éliminer les localités de loisirs et les développements linéaires.
|
|
La B.C. Tel n'était pas d'accord avec l'affirmation du GCB selon laquelle le PES transférerait le fardeau des coûts de la compagnie aux abonnés et elle a fait valoir que le PES serait sensiblement plus généreux que les tarifs et les politiques en vigueur et ce, à plusieurs chapitres. Elle a souligné que, dans de nombreux cas, les distances en cause sont bien supérieures au maximum de 1 650 mètres supposés dans l'analyse du GCB, et que l'application de coûts directs au-delà de cette distance pourrait résulter en des frais pour les abonnés sensiblement supérieurs à ceux qui pourraient être considérés comme abordables. La proposition du PES pourrait, a-t-elle ajouté, entraîner des réductions des contributions de l'abonné dans les localités en question parce que le PES n'impose pas de limite de distance. Pour ce qui est de l'imposition de frais de construction en vertu de l'article 99 du Tarif général, la B.C. Tel a noté que si plus de 10 abonnés doivent être desservis, la répartition des coûts au prorata entre les abonnés et la compagnie ne s'applique pas. Le PES donnerait un montant par abonné réparti au prorata, sans égard au nombre d'abonnés.
|
|
En réponse à l'affirmation du GCB selon laquelle les politiques de la compagnie ne sont pas claires au sujet de l'applicabilité des frais de construction aux nouveaux centraux, la B.C. Tel a signalé qu'aucun frais de construction n'est imposé pour la prestation du central même, mais qu'elle en exigera toujours pour les installations de soutènement extérieures. Les frais varient en fonction de la distance et du nombre d'abonnés.
|
|
V CONCLUSIONS
|
|
Pour le Conseil, il est logique qu'un programme d'extension ou d'amélioration du service à des localités isolées tente d'abaisser le coût du service local complet à un niveau tel que non seulement les localités isolées plus importantes sont admissibles au service, mais elles peuvent se l'offrir. Par ailleurs, il doit également s'assurer que, pour étendre le service de type local à des foyers individuels très dispersés, le programme n'impose pas un fardeau financier excessif à la masse des abonnés. De plus, le programme devrait être simple à comprendre et à administrer, tout en étant suffisamment souple pour s'appliquer en diverses circonstances.
|
|
En rendant sa décision à l'égard du PES proposé par la B.C. Tel, le Conseil a tenté d'équilibrer ces considérations. Il a également tenu compte du rôle possible du SRZL qui apporterait des améliorations importantes au service offert dans les localités isolées. Des 56 zones desservies indiquées dans le PES, 32 se trouvent également dans un diagramme de rayonnement VHF existant et pourraient donc recevoir le SRZL sans que des frais de construction soient exigés, à la condition que le site VHF soit converti. En dernier lieu, le Conseil a pris en considération la suggestion du GCB selon laquelle, plutôt que d'approuver le PES proposé, le Conseil devrait redéfinir les critères de population et de densité, de même que la proposition du GCB et des BCOAPO voulant que la compagnie augmente sa contribution au coût d'extension du service.
|
|
En évaluant la suggestion voulant qu'on redéfinisse les programmes actuels, le Conseil a étudié ce qu'il adviendrait si le critère de population prévu dans le SGPI 32200 était réduit. Cette réduction signifierait l'établissement de nouveaux bureaux de centraux dans des localités comptant moins de 50 abonnés possibles et donc une réduction des frais de construction payés par chaque abonné pour l'extension d'une installation extérieure aux lieux de l'abonné. Plus précisément, le Conseil a examiné ce qui pourrait advenir dans le cas des 56 localités indiquées dans le PES si l'exigence relative à la taille était fixée à 40 abonnés possibles plutôt qu'à 50 comme c'est actuellement le cas en vertu du SGPI 32000. Des 56 endroits, 15 comptent au moins 40 abonnés possibles.
|
|
En se basant sur cet échantillon, le Conseil conclut que redéfinir les critères d'admissibilité ne réglerait pas toutes les difficultés. En effet, une agglomération de 30 abonnés possibles peut avoir davantage les caractéristiques d'une localité qu'une zone de desserte de 40 abonnés possibles dispersés dans une région isolée ou le long d'une autoroute. Même si le Conseil réduisait le critère de population minimum ou qu'il libéralisait les exigences de densité, certaines zones de desserte moins populeuses qui sont "des localités" dans le vrai sens du mot ne seraient toujours pas admissibles au service. En outre, certaines des localités admissibles au service local complet en vertu du programme de service rural existant (SGPI 32200) ne l'ont pas reçu parce que les résidents n'ont pas pu payer la contribution requise de l'abonné pour l'extension de l'installation extérieure. Une redéfinition des critères ne réglerait pas ce problème.
|
|
Comme on l'a indiqué ci-dessus, les 15 localités comptant plus de 40 abonnés possibles diffèrent sensiblement par leur nature et les conditions dans lesquelles elles évoluent. Voilà pourquoi les coûts par abonné relatifs à la desserte des 15 localités varient beaucoup, allant de 1 300 $ à 14 000 $. Si le Conseil exigeait de la B.C. Tel qu'elle renonce aux frais pour la construction d'installations extérieures ou pour établir de nouveaux centraux afin d'offrir le service local complet à ces 15 localités, les coûts pour la compagnie dans certains cas excéderaient un niveau qui, de l'avis du Conseil, constitue un fardeau raisonnable à imposer à la masse des abonnés.
|
|
Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que les critères de population et de densité ne sont pas suffisamment souples pour satisfaire à la diversité des demandes de service dans les localités isolées; il ne peut pas non plus éliminer l'exigence d'une certaine contribution de la part de l'abonné. À son avis, il existe de meilleures façons d'étendre le service aux localités isolées qu'en vertu de programmes comme le SGPI 32000 ou le SGPI 32200, que ce soit dans leur forme actuelle ou dans leur forme élargie.
|
|
Parce qu'il n'est pas basé sur des critères de population ou de densité, le PES (conjugué au SRZL) pourrait permettre d'accroître la prestation du service local ou de type local à des localités et à des ménages permanents ou saisonniers qui peuvent être dispersés sur de vastes étendues, autour de lacs ou le long d'autoroutes. Toutefois, le degré d'extension du service est fonction des frais imposés à l'abonné, étant donné que c'est ce qui déterminera le caractère abordable du service.
|
|
En étudiant le niveau approprié d'une franchise, le Conseil a examiné les 15 localités PES comptant plus de 40 abonnés possibles. Son analyse a révélé que, si la contribution maximum de la compagnie était augmentée à 10 000 $ (tout en retenant la franchise initiale de 1 500 $ et une contribution de l'abonné de 20 % des 9 500 $ suivants jusqu'à un maximum de 1 000 $), 12 des 15 localités comptant au moins 40 abonnés possibles pourraient obtenir le service local complet à un coût par abonné qui ne dépasserait pas 1 000 $. En outre, deux des trois autres localités seraient admissibles à la conversion SRZL et ne seraient donc pas assujetties à des frais de construction importants. De plus, 15 localités comptat moins de 40 abonnés possibles pourraient obtenir le service local complet à un coût qui n'excéderait pas 1 000 $ par abonné.
|
|
En outre, en se fondant sur le dossier de l'instance, le Conseil est d'avis qu'une augmentation de la contribution maximum de la compagnie de 8 000 $ à 10 000 $ par abonné n'imposerait pas un fardeau financier excessif déraisonnable à la masse des abonnés.
|
|
Compte tenu de ce qui précède, le Conseil conclut que la contribution maximum de la compagnie en vertu du PES devrait augmenter à au moins 10 000 $ par abonné.
|
|
Comme on l'a indiqué ci-dessus, en évaluant la proposition de la B.C. Tel, le Conseil a également tenu compte du rôle possible du SRZL dans les améliorations importantes apportées au service en place dans les localités isolées. Des 56 zones de desserte indiquées dans le PES, 32 se trouvent dans un diagramme de rayonnement VHF existant. En vertu du programme de conversion SRZL, les abonnés possibles de la plupart de ces endroits pourraient obtenir le SRZL sans qu'on leur impose de frais importants d'une contribution de l'abonné, dès que les services VHF en place sont convertis au SRZL.
|
|
Le Conseil s'attend à ce que la plupart des abonnés visés choisissent le SRZL qui ne compte pas de frais de construction importants plutôt que le service local complet qui lui en comporte, étant donné que le SRZL ressemble à de nombreux égards au service local standard dans les régions isolées. Si le SRZL offre une alternative abordable dans de nombreux endroits, le Conseil estime qu'un service local abordable est plus souhaitable pour la plupart des localités isolées importantes, en supposant que les coûts par abonné sont raisonnables. Comme on l'a indiqué ci-dessus, le Conseil a conclu qu'il faudrait accroître la contribution par abonné de la compagnie. Cette augmentation rendra le service local plus abordable pour les localités isolées plus importantes.
|
|
Même avec une franchise de 10 000 $, seize zones de desserte environ ne pourraient toujours recevoir ni le SRZL ni le service local complet sans les frais importants par abonné. La B.C. Tel a reconnu que la mise en oeuvre du PES ne résoudra pas le problème d'extension du service à toutes les localités et qu'il se peut qu'il faille envisager d'autres solutions pour ces endroits. De l'avis du Conseil, une telle approche est raisonnable à la lumière de l'isolement de la majorité de ces 16 localités, et de ce qu'il en coûte pour les desservir.
|
|
En résumé, le Conseil a conclu que :
|
|
(1) le PES proposé par la compagnie, en supposant une augmentation de la contribution maximum de la compagnie, est une solution plus raisonnable à l'extension du service aux régions isolées et rurales que la présente approche en vertu de l'article 99 du Tarif général ainsi que du SGPI 32000 et du SGPI 32200;
|
|
(2) une contribution maximum de la compagnie d'au moins 10 000 $ conviendrait, en supposant que les coûts réels de construction par abonné s'approchent des prévisions de coûts données en exemple dans l'EPC;
|
|
(3) il est ordonné à la B.C. Tel de déposer des révisions tarifaires projetées pour mettre en oeuvre le PES qu'elle propose au plus tard le 4 juillet 1990);
|
|
(4) il est ordonné à la B.C. Tel d'étudier d'autres options (par exemple, le service interurbain) pour étendre le service aux endroits qui ne peuvent payer des coûts associés à la prestation du service local complet en vertu du PES et qui ne sont pas inclus dans le programme de conversion SRZL; et
|
|
(5) il est ordonné à la B.C. Tel de déposer en même temps que son plan d'immobilisations de 1991-1995 un rapport proposant des options de desserte pour les localités visées en (4) ci-dessus, y compris a) les profils géographiques et démographiques de la collectivité, b) les prévisions de coûts des autres arrangements de desserte, comme l'extension du SRZL au-delà du rayonnement VHF existant, et c) une évalua-tion de la possibilité d'offrir un service téléphonique interurbain ou à péage de 24 heures en vertu d'un programme ressemblant au SGPI 32000.
|
|
La Secrétaire générale par intérim
Rosemary Chisholm
|
|
|