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Ottawa, le 31 mai 1989
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Décision Télécom CRTC 89-7
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COMPATIBILITÉ DES TÉLÉPHONES AVEC LES APPAREILS AUDITIFS
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I INTRODUCTION
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Dans la décision Télécom CRTC 82-14 du 23 novembre 1982 intitulée Raccordement d'équipements terminaux fournis par l'abonné (la décision 82-14), le Conseil a confirmé ses décisions provisoires antérieures permettant aux abonnés de raccorder leurs propres téléphones aux réseaux des transporteurs de juridiction fédérale. Il a également établi que seul l'équipement terminal satisfaisant aux exigences d'équipement et d'installation de la norme d'homologation NH-03 (la NH-03), publiée par le ministère des Communications (le MDC), pouvait être raccordé aux réseaux. Les transporteurs ont donc modifié leurs tarifs de manière qu'ils stipulent que l'équipement raccordé à leurs réseaux doit satisfaire à la NH-03.
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La NH-03 est une norme de protection de réseau élaborée et maintenue par le Comité consultatif du programme de raccordement de terminaux (CCPRT), comité coopératif bénévole composé de transporteurs, de fabricants, de fournisseurs, d'utilisateurs et de gouvernements provinciaux. Le CCPRT est présidé par le MDC, et la responsabilité de l'administration de la NH-03, y compris l'homologation et l'étiquetage de l'équipement, appartient à ce même ministère.
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La NH-03 n'exige pas actuellement que les téléphones soient compatibles avec les appareils auditifs. Ce genre de téléphone crée un champ magnétique qu'un appareil auditif muni d'un capteur téléphonique peut détecter et amplifier. Certains appareils téléphoniques, cependant, comme ceux qui sont munis de récepteurs à palette équilibrée créent un champ magnétique qui ne leur permet de fonctionner avec un appareil auditif à capteur téléphonique que s'ils sont dotés d'un phonocapteur.
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Le Conseil a étudié la question de la compatibilité des appareils auditifs avec les téléphones dans l'instance qui a abouti à la décision 82-14. En se fondant sur le dossier de cette instance, il a décidé de ne pas exiger que tous les téléphones soient compatibles avec les appareils auditifs. Il a déclaré que, même s'il s'était engagé à garantir que les malentendants aient accès au service téléphonique, les éléments de preuve produits dans cette instance ne le convainquaient pas qu'une exigence de compatibilité constituait la meilleure façon d'y arriver. Dans ce contexte, le Conseil a pris note de ce qu'il en coûterait pour équiper les nouveaux appareils de phonocapteurs, pour modifier les téléphones existants ainsi que des solutions de rechange disponibles comme de simples coupleurs acoustiques portatifs. Dans la décision 82-14, le Conseil a encouragé le CCPRT et d'autres parties intéressées à étudier des moyens d'améliorer l'accès des malentendants au service téléphonique, notamment des modifications aux appareils auditifs mêmes et des modifications aux coupleurs acoustiques portatifs ainsi qu'aux tarifs applicables.
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En 1985, l'Association canadienne de normalisation a publié une norme volontaire intitulée Exigences relatives aux combinés téléphoniques pour les malentendants, CAN3-T515-M85 (la T515). Les parties 1 à 3 de la T515 couvrent le champ d'application de la norme, les définitions et les exigences générales. La partie 4 traite des exigences techniques du champ magnétique des combinés et la partie 5, de l'amplification du combiné.
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En août 1988, le Congrès américain a adopté la Hearing Aid Compatibility Act of 1988, exigeant que tous les téléphones à cordon, à quelques exceptions près, fabriqués ou importés aux É.-U., pour fins d'utilisation aux É.-U., soient compatibles avec les appareils auditifs au plus tard le 16 août 1989.
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II L'INSTANCE
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Le 10 juin 1988, le Centre d'aide et de défense juridique pour les handicapés (le CADJH) a déposé un avis d'intention de participer à l'instance portant sur les besoins en revenus pour 1988 et 1989 de la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (la B.C. Tel). Le CADJH a déclaré qu'il comptait soulever la question de la compatibilité des téléphones avec les appareils auditifs. Il représente la Société canadienne de l'ouïe, l'Association canadienne pour les malentendants, l'Association des sourds du Canada, le Conseil canadien de coordination de la déficience auditive, la Canadian Hearing Impaired Youth Association et plusieurs personnes malentendantes.
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Le Conseil a estimé qu'il convenait de tenir une instance distincte concernant les exposés du CADJH, parce que les questions soulevées se rapportaient aux tarifs de toutes les compagnies de téléphone de juridiction fédérale. Les exposés du CADJH touchaient également les intérêts des personnes de l'extérieur et de l'intérieur de la Colombie-Britannique qui pouvaient ne pas avoir indiqué leur intention de participer à l'instance portant sur les besoins en revenus. Selon le Conseil, une instance distincte aurait facilité la participation de toutes les personnes intéressées et fourni un meilleur dossier sur lequel fonder sa décision concernant la compatibilité des appareils auditifs. Il a donc amorcé une instance dans l'avis public Télécom CRTC 1988-36 du 3 août 1988 (l'avis public 1988-36), appelant le CADJH, le requérant.
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Par la suite, dans une lettre qu'il a adressée aux parties le 2 septembre 1988, le Conseil a modifié la procédure soulignée dans l'avis public 1988-36 afin de permettre au CADJH de présenter des documents supplémentaires.
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Dans les documents supplémentaires qu'il a déposés le 18 octobre 1988, le CADJH a demandé que le Conseil :
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(1) modifie la NH-03 de manière à inclure la T515; ou
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(2) dans l'alternative, intègre la T515 par renvoi dans les tarifs des transporteurs relevant du Conseil.
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La proposition du CADJH exigerait que pour être raccordés aux réseaux des compagnies de téléphone de juridiction fédérale, les téléphones soient dotés d'un phonocapteur ou d'un dispositif semblable. Le CADJH a estimé qu'au Canada, environ 50 % des appareils auditifs sont compatibles avec les téléphones dotés de phonocapteurs.
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Le CADJH a fait valoir que l'acceptation actuelle par le Conseil dans les tarifs de la NH-03, sans la T515, n'est pas conforme à l'article 340 de la Loi sur les chemins de fer qui interdit qu'il y ait à l'égard d'une personne une discrimination injuste ou un préjudice ou un désavantage indu ou déraisonnable; cette acceptation n'est pas en accord non plus avec l'article 15 de la Charte des droits et libertés qui prévoit que la loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur les déficiences physiques.
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Le Conseil a reçu des observations de l'Association of Competitive Telecommunications Suppliers (l'ACTS); Bell Canada (Bell), la B.C. Tel et la Norouestel Inc. (la Norouestel) (collectivement appelées les compagnies de téléphone); la British Columbia Old Age Pensioners' Organization, le Council of Senior Citizens' Organizations, la Senior Citizens' Association, le West End Seniors' Network, les Local 1-217 IWA Seniors, la Lower Mainland Alliance for Information and Referral Services, le Conseil de planification sociale et de recherche et les Federated Anti-Poverty Groups of B.C. (collectivement appelés les BCOAPO); la Commission canadienne des droits de la personne (la CCDP); l'Association des consommateurs du Canada (l'ACC); l'Association des manufacturiers d'équipement électrique et électronique du Canada (l'AMEEEC); le gouvernement de la Colombie-Britannique (le GCB) et le gouvernement de l'Ontario (l'Ontario).
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Le Conseil a reçu des lettres favorables à l'accès amélioré des malentendants de quelque 75 particuliers et organismes.
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Le 16 mars 1989, le Conseil a reçu une lettre du Président du CCPRT confirmant la volonté des membres du CCPRT de modifier la NH-03 de manière à inclure des exigences de compatibilité avec les appareils auditifs, si le Conseil les jugeait dans l'intérêt public. Il a donné la chance aux parties de formuler des observations sur cette lettre et au CADJH de déposer une réplique.
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III COMPATIBILITÉ ET MOYENS DE L'EXIGER
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A. Positions des parties
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Aucune partie à la présente instance n'a contesté l'objectif du CADJH à savoir que, pour donner aux malentendants l'accès à un service téléphonique comparable à celui d'autres abonnés, les téléphones doivent être compatibles avec les appareils auditifs. Toutefois, les parties ont appuyé divers moyens d'atteindre cet objectif, notamment (1) l'adoption d'une loi interdisant l'importation et la vente au Canada de téléphones qui ne sont pas compatibles avec les appareils auditifs; (2) l'inclusion de parties de la T515 dans les tarifs des compagnies de téléphone de juridiction fédérale; et (3) la modification de la NH-03 de manière à intégrer des parties de la T515.
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Les compagnies de téléphone, l'Ontario, le GCB et la CCDP considéraient tous le mécanisme législatif comme le plus efficace pour assurer la compatibilité avec les appareils auditifs. Le CADJH a par ailleurs soutenu qu'il préférait ce mécanisme, mais qu'il serait irréaliste de s'attendre qu'une loi soit adoptée dans un avenir prévisible. Il n'a pas inclus cette question dans sa demande bien qu'elle demeure un objectif à long terme.
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Le CADJH, l'ACTS et l'ACC ont appuyé l'inclusion de la T515 par renvoi dans les tarifs des compagnies de téléphone de juridiction fédérale. Les compagnies de téléphone, l'Ontario, le GCB et la CCDP ont soutenu que cette approche n'est pas réalisable parce que les compagnies de téléphone seraient incapables d'assurer la conformité avec les tarifs révisés. Par exemple, la B.C. Tel a fait observer qu'il n'y a pas de mécanisme d'essai du réseau qui leur permettrait de détecter les téléphones non compatibles. Certaines parties ont précisé que même si les abonnés n'étaient autorisés à ne raccorder que les téléphones qui sont conformes à la T515, il leur serait impossible de déterminer si leurs téléphones sont effectivement conformes à cette norme.
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Le CADJH et la plupart des parties ont convenu qu'il serait plus souhaitable de modifier la NH-03 de manière à inclure les parties 1 à 4 de la T515. On a fait remarquer que la norme NH-03 existante est respectée dans une très large mesure. Bell a fait valoir qu'une fois la NH-03 modifiée, les téléphones ne pourraient porter l'étiquette d'homologation du MDC que s'ils sont compatibles avec des appareils auditifs. Selon Bell, cette exigence garantirait probablement la compatibilité de la plupart des appareils vendus.
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Bell, la B.C. Tel et l'AMEEEC se sont dit d'avis que le CCPRT est l'organisme le mieux à même de modifier la NH-03. Le CADJH, cependant, a déclaré qu'il préférait que ce soit le Conseil plutôt que le CCPRT qui la modifie. Le CADJH et l'ACC ont dit craindre que le CCPRT ne puisse en arriver à un consensus sur les révisions apportées à la NH-03. Le CADJH a fait savoir que le Conseil est habilité à modifier la norme ou, dans l'alternative, à simplement rendre obligatoire la T515 en révisant les tarifs des compagnies de téléphone. Nonobstant sa position antérieure, dans son exposé sur la lettre du CCPRT du 16 mars 1989, le CADJH s'est dit heureux de noter la volonté du CCPRT d'inclure dans la norme des exigences de compatibilité avec les appareils auditifs.
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B. Conclusions
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Pour offrir aux malentendants un accès comparable à celui d'autres abonnés, le Conseil conclut que, sous réserve des considérations discutées ci-dessous, il y va de l'intérêt public que les téléphones raccordés aux réseaux des compagnies de téléphone de juridiction fédérale soient compatibles avec les appareils auditifs.
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Le Conseil estime que le mécanisme législatif constitue le meilleur moyen d'atteindre cet objectif. Il observe toutefois que seul le Parlement et les Assemblées législatives provinciales peuvent adopter des lois, et il convient avec le CADJH qu'il ne serait pas réaliste de s'attendre à ce qu'une loi soit adoptée dans un avenir rapproché. Le Conseil a donc conclu qu'en attendant et à ce moment-ci, il faut adopter une solution provisoire afin d'augmenter le nombre de téléphones compatibles avec les appareils auditifs raccordés aux réseaux des compagnie de téléphone relevant de sa compétence.
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Le Conseil est habilité à inclure la T515 par renvoi dans les tarifs des compagnies de téléphone de juridiction fédérale, mais cette approche présente trois inconvénients. Premièrement, les tarifs seraient difficiles à appliquer. Comme la B.C. Tel l'a fait remarquer, il n'existe pas d'équipement d'essai du réseau capable de détecter les téléphones non conformes raccordés au réseau. En l'absence d'un mécanisme efficace d'application, les fabricants d'appareils téléphoniques, les importateurs ou les détaillants se sentiraient peu enclins à se conformer à la T515 ou moins obligés de le faire. Deuxièmement, sans exigence d'homologation et d'étiquetage indiquant qu'il s'agit d'un téléphone compatible avec les appareils auditifs, il serait difficile pour les abonnés de savoir si leurs appareils sont effectivement compatibles. En dernier lieu, l'élaboration et l'administration par le Conseil d'une exigence additionnelle d'homologation et d'étiquetage exigeraient beaucoup de temps et de ressources et feraient double emploi avec le service offert par le MDC pour ce qui est de la NH-03. Compte tenu de ces difficultés, le Conseil conclut que l'inclusion de la T515 dans les tarifs des compagnies de téléphone de juridiction fédérale ne constituerait pas un moyen efficace d'obtenir la compatibilité avec les appareils auditifs.
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Les tarifs des compagnies de téléphone de juridiction fédérale ne stipulent pas intégralement les modalités de la NH-03, mais ils prévoient que seuls les téléphones étiquetés et homologués par le MDC peuvent être raccordés à leurs réseaux. Ce système d'homologation et d'étiquetage est en place depuis le début des années 80 et il s'est révélé pratique sur le plan de la conformité de l'industrie et de l'applicabilité aux compagnies de téléphone.
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Le Conseil note que la plupart des parties à l'instance, y compris le CADJH, préféreraient voir la NH-03 modifiée inclure des exigences de compatibilité avec les appareils auditifs. Une fois modifiée de cette manière, il faudrait que les téléphones satisfassent aux exigences de compatibilité avec les appareils auditifs ainsi qu'aux exigences de protection de réseau actuelles afin d'être étiquetés et attestés conformes à la NH-03.
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Le Conseil conclut que modifier la NH-03 de manière qu'elle comprenne la T515 est actuellement la seule façon possible d'augmenter le nombre de téléphones compatibles avec les appareils auditifs utilisés dans sa juridiction. Toutefois, la NH-03 n'est pas un document du Conseil. Elle ne peut être modifiée directement par lui comme le CADJH l'avait initialement proposé. Le Conseil demande donc que le CCPRT révise la NH-03 de manière qu'elle comprenne la T515 en tenant compte du besoin de garder l'harmonisation avec des exigences américaines analogués. Il convient avec le CADJH et d'autres parties que seules les parties 1 à 4 de la T515 devraient être incluses.
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Le Conseil prend note de la déclaration que le CCPRT a faite dans sa lettre du 16 mars 1989 selon laquelle si le Conseil jugeait dans l'intérêt public que la NH-03 soit modifiée de manière à prévoir la compatibilité des appareils auditifs avec les téléphones, ses membres sont disposés à le faire. Le Conseil enverra une copie de cette décision au Président du CCPRT l'informant de ses constatations. Comme un observateur du Conseil est présent aux réunions du CCPRT, le Conseil sera en mesure de surveiller les progrès du comité.
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IV EXEMPTIONS
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La loi adoptée aux É.-U. prévoit des exemptions pour les téléphones munis d'un dispositif de secret et les radiotéléphones mobiles, y compris les téléphones cellulaires, et prévoit également la possibilité d'exemptions futures à l'égard de l'équipement utilisant de nouvelles techniques. La loi prévoit une date de conformité à retardement pour les téléphones sans cordon.
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Le CADJH et les compagnies de téléphone se sont dit en faveur d'une exemption des exigences de compatibilité pour les téléphones munis d'un dispositif de secret. Aucune partie à l'instance n'a proposé d'exempter ce genre de téléphone. Le Conseil convient que ces téléphones devraient être exemptés de l'application des exigences de compatibilité avec la NH-03. De l'avis au Conseil, le CCPRT devrait donc prévoir cette exemption.
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Les compagnies de téléphone favorisaient généralement une approche qui permettrait des exemptions pour les nouvelles techniques sur une base individuelle. Le CADJH a fait valoir qu'une personne, un groupe ou une compagnie pourrait ultérieurement demander au Conseil de modifier la norme sur la base d'un progrès technologique. De l'avis du Conseil, une disposition spécifique permettant des exemptions futures des nouvelles techniques est superflue. Le Conseil est habilité en tout temps à modifier les tarifs qui renvoient à la norme NH-03, afin d'ajouter ou de supprimer des exemptions, au besoin.
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Le CADJH n'estimait nullement nécessaire d'excepter les appareils sans cordon. Il a soutenu que la plupart des fabricants américains sont en train de produire des téléphones sans cordon compatibles. Bell a fait remarquer que la fabrication de ces téléphones ne pose pas de problème technique. Selon la B.C. Tel et la Norouestel, il conviendrait d'exempter les téléphones sans cordon pour un temps limité. La B.C. Tel supposait que l'exemption provisoire pour des téléphones sans cordon en vertu de la loi américaine visait à permettre aux fabricants de repenser le design de leurs produits.
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Le Conseil estime que le dossier de la présente instance ne lui donne pas suffisamment de données quant à la capacité actuelle des fabricants de veiller à ce que tous les nouveaux téléphones sans cordon soient compatibles avec les appareils auditifs. Toutefois, le CCPRT est capable de tenir compte des difficultés techniques qui peuvent se poser si ce genre de téléphone ne se voit pas accorder une exemption provisoire. Le Conseil estime qu'une exemption de ce genre ne devrait être accordée que si les demandes du CCPRT l'amènent à conclure que ces difficultés techniques justifient une exemption.
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La Norouestel favorisait une exemption pour les téléphones mobiles, tandis que le CADJH et les BCOAPO y étaient opposés. Le Conseil note que les normes de protection de réseau n'ont pas été exigées pour les téléphones mobiles, y compris les téléphones cellulaires. Ces téléphones ne sont donc pas assujettis à la NH-03. En outre, aucune partie n'en a motivé l'inclusion dans la norme. Le Conseil estime que pour l'instant, il n'existe pas de cas qui le contraigne à exiger que les téléphones mobiles soient compatibles avec les appareils auditifs.
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V DROITS ACQUIS
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Aucune partie à l'instance n'a demandé que les téléphones fabriqués avant l'établissement d'exigences pour la compatibilité soient tenus d'être conformes. Le Conseil convient que les exigences de compatibilité devraient être imposées prospectivement seulement. Le Conseil conclut donc que les modifications que le CCPRT apportera à la NH-03 devraient être telles que les téléphones fabriqués après la date appropriée sont conformes à la nouvelle norme.
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VI ÉCHÉANCIER
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Aux É.-U., les téléphones à cordon, autres que les téléphones munis d'un dispositif de secret, importés ou fabriqués après la mi-août 1989 pour fins d'utilisation aux É.-U., doivent être compatibles avec les appareils auditifs. La loi donne deux années supplémentaires (jusqu'en août 1991) pour assurer la compatibilité des téléphones sans cordon avec les appareils auditifs.
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Le CADJH était préoccupé plus particulièrement par le fait que le délai de conformité au Canada corresponde à la date limite d'août 1989 imposée aux É.-U., car il désire éviter le dumping possible au Canada d'équipement non conforme. Il a fait remarquer que la décision 82-14 exigeait que l'équipement terminal de ligne individuelle soit certifié conforme à la NH-03 dans les six mois.
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La B.C. Tel a fait valoir qu'il faudrait fixer une date d'entrée en vigueur dans le cadre des négociations entre les autorités gouvernementales compétentes et les manufacturiers.
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Le Conseil convient avec le CADJH que la date de conformité aux É.-U. suscite la crainte d'un dumping possible au Canada de l'équipement téléphonique non compatible avec les appareils auditifs et ce, au détriment des malentendants. Compte tenu de cette préoccupation, il encourage le CCPRT à procéder le plus rapidement possible, en tenant compte de la date d'entrée en vigueur de la loi américaine.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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