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Ottawa, le 30 septembre 1988
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Décision Télécom CRTC 88-16
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BELL CANADA - ESSAI COMMERCIAL D'ALEX
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I HISTORIQUE
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Le 13 avril 1988, Bell Canada (Bell) a présenté au Conseil une requête, en vertu de l'avis de modification tarifaire 2727, visant l'approbation de révisions tarifaires prévoyant l'essai commercial d'un nouveau service vidéotex amélioré nommé ALEX. Ce système est décrit comme un service télématique d'accès universel qui permet aux utilisateurs munis d'un terminal vidéotex offert par Bell, ou d'un ordinateur personnel convenablement équipé, d'accéder à divers services électroniques d'information et de transactions dont, entre autres, un service électronique d'annuaire téléphonique que Bell prévoit offrir. Bell propose de procéder à l'essai commercial d'ALEX pendant deux ans, dans la région de Montréal, avec jusqu'à 20 000 abonnés. A l'appui de sa requête, Bell a fourni des données sur les coûts et les revenus relatives à l'essai commercial.
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Dans l'avis public Télécom CRTC 1988-22, en date du 30 mai 1988, le Conseil a invité les personnes intéressées à formuler des observations sur cette requête. Les parties suivantes ont déposé des observations : l'Association of Competitive Telecommunications Suppliers (l'ACTS), l'Alliance canadienne des télécommunications de l'entreprise (l'ACTE), l'Association canadienne des éditeurs de quotidiens (ACEQ), le Centre d'Excellence en Télécommunications Intégrées (le CETI), les Télécommunications CNCP, l'Association des consommateurs du Canada (l'ACC), le ministère des Communications du gouvernement fédéral, le ministère de la Culture et des Communications de l'Ontario (l'Ontario), Perly's Maps Ltd. (Perly), Snowflake Communications Limited (Snowflake), la Société de gestion du réseau informatique des commissions scolaires (GRICS), Southam Incorporated (Southam) et M. Kevin G. Wilson.
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II POSITIONS DES INTERVENANTS
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De nombreux intervenants ont appuyé la requête dans ses grandes lignes. En revanche, d'autres ont allégué qu'elle devait être rejetée, ou que son approbation devait être assujettie à un certain nombre de conditions. Les intervenants qui ont appuyé la requête ont noté les avantages potentiels dont pouvaient profiter divers segments de la société grâce à ce service, qui constituerait un nouveau moyen de diffusion des informations. On a aussi fait remarquer que ce service pourrait représenter de bonnes occasions d'affaires pour les petites entreprises, en créant une infrastructure de télécommunications qui permettrait à ces dernières, moyennant des mises de fonds réduites, de mettre au point des services et de les offrir à leurs clients. Plusieurs intervenants ont soutenu que le succès d'un tel service repose sur des tarifs relativement abordables et une structure tarifaire simple. A l'appui de leur position, ils ont fait remarquer que ces mêmes caractéristiques ont fait un succès de Minitel, service français de la même nature.
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De nombreux intervenants ont exprimé de sérieuses préoccupations en ce qui concerne la nature et la portée de l'essai commercial proposé. Ils ont soutenu que Bell tentait de pénétrer le marché du vidéotex en tirant un avantage indu de son monopole. Ces intervenants ont fait valoir que le tarif proposé pour les terminaux n'est pas compensatoire et que les revenus de l'essai commercial ne suffiraient qu'à recouvrir un léger pourcentage des dépenses totales de l'essai. Par conséquent, ils ont allégué que Bell interfinancerait l'essai afin de pénétrer le marché et de déloger des concurrents potentiels, et que l'essai proposé va par conséquent à l'encontre de la libre concurrence. Pour ces raisons, plusieurs intervenants ont soutenu que la requête devait être rejetée.
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L'ACTE a fait valoir que le Conseil devrait exiger qu'ALEX ne soit disponible que par le truchement d'une filiale distincte. Une solution de rechange, selon l'ACTE, consisterait à permettre à Bell d'offrir ALEX mais à l'obliger à tenir des comptes montrant tous les coûts et revenus attribuables à l'essai commercial. A des fins de réglementation, le Conseil devrait par la suite fixer les revenus d'ALEX à un montant équivalent au coût de ce service, majoré d'un pourcentage de profit approprié.
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Le CETI a allégué que Bell cherchait à introduire ALEX sous le couvert d'un essai commercial, de manière à s'accaparer le marché en facturant à des tarifs non compensatoires. En conséquence, le CETI est d'avis que l'essai commercial devrait être rejeté et que le service ne devrait être autorisé que s'il est offert commercialement et soutenu par une étude menée conformément à la la Phase II de l'Enquête sur le prix de revient.
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En outre, le CETI a formulé des objections à la proposition de Bell concernant la distribution de terminaux ALEX par le truchement de ses Téléboutiques, alors que Bell refuse à ses concurrents d'accéder à ces dernières. Le CETI a aussi soulevé des questions relatives à l'utilisation par Bell de ses propres enveloppes de facturation à des fins de promotion, aux délais encourus par la compagnie pour offrir l'enregistrement automatique des numéros (EAN), et à ce qu'elle établisse un nouveau code NXX pour l'essai commercial sans avoir mis au point au préalable une structure tarifaire qui s'applique à des codes NXX distincts à l'intention des autres fournisseurs de services d'accès universel.
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L'ACTS a exprimé des préoccupations concernant la taille et la portée de l'essai et a allégué qu'ALEX ne devrait être autorisé que suivant la déposition d'une étude de Phase II et que si des tarifs compensatoires y sont appliqués.
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Plusieurs intervenants ont exprimé des préoccupations en ce qui concerne la prestation par Bell de services électroniques d'annuaire téléphonique. Ces intervenants ont allégué que la Loi sur Bell Canada, ainsi que la décision Télécom CRTC 84-18 du 12 juillet 1984 intitulée Services améliorés (la décision 84-18), comportent toutes deux des restrictions semblables exigeant que Bell n'agisse qu'à titre de transporteur public et lui défendant d'influer sur le sens ou l'objet des messages transmis. Ils ont fait valoir que, contrairement aux pages blanches de l'annuaire, la publication de Pages Jaunes n'est pas clairement liée à la fonction de transporteur public de Bell.
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III RÉPLIQUE DE BELL
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En réplique à l'allégation selon laquelle les tarifs proposés ne sont pas de nature compensatoire, Bell a fait valoir que dans le cas d'essais commerciaux, il n'est pas courant de procéder à des tests pour déterminer le niveau de compensation. Bell a aussi noté que la compagnie avait démontré que les revenus tirés de l'essai commercial seront suffisants pour recouvrer les taux tarifés établis pour tous les services de base sous-jacents, conformément à la décision 84-18.
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En réponse à l'allégation selon laquelle son tarif pour les terminaux n'est pas compensatoire, et partant, qu'il va à l'encontre de la libre concurrence, Bell a fait valoir que l'une des conditions essentielles pour l'existence d'un marché adéquat pour la fourniture concurrentielle de terminaux est l'établissement d'un marché de masse de taille suffisante pour le vidéotex. Bell a en outre soutenu qu'un tarif abordable pour les terminaux est le seul moyen de créer un tel marché de masse.
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Bell a allégué qu'il serait inadéquat d'exiger qu'ALEX soit offert par le truchement d'une filiale distincte, et qu'une telle exigence serait susceptible d'influer directement sur la viabilité de l'essai. Bell a aussi fait valoir que le Conseil avait jugé, dans la décision 84-18, qu'exiger des transporteurs qu'ils ne dispensent des services améliorés que par le biais de filiales distinctes pourrait restreindre indûment leur aptitude à se prévaloir des changements et des innovations technologiques.
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En réponse à la proposition de l'ACTE à savoir que le Conseil devrait imputer les revenus de l'essai à des fins de réglementation, Bell a allégué qu'une telle démarche serait extrêmement complexe, peu pratique et indue, compte tenu des procédures établies dans la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient. Bell a aussi souligné que cette proposition se ramènerait au traitement extraordinaire d'un essai commercial et qu'elle serait incompatible avec le traitement accordé à tout autre service particulier dispensé par Bell.
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En ce qui concerne la disposition visant la prestation de services électroniques d'annuaire téléphonique, Bell a expliqué que dans l'essai proposé, la compagnie serait le fournisseur du service des pages blanches ainsi que des inscriptions de base des Pages Jaunes. Bell a allégué que sa filiale, Télé-Direct (Publications) Inc., (Télé-Direct), pourrait offrir les annonces publicitaires des Pages Jaunes à titre de fournisseur de service. Bell a noté que Télé-Direct serait sujette aux mêmes frais et dispositions contractuelles que tout autre fournisseur de services. Bell a allégué que la disposition de la décision 84-18 défendant la publication électronique ne restreint pas la compagnie à la publication des pages blanches seulement et qu'interpréter la décision 84-18 dans ce sens serait inutilement restrictif.
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En réponse à l'argument du CETI concernant la distribution des terminaux ALEX par le truchement des Téléboutiques, Bell a fait valoir qu'il serait déraisonnable que ses concurrents s'attendent à obtenir l'accès à ces installations et que Bell a le droit de commercialiser ses produits et services par le truchement des réseaux de distribution que la compagnie juge appropriés. En réponse aux autres points soulevés par le CETI, Bell a fait valoir qu'en réponse à la demande identifiée et après en avoir évalué la faisabilité et la viabilité économiques, elle avait mis l'EAN et les codes NXX discrets à la disposition des fournisseurs de services, à des tarifs appropriés selon leurs applications particulières. Bell a noté que la compagnie aurait étudié une requête du CETI visant l'obtention de ces caractéristiques, mais que le CETI avait choisi des modalités différentes pour lancer son service commercial. En ce qui a trait à la plainte du CETI concernant l'utilisation par Bell de ses propres enveloppes de facturation, Bell s'est rapportée à la décision 84-18, dans laquelle le Conseil a jugé qu'il n'était pas convaincu que le fait d'utiliser leurs propres encarts de facturation donnait un avantage indu aux transporteurs publics.
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IV CONCLUSIONS
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Le Conseil partage l'opinion de nombre d'intervenants sur l'utilité de services vidéotex tels ALEX et sur les avantages potentiels que peuvent en tirer de nombreux segments de la société. A l'instar de Bell et de plusieurs autres intervenants, le Conseil estime que, pour connaître le succès, de tels services vidéotex doivent attirer une très grande clientèle et que pour ce faire, il convient de prévoir des frais d'abonnement et des tarifs de transactions réduits. Par conséquent, bien qu'il soit possible qu'un service comme ALEX connaisse une longue période sans profits avant que ne s'établisse une clientèle suffisamment nombreuse, le Conseil estime qu'il est dans l'intérêt public que Bell ait l'occasion d'entreprendre la prestation de ce service.
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A la lumière de ce qui précède, le Conseil juge que l'essai commercial d'ALEX de la nature et de la taille proposées par Bell est justifié. Cependant, le Conseil constate que la taille et la nature de cet essai exigent que l'on prenne certaines précautions pour assurer que les tarifs des autres services de Bell ne s'en trouvent pas touchés, et que la compagnie ne s'accorde pas un avantage indu sur ses concurrents par l'interfinancement.
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Le Conseil note que le fait d'exiger qu'ALEX soit offert par le truchement d'une filiale distincte, comme l'ont suggéré divers intervenants, assurerait que les tarifs des autres services ne seraient pas touchés, malgré les coûts considérables de l'essai commercial proposé et le faible pourcentage de ces coûts qui serait recouvert au cours de l'essai. Cependant, le Conseil est d'avis qu'il est possible d'arriver au même résultat en mettant au point les mécanismes appropriés pour le suivi des coûts, les prévisions et les ajustements de tarifs. Par conséquent, le Conseil estime qu'il n'est pas nécessaire d'empêcher Bell de mener directement l'essai commercial d'ALEX.
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A cet égard, la démarche que le Conseil juge appropriée exige l'identification et la prévision de tous les coûts et revenus attribuables à l'essai commercial proposé pour ALEX. Le Conseil est d'avis qu'il est possible de produire des estimations utiles des coûts d'ALEX afin d'exprimer l'impact prévu de l'essai en termes de besoins en revenus. A cette fin, le Conseil estime qu'il est convenable d'utiliser des taux tarifés, s'il y a lieu, en guise d'approximation de ces coûts.
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La démarche du Conseil exigerait que la compagnie dépose annuellement les prévisions de l'impact de l'essai sur les besoins en revenus pour l'année civile suivante. La compagnie devra en outre déposer à chaque trimestre, des données sur le suivi du service ALEX, ainsi que sur l'impact prévu sur les besoins en revenus pour le reste de l'année civile.
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Le Conseil note que Télé-Direct encourt probablement des frais attribuables à la mise au point d'ALEX. Ces coûts influent directement sur les besoins en revenus de Bell. Par conséquent, tous les coûts de l'essai commercial d'ALEX encourus par Télé-Direct et tous les revenus pertinents revenant à Télé-Direct devraient être inclus dans les données sur les coûts et les revenus devant être déposées par Bell.
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Les prévisions de l'impact de l'essai commercial d'ALEX exprimées en termes de besoins en revenus permettraient d'évaluer la nécessité d'ajuster les tarifs d'autres services. La démarche adoptée par le Conseil en ce qui concerne de tels ajustements dépendrait du contexte. Dans le cadre de la réglementation qui s'applique couramment à Bell, le Conseil envisage les mesures réglementaires suivantes :
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(1) si l'on prévoit que les pertes de l'essai commercial d'ALEX réduiront le taux de rendement de Bell en deçà de la limite inférieure de la marge approuvée pour l'année d'essai, le Conseil pourrait rejeter tout projet d'augmentation des tarifs visant à ramener le taux de rendement de la compagnie à l'intérieur des limites de la marge approuvée;
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(2) si l'on prévoit que le taux de rendement excèdera la limite supérieure approuvée, à l'exclusion de toute perte attribuable à l'essai commercial, le Conseil pourrait réduire d'autres tarifs afin de ramener le taux de rendement de Bell, à l'exclusion de ces pertes, à l'intérieur des limites approuvées;
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(3) pour une année d'essai au cours de laquelle on fixe les besoins en revenus, les pertes attribuables à l'essai commercial pourraient être réparties entre les actionnaires par le truchement du processus d'établissement des tarifs; et
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(4) pour une année pour laquelle on n'a établi aucun besoin en revenus, le Conseil pourrait ordonner des réductions de tarifs d'un montant égal aux pertes prévues pour l'essai commercial ALEX. Poursuivant sur la même lancée, avant d'être prêt à autoriser l'essai commercial d'ALEX à l'interne, le Conseil exige que des mécanismes soient en place pour lui permettre d'assurer que les tarifs d'autres services ne seront pas touchés. Par conséquent, dans le cas où Bell désirerait procéder à l'essai commercial d'ALEX sur cette base, le Conseil lui ordonne de déposer une méthodologie complète qui :
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(1) permet le suivi de tous les coûts attribuables à l'essai proposé, coûts de développement compris;
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(2) permet l'identification et la prévision de tous les coûts attribuables à l'essai commercial et leur expression en termes de besoins en revenus;
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3) permet l'identification et la prévision de tous les revenus attribuables à l'essai commercial; et
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4) décrit les mesures réglementaires qui pourraient être prises, selon les données sur les coûts et revenus déposées, pour assurer que les tarifs des autres services ne sont pas touchés par l'essai commercial d'ALEX. La compagnie serait libre de proposer des solutions de rechange aux mesures réglementaires envisagées par le Conseil, en donnant dans chaque cas les raisons pour lesquelles elle croit que sa solution est meilleure.
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Le Conseil ordonne à la compagnie de l'informer d'ici le 17 octobre 1988 si elle entend aller de l'avant avec l'essai commercial et, le cas échéant, d'indiquer la date à laquelle elle déposerait ladite méthodologie.
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Une autre question surgit en ce qui a trait à la prestation par Bell de services électroniques d'annuaire téléphonique. Un tel service de base représenterait l'équivalent électronique des pages blanches de l'annuaire actuel, c'est-à-dire une liste alphabétique des abonnés des services d'affaires et résidentiel, avec leurs adresses et numéros de téléphone. L'annuaire des Pages Jaunes comporte une liste des entreprises, par catégorie d'entreprise, et comprend des annonces publicitaires en plus des inscriptions de base.
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En vertu de l'article 8 de la Loi sur Bell Canada, Bell doit, à l'égard de la fourniture de services et d'installations, agir uniquement à titre de transporteur de télécommunications et il lui est interdit de régir le contenu de l'information transmise ou d'en influencer le sens ou l'objet.
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Quant à la prestation de services améliorés plus particulièrement, le Conseil a conclu, à la page 35 de la décision 84-18, ce qui suit:
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D'après le dossier de l'instance, le Conseil est d'avis que Bell ne devrait pas être autorisée à s'engager dans la publication électronique ce qui supposerait le contrôle rédactionnel du contenu, ni dans la création ou la distribution de ... bases de données [électroniques].
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De plus, à la page 36, le Conseil a traité particulièrement de la fourniture d'annuaires électroniques par les transporteurs, en concluant comme suit :
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Le Conseil juge que ces restrictions n'empêcheraient pas les transporteurs de continuer d'offrir tous les services améliorés qu'ils offrent déjà. Cette optique n'empêcherait pas non plus les transporteurs d'établir des bases de données reliées à leur fonction de transporteurs publics, comme des annuaires électroniques et des bases de données pour la facturation, pourvu qu'elles soient reliées à cette fonction.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil estime qu'il est approprié que Bell offre une version électronique des pages blanches de son annuaire, puisque ce faire, serait conforme et en relation à sa fonction de transporteur public. Cependant, le Conseil juge que la publication d'une version électronique des Pages Jaunes par Bell pourrait enfreindre les dispositions de la Loi sur Bell Canada et serait en contradiction avec la décision 84-18. Le Conseil a donc conclu que Bell n'offrira pas de service électronique de Pages Jaunes.
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Le Conseil souligne qu'à l'heure actuelle, seule la filiale de Bell, Télé-Direct, a accès à la banque de données de l'annuaire téléphonique et que la prestation de services d'annuaire par d'autres parties peut être facilitée par la mise au point d'un service offert en vertu du Tarif général. Le Conseil est d'avis que le dossier de la présente instance n'est pas suffisant pour permettre de trancher les questions relatives à une telle initiative. Parallèlement, le Conseil fait observer que les arrangements contractuels et autres en vertu desquels Télé-Direct fournit les services d'annuaire aux abonnés de Bell n'ont pas été suffisamment approfondis. En conséquence, si l'essai commercial devait aller de l'avant, le Conseil amorcerait une instance publique pour traiter de ces questions.
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Le Conseil estime que Bell a traité adéquatement les questions soulevées en ce qui concerne l'EAN, l'utilisation par la compagnie de ses enveloppes de facturation à des fins de promotion et la création d'un nouveau code NXX pour l'essai commercial. En outre, le Conseil juge que la distribution par Bell des terminaux ALEX par le truchement des Téléboutiques est appropriée dans le contexte de l'essai.
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Une dernière question soulevée par un intervenant concerne les modalités proposées par Bell dans le contrat de fournisseur de services. Le Conseil note qu'une partie de l'article 3 paragraphe 6 du contrat proposé se lit comme suit :
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[TRADUCTION] Le fournisseur de services ne doit pas faire de campagnes de publicité ou commercialiser des méthodes d'accès alternatives au service ALEX.
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Le Conseil considère que cette clause contractuelle constitue une violation des restrictions imposées sur le contrôle du contenu par la Loi sur Bell Canada et que, par conséquent, elle doit être supprimée du contrat.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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