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Ottawa, le 30 janvier 1987
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Décision CRTC 87-73
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Cathay International Television Inc. Vancouver (Colombie-Britannique)
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La Cathay International Television Inc. (la Cathay) a été appelée à comparaître à l'audience publique tenue le 5 novembre 1986 à Vancouver afin de permettre au Conseil d'établir si la Cathay s'était conformée à la condition qu'il lui avait imposée dans la décision CRTC 85-628 (ler août 1985), pour ce qui est de la prestation d'émissions dans deux langues autres que le chinois, l'anglais, le français ou une langue autochtone canadienne au cours de l'année suivant la décision.
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I. Historique
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A la suite d'une audience publique tenue à Hull (Québec) le 30 avril 1985, le Conseil a approuvé, par décision majoritaire, la demande présentée par la Cathay en vue d'obtenir l'autorisation d'acquérir l'actif de la World View Television Limited (la World View), titulaire d'un réseau de télévision payante régional à caractère ethnique (anciennement appelé "multilingue") desservant la province de la Colombie-Britannique, et d'obtenir une licence de radiodiffusion qui expirera le 31 mars 1987 afin de poursuivre l'exploitation de cette entreprise.
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L'approbation de la demande de la Cathay était assujettie à la condition que la titulaire réponde aux exigences en matière de programmation exposées dans cette décision.
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Compte tenu des besoins et des aspirations exprimés par nombre de groupes linguistiques et culturels de la Colombie-Britannique pour ce qui est de recevoir une gamme d'émissions dans leurs langues maternelles respectives, le Conseil s'est dit préoccupé dans la décision CRTC 85-628 par le fait que, vu les engagements restreints pris par la Cathay à l'égard de la diffusion d'émissions dans des langues autres que le chinois, ce service de télévision payante régional à caractère ethnique évoluerait en un service essentiellement de langue chinoise.
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Parallèlement, le Conseil a tenu compte des graves problèmes qui avaient entravé les efforts déployés par la World View pour mettre sur pied ce service de télévision payante régional à caractère ethnique, et il a noté que la Cathay voulait adopter une démarche plus prudente pour la mise sur pied progressive de services en langues autres que le chinois.
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Outre les considérations susmentionnées, le Conseil était également préoccupé par l'intégrité de son processus d'attribution de licences en vertu duquel il avait accordé une licence en vue d'exploiter un service de télévision payante régional à caractère ethnique sur la base d'engagements fondamentaux très précis de servir un certain nombre de groupes multiculturels dans la région de la Colombie-Britannique.
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En arrivant en 1985 à sa décision selon laquelle l'approbation de la demande de la Cathay servait l'intérêt public, le Conseil a accordé une importance particulière aux assurances que la Cathay lui a données qu'elle s'engageait sans réserve à rétablir en Colombie-Britannique un service de télévision payante à caractère ethnique en vue d'offrir des émissions dans des langues autres que l'anglais, le français ou une langue autochtone canadienne, ce qui constituait un élément fondamental de la demande approuvée initialement par le Conseil. Celui-ci a également tenu compte de l'expertise et de la solidité des ressources financières des principaux actionnaires de la Cathay; des avantages qu'aurait un service régional à caractère ethnique à appartenir à des intérêts locaux; du vaste appui accordé à la demande par le public; et des engagements que la requérante a pris à l'égard d'une gestion efficace, d'une programmation de qualité et de consultations constantes avec des représentants de la collectivité multiculturelle.
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Le Conseil a donc approuvé la demande de la Cathay à la condition qu'outre la programmation en langue chinoise, la Cathay offre des émissions dans au moins deux langues autres que l'anglais, le français ou une langue autochtone canadienne dans l'année suivant la date de cette décision et qu'elle consacre au moins 15 heures par semaine à chaque langue distribuée au réseau.
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Le Conseil s'attendait également à ce que la titulaire soumette dans les douze mois un rapport d'étape à cet égard, ce que la Cathay a fait le 25 juillet 1986. Ce rapport comprenait notamment des documents indiquant que la Cathay avaient étudié un certain nombre d'hypothèses en vue d'offrir des émissions dans des langues autres que le chinois. Toutefois, le rapport ne confirmait pas que la Cathay se conformait à la condition imposée par le Conseil dans la décision CRTC 85-628 quant à la prestation d'émissions dans deux langues autres que le chinois, l'anglais, le français ou une langue autochtone canadienne.
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II. L'audience publique
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A l'audience publique tenue le 5 novembre 1986, le Conseil s'était proposé d'établir si la Cathay avait satisfait aux exigences en matière de programmation exposées dans la décision CRTC 85-628 du 1er août 1985. L'audience a également permis d'examiner le développement de la télévision payante à caractère ethnique et d'évaluer les expériences acquises par la Cathay au cours de sa première année d'exploitation.
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Au sujet de la question fondamentale de savoir si la Cathay avait satisfait ou non à ses exigences en matière de programmation quant à la prestation d'émissions à caractère ethnique dans deux langues en plus du chinois, M. Brian Sung, président et directeur général de la Cathay, a répondu par la négative.
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Plus tard à l'audience, M. Sung a ajouté que [TRADUCTION] "nous avions pour tâche première de stabiliser puis de développer le service en langue chinoise. Toutefois, nous savions également que nous avions l'obligation de prendre des mesures pour développer un service qui était viable et exploité dans des langues autres que le chinois."
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En parlant des diverses mesures que la Cathay avait prises pour rendre l'exploitation viable, M. Sung a précisé que [TRADUCTION] "le service en langue chinoise de la Cathay est non seulement viable mais il est prospère" grâce aux stratégies commerciales et de marketing employées. On compte notamment, l'établissement et la stabilisation d'une solide base d'abonnés à la programmation en langue chinoise, l'amélioration de la programmation, la réduction des frais généraux et autres, l'introduction d'une comptabilité informatisée ainsi que l'évaluation du marché pour les téléspectateurs actuels et possibles par des études démographiques socio-économiques et de marketing.
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Par suite de ces stratégies, M. Sung a informé le Conseil que le service de la Cathay [TRADUCTION] "compte maintenant plus de 10 500 abonnés" et qu'il estimait que la "Cathay a un niveau de pénétration de plus de 30 p. 100" dans la région de Vancouver.
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Cependant, la Cathay a indiqué que, même si sa programmation en langue chinoise a toujours été distribuée par câble, elle avait éprouvé des difficultés à négocier des ententes pour une telle télédistribution, notamment aux chapitres [TRADUCTION] "des frais d'abonnement, de projets conjoints de mise en marché et de la prestation de services en d'autres langues au moyen de canaux distincts". M. Sung a en outre souligné que [TRADUCTION] "ce n'est que depuis un mois et demi qu'une entente d'affiliation de base a été conclue ...".
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Le Conseil a tenu compte de l'information soumise par la Cathay et selon laquelle, au moins durant la période initiale, la prestation de la programmation dans d'autres langues devra être subventionnée par la partie en langue chinoise du service de la Cathay. Il note également les mesures qu'elle a prises pour améliorer les émissions en langue chinoise à son service de réseau et il reconnaît que le caractère facultatif et restreint de ce service à caractère ethnique le rendrait vulnérable à des arrangements de télédistribution défavorables.
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Le Conseil a également pris en considération les données fournies par la Cathay selon lesquelles, d'après une étude professionnelle indépendante qu'elle avait commandée, l'ajout à son service sur un canal unique d'une programmation dans deux langues en plus du chinois, se traduirait par un service [TRADUCTION] "qu'il est peu probable qu'une forte majorité des abonnés actuels de la Cathay achète."
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A l'audience, le Conseil a également questionné la Cathay au sujet de sa volonté et de sa capacité de satisfaire ses exigences en matière de programmation. A ce sujet, la Cathay a déclaré [TRADUCTION]:
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... pour ce qui est de la programmation en langue hindi, à compter du 29 juillet 1986, nous étions disposés à diffuser dans cette langue. Nos sources d'approvisionnement pour cette langue avaient été confirmées...
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et:
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... l'autre langue que nous envisagions sérieusement était le japonais. Nous aurions probablement besoin de quatre à six semaines pour commencer.
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La Cathay a également indiqué qu'elle avait eu des discussions avec divers producteurs et distributeurs d'émissions à caractère ethnique, qu'elle a fait des études des besoins en radiodiffusion de divers groupes ethniques et qu'elle s'est rendue à grands frais au Japon et en Corée pour obtenir des émissions de qualité.
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III. La décision
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Le Conseil a été encouragé par l'étendue de la discussion qui a eu lieu à l'audience du mois de novembre 1986. Néanmoins, il est préoccupé par le fait que, du propre aveu de la Cathay, celle-ci n'a pas satisfait aux exigences en matière de programmation dans le délai prescrit d'un an.
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Lorsqu'il a évalué la situation, le Conseil a étudié les diverses questions et préoccupations soulevées par M. Sung au cours des délibérations. Il a également tenu compte de la capacité et du désir de la Cathay d'offrir une programmation à d'autres groupes ethniques.
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Le Conseil a décidé d'offrir encore une fois à la Cathay l'occasion de prouver sa bonne foi en rétablissant le service de télévision payante régional à caractère ethnique en Colombie-Britannique en vue d'offrir des émissions dans au moins deux langues autres que le chinois, l'anglais, le français ou une langue autochtone canadienne.
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Par conséquent, le Conseil, par une décision majoritaire:
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a) renouvelle la licence de la Cathay du ler avril 1987 au 31 août 1987;
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b) assujettit la licence de la Cathay à la condition que la titulaire offre sur une base régulière, dans le cadre d'un service unique et en plus de la programmation en langue chinoise, des émissions dans au moins deux langues autres que l'anglais, le français ou une langue autochtone canadienne d'ici le 0 avril 1987 et qu'elle consacre au moins 15 heures par semaine à chaque langue;
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c) prévoit la tenue d'une audience publique le 9 juin 1987 à Vancouver auquel temps la Cathay devra démontrer qu'elle s'est pleinement conformée à ses conditions de licence, à défaut de quoi, elle devra démontrer pourquoi il y a lieu de renouveler de nouveau sa licence.
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Les autres conditions de licence concernant la propriété, la programmation et l'exploitation de cette entreprise, telles qu'elles sont exposées à l'annexe de la décision CRTC 85-628, demeurent inchangées et continuent de s'appliquer.
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IV. Télédistribution
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Au cours de l'audience, la Cathay a déclaré qu'après avoir étudié l'impact que l'ajout d'autres langues pourrait avoir sur la viabilité de son exploitation actuelle, elle a décidé [TRADUCTION] "d'adopter un modèle de radiodiffusion" qui permettrait à son réseau d'offrir une programmation dans des langues autres que le chinois, à un second canal distinct.
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Le Conseil a étudié cette proposition, mais il n'accepte pas le partage proposé de la programmation entre deux canaux distincts, étant donné qu'il n'est conforme ni au mandat ni à la licence de la Cathay. Toutefois, le Conseil serait disposé à considérer la redistribution du service de la Cathay à un canal de reprises sur lequel toute sa programmation serait distribuée mais présentée à différentes heures, de manière à donner à chacun des groupes ethniques l'accès à des émissions pertinentes à des heures d'écoute convenant mieux à ses besoins distincts. En vertu de cet arrangement, les abonnés auraient accès à toute la programmation de la Cathay à chacun des deux canaux distincts mais à des heures différentes. La Cathay peut vouloir chercher à conclure ce genre d'arrangement avec des entreprises de télédistribution et les télédistributeurs peuvent déposer des demandes visant l'autorisation de distribuer un tel canal de reprises, lesquelles seraient traitées avec diligence par le Conseil.
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Si la Cathay décide de chercher à télédistribuer ce canal de reprises en Colombie-Britannique, le Conseil s'attend qu'elle lui soumette des rapports mensuels sur l'avancement de ces négociations.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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Opinions minoritaires
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Opinion du Conseiller Jean-Pierre Mongeau
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Tout en reconnaissant sans aucune réticence la bonne foi qui a inspiré la décision d'une majorité de mes collègues et leur désir d'inclure des facteurs d'équité dans la solution des problèmes de la Cathay, je me trouve néammoins dans l'obligation d'exprimer publiquement ma dissidence.
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Le processus réglementaire doit être flexible et peut tenir compte en certaines circonstances et à certaines conditions de facteurs d'équité qui peuvent alors modifier les règles convenues. Cette flexibilité, cependant, ne doit pas faire en sorte que l'inclusion de facteurs d'équité dans la solution d'un problème particulier entraîne à son tour des problèmes d'équité pour l'ensemble. L'intérêt public commande que la pratique réglementaire ne soit pas arbitraire et ne soit pas discriminatoire. Par exemple, tous les intervenants ont un droit à s'attendre à ce que le respect ou le non-respect des règles convenues soient prévisibles, à moins de justifications claires et bien fondées en cas contraire.
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Dans ce cas particulier, un processus compétitif a conduit à l'octroi d'une licence pour un service multilingue (voir décision CRTC 82-240). La World View (le prédécesseur de la Cathay) a gagné; d'autres parties ont perdu. Comme l'intégrité du processus d'octroi de licence est un élément essentiel du processus réglementaire, une majorité de conseillers a voulu rappeler formellement la nécessité de maintenir le caractère multilingue du service lors de l'autorisation de transfert à la Cathay. Le Conseil a alors imposé une condition sine qua non à son autorisation (voir décision CRTC 85-628). La Cathay avait alors l'option de refuser la décision ou d'en appeler si son intention était d'offrir un service unilingue ou un service exclusivement en chinois sur un canal.
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Bien que je sois d'opinion contraire, il se peut qu'il y ait une discussion légale sur la nature et sur la portée exacte d'une telle condition fondamentale. Mais même si telle condition ne pouvait être fondamentale, entraînant une annulation ab initio en cas de non-conformité, elle ne pourrait être moindre qu'une condition de licence, entraînant une révocation en cas de non-conformité. Autrement, l'inclusion de la condition n'aurait aucune signification.
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Lors de l'audience, la Cathay a suggéré qu'une certaine ambiguité a pu être créée quand, dans la même décision, le Conseil a accepté que sa condition fondamentale puisse être suspendue pour une durée d'un an. Cette suspension de la condition avait été accordée précisément pour donner une flexibilité supplémentaire à la Cathay et il est ironique qu'elle veuille maintenant s'en servir pour échapper à la condition elle-même. En telle situation de condition suspensive, je suis d'avis que le non-respect entraîne, une fois le terme échu, la même sanction que le non-respect original, à savoir une annulation ab initio. Quoiqu'il en soit, la démarche de la majorité de ne pas étudier, pour les fins de la présente décision, le caractère préalable (ou redevenu comme préalable à l'échéance du terme suspensif) de la condition en cause, et cela pour éviter toute possibilité que ce soit de litigation inutile, et de n'étudier la condition que comme condition de licence, (ce qu'elle est de façon certaine au minimum, si elle n'était pas préalable) peut être justifiée.
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Toutefois, en tel cas, je suis d'avis que la Cathay se retrouve, au minimum, en situation de non-respect d'une condition de licence et est sujette à révocation de sa licence pour non-conformité. Cette non-conformité a été admise par la Cathay (voir p. 63, Volume I, Transcription des débats).
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La Cathay a alors invoqué un manque d'avis ou tout au moins une déficience d'avis. Je ne suis pas d'accord. L'histoire de toute l'affaire ne peut laisser de doute quant à l'intention claire du Conseil de pourvoir la région de Vancouver d'un service multilingue, et quant à la non-conformité de la Cathay. La convocation de l'audience ne peut quand même pas être interprétée comme devant demander à la Cathay des renseignements qui étaient déjà tous au dossier public ou pour discuter de la pluie et du beau temps à Vancouver. S'il peut y avoir quelque justification de ne pas étudier la possibilité d'annulation immédiate de licence, il ne peut pas être raisonnablement ajouté dans le même souffle et dans la même argumentation que la possibilité d'une révocation de licence puisse aussi ne pas être étudiée à cette audience. Le dossier public en fait foi, la requérante était au courant de la situation de non-conformité et prête à répondre quant aux faits et circonstances et, en fait, a donné toutes ses réponses.
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Au surplus, la Cathay a essayé de suggérer que des rencontres privées avec des officiers du Conseil lui permettrait d'interpréter la situation comme pouvant ne pas respecter la condition d'un service multilingue. Cette interprétation subjective serait fondée sur le fait que les représentants du Conseil n'auraient pas soulevé à chaque rencontre l'état de non-conformité. Que ce soit ou non le cas n'a aucune pertinence. Toutes les relations de décision du Conseil sont publiques, parties d'un dossier public et, dans l'instance, le dossier public ne fait nullement état de quoi que ce soit qui puisse justifier de quelque façon que ce soit cette interprétation.
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Finalement, la Cathay a suggéré que sa licence lui donnait le droit de fragmenter sa promesse de rendement en autant de services distincts qu'elle le souhaite. Selon ce point de vue, une licence pour service multilingue pourrait être respectée en offrant un nombre indéfini de services unilingues ou combinés. Je suis ici d'accord avec la majorité qui a rejeté ce concept invoqué pour la première fois à ma connaissance, qui va à l'encontre de toute l'architecture du système canadien de radiodiffusion et qui n'a aucun fondement que ce soit.
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Je ne mets pas en cause ici la bonne foi de la Cathay; je reconnais les efforts et les ressources qu'elle a déployés pour servir sa communauté. Néammoins je maintiens que chaque intervenant du système de radiodiffusion doit respecter les mêmes règles fondamentales. Il y a là aussi un facteur d'équité d'une importance fondamentale. La décision majoritaire ordonne formellement, une fois de plus, à la Cathay de se conformer à sa licence. En plus, la décision manifeste, encore une fois, une flexibilité extraordinaire, à l'avantage de la Cathay pour permettre sa conformité. Je crois respectueusement que cette solution, privilégiant la Cathay, est néammoins problématique pour les compétiteurs originaux, pour les intervenants dans la région de Vancouver, pour tous les intervenants au système de radiodiffusion et pour l'intérêt public. J'aurais préféré que l'équité pour l'ensemble, et l'équité pour chaque intervenant d'un traitement égal en situation égale, prévalent dans ce cas sur une solution extraordinaire pour raison d'équité supplémentaire envers un seul intervenant. Je considèrerais la transaction nulle ab initio ou je révoquerais la licence, selon la démarche adoptée.
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Opinion de la conseillère Monique Coupal
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En 1982, le Conseil a autorisé la World View, à titre de service de télévision payante régional facultatif, à offrir une programmation multilingue à Vancouver. Lorsque des problèmes ont surgi, pour conserver le contrôle direct de la compagnie, certains des premiers actionnaires l'ont forcée à déclarer faillite et, après avoir fait une offre de rachat au syndic, ont demandé au Conseil une nouvelle licence qui prévoyait la prestation à Vancouver d'un service principalement en langue chinoise avec un moins grand nombre d'émissions dans d'autres langues. Le Conseil a approuvé la demande à la condition que la nouvelle titulaire, la Cathay, dispense dans l'année, un service dans au moins deux autres langues. Si ce n'avait été de cette condition, le Conseil aurait refusé la demande étant donné qu'elle ne prévoyait pas quand les autres collectivités ethniques seraient desservies et lesquelles le seraient. Elle était presque déficiente dès le début; toutefois, la Cathay a reçu une licence et un délai d'un an pour desservir au moins deux autres collectivités ethniques.
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La Cathay n'a pas satisfait à la condition de sa licence et l'a admis à l'audience publique tenue à Vancouver le 5 novembre 1986. A mon avis, sur le plan juridique, elle ne détient pas de licence pour dispenser un service. Soutenir que la Cathay avait besoin de canaux de télédistribution additionnels pour dispenser un service dans les deux autres langues et qu'elle n'a donc pu respecter la condition imposée par le Conseil, va à l'encontre du concept global des services facultatifs que le CRTC a autorisés à ce jour. Le service de musique, le service de sports ou l'un ou l'autre service de longs métrages peut-il utiliser autant de canaux de télédistribution qu'il voudrait pour offrir des émissions particulières aux abonnés qui préfèrent le jazz au rock, le baseball au hockey ou les films pour tous aux films pour adultes? Il s'agit d'un argument fallacieux qui n'a pas été mentionné au cours du processus d'attribution de licence à la Cathay. De plus, en aucun temps au cours du délai d'un an, la Cathay a-t-elle officiellement demandé au Conseil d'apporter des changements à sa condition d'approbation ou des précisions à son sujet.
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