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Ottawa, le 18 décembre 1986
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Décision Télécom CRTC 86-22
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BELL CANADA - REQUETE EN RÉVISION ET MODIFICATION DE LA DÉCISION TÉLÉCOM CRTC 86-17
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I HISTORIQUE
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Le 10 novembre 1986, Bell Canada(Bell) a déposé auprès du Conseil une requête, conformément à l'article 63 de la Loi nationale sur les transports, lui demandant de réviser, rescinder, changer ou modifier une partie de la décision Télécom CRTC 86-17 du 14 octobre 1986, intitulée Bell Canada - Examen des besoins en revenus pour les années 1985, 1986 et 1987 (la décision 86-17). Plus précisément, Bell a demandé au Conseil de modifier la décision 86-17 de manière à hausser de 25,8 millions de dollars les besoins en revenus pour 1987 et à faire passer de 12,25 % à 12,75 % le seuil de la marge autorisée du taux de rendement de l'avoir des détenteurs d'actions ordinaires (RAO)pour 1987. La marge autorisée dans la décision 86-17 était de 12,25 % à 13,25 %, et les tarifs avaient été établis de manière à donner un taux de RAO de 12,75 %.
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La démarche que le Conseil utilise pour décider s'il y a lieu ou non d'accéder aux requêtes en révision et modification de ses décisions en matière de télécommunications a été établie dans la décision Télécom CRTC 79-1 du 2 février 1979, intitulée Requête de Bell Canada en vue de réviser la partie de la décision Télécom CRTC 78-7, du 10 août 1978, qui traite du projet de service téléphonique de l'Arabie Saoudite (la décision 79-1), dans laquelle était adopté le rapport d'un comité du Conseil. La conclusion du rapport se lit comme suit:
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Après considération des principes énoncés dans la cause COMSOL [AMOCO Canada Petroleum Co. Ltd. et al et Canadien Pacifique Ltée [1974] CTC300] et d'autres décisions, le comité a conclu que les critères dont il doit tenir compte dans l'exercice de ses pouvoirs en vertu de l'article 63 exigeraient que la requérante démontre qu'il existe,prima facie, un ou plusieurs des critères suivants:
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1. une erreur de droit ou de fait
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2. une modification fondamentale des circonstances ou des faits depuis la décision
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3. le défaut de considérer un principe de base qui avait été soulevé dans la procédure initiale
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4. un nouveau principe découlant de la décision.
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En outre, nonobstant l'absence de preuve, prima facie, qu'un des critères susmentionnés n'ait été rencontré, il serait également possible au Conseil, en vertu de l'article 63, de déterminer qu'il y avait un doute réel quant à la rectitude de sa décision originale et qu'en conséquence, une réévaluation était légitime. Ce n'est pas là cependant un cinquième critère, mais plutôt un état du pouvoir discrétionnaire résiduel qui existe dans l'article 63.
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Dans sa requête, Bell a fait valoir que la modification qu'elle demande au seuil de la marge autorisée du taux de RAO pour 1987 est justifié du fait qu'il s'est produit une modification fondamentale des circonstances ou des faits depuis la décision 86-17 et que cette dernière contient une erreur de fait. Bell a également soutenu que l'augmentation des besoins en revenus pour 1987 qu'elle a demandée est justifiée du fait que: a) la décision 86-17 contient une erreur de fait, à savoir, qu'elle ne semble pas tenir compte des répercussions du Régime de partage des revenus (RPR) de Telecom Canada sur les revenus après partage de la compagnie pour 1987; b) la décision 86-17 contient une erreur de fait dans le rejet de l'article de dépense ayant trait aux modifications à la charge de travail; et c) il s'est produit une modification des circonstances ou des faits depuis la décision 86-17, par suite du dépôt du projet de loi C-4. Bell a ajouté que,quoi qu'il en soit, les questions qui précèdent indiquent qu'il existe un doute réel quant à la rectitude de la décision.
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Le 14 novembre 1986, le Conseil a invité les parties qui avaient comparu à l'audience principale dans l'instance ayant abouti à la décision 86-17 à formuler des observations sur la requête en révision de Bell au plus tard le 28 novembre 1986. Les parties ci-après ont présenté des observations: la Canadian Business Telecommunications Alliance (la CBTA); l'Association des consommateurs du Canada (l'ACC); M. Carlyle Gilmour; le ministère des Communications du Québec; le ministère des Transports et des Communications de l'Ontario (l'Ontario); et l'Organisation nationale anti-pauvreté (l'ONAP). Bell a déposé sa réplique le 8 décembre 1986.
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II LA QUESTION DE L'AUGMENTATION DU SEUIL DE LA MARGE AUTORISÉE DU TAUX RAO POUR 1987
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A. Positions des parties
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A l'appui de son allégation selon laquelle il s'est produit une modification fondamentale des circonstances ou des faits depuis la décision 86-17, qui influe sur le seuil de la marge autorisée du taux de RAO, Bell a déclaré dans sa requête qu'elle fait face à d'importantes hausses de dépenses relatives à son programme de construction par rapport aux estimations présentées au moment de l'audience. Bell a fait reposer la nécessité de ces dépenses supplémentaires sur des hausses imprévues de la demande par rapport à celles que renfermait la Mise à jour de mai 1986 de sa preuve dans l'instance portant sur ses besoins en revenus et sur la stimulation du trafic résultant des diminutions des tarifs applicables au Service interurbain à communications tarifées (le SICT) prescrites dans la décision 86-17. Faisant état de ces dépenses supplémentaires ainsi que d'autres facteurs, notamment les gains moins élevés pour 1987 prescrits dans la décision 86-17, Bell a indiqué que ses besoins de sources de financement externe augmenteront sensiblement.
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Afin de satisfaire à ses importants besoins de sources de financement externe, la compagnie a déclaré qu'elle doit pouvoir donner à ses investisseurs une assurance raisonnable que son taux de RAO ne tombera pas sous les 12,25 % en 1987. De l'avis de Bell, les répercussions sur ses ratios financiers, si cela se produisait, seraient telles qu'elle ne pourrait pas maintenir sa cote de crédit double A. Bell a, de plus, affirmé que la décision du Conseil contient une erreur de fait à cet égard, à savoir, qu'elle ne semble pas accorder le poids qui convient à la preuve financière présentée par la compagnie, en particulier la preuve des témoins du marché dont il n'est pas question dans la décision.
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Aucun des intervenants n'a appuyé la position de Bell. La CBTA a fait observer que la décision 86-17 n'avait pas eu de répercussions importantes sur les cotes de crédit considérées comme importantes par Bell. La CBTA et l'ACC ont toutes les deux fait remarquer que Bell n'a, ni dans l'instance initiale ni dans sa requête en révision, prouvé que le coût du capital est fonction de l'ampleur du programme de construction.
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L'Ontario a fait valoir que le fait d'accorder à la preuve de témoins de Bell moins d'importance que celle-ci n'estime appropriée ne constitue pas une erreur de fait. Elle s'est déclarée préoccupée de ce que le relèvement du seuil de la marge autorisée du taux de RAO puisse donner lieu à une requête visant à majorer les tarifs du service local, ce qui équivaudrait d'une manière détournée à un rééquilibrage des tarifs.
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En réplique, Bell a réitéré que l'augmentation de l'ampleur de ses besoins de sources de financement externe constitue une modification fondamentale justifiant la révision demandée. De plus, Bell a insisté sur son inquiétude de perdre sa cote de crédit double A si son taux de RAO glissait vers les 12,25 %.
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B. Conclusions
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Lorsqu'il a pris sa décision dans l'instance portant sur les besoins en revenus, le Conseil était conscient qu'une hausse du programme de financement de Bell résulterait des diminutions des tarifs applicables au SICT et de la réduction des gains pour 1987 qui étaient ordonnées dans la décision 86-17. Le Conseil a, ainsi, inclus des frais de financement supplémentaires pour tenir compte de ces deux facteurs dans le calcul des besoins en revenus de la compagnie pour 1987 et des réductions tarifaires.
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De l'avis du Conseil, des révisions aux prévisions présentées dans le cadre d'une instance portant sur les besoins en revenus, qui découlent de renseignements factuels actualisés rendus possibles par le temps écoulé depuis l'achèvement de l'instance, ne devraient pas en soi justifier une révision de la décision. D'autres modifications dans les prévisions pourraient également s'être produites et continuer à se produire et avoir des répercussions positives ou négatives sur les besoins en revenus. C'est principalement pour cette raison, et également pour inciter la compagnie à fonctionner avec plus d'efficience, que le Conseil prescrit une marge autorisée de taux de RAO de la compagnie plutôt qu'un pourcentage ferme. Le fait de permettre des révisions fondées uniquement sur des prévisions révisées serait ainsi incompatible avec l'utilisation d'une marge autorisée du taux de RAO, aboutirait à des révisions sans fin des décisions et rendrait par conséquent impraticable la démarche axée sur une année témoin future que le Conseil utilise dans de telles instances.
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En outre, le Conseil note que l'ampleur des besoins de sources de financement de la compagnie ne constitue que l'un des nombreux facteurs dont il a été tenu compte pour en arriver à la marge autorisée du taux de RAO. A cet égard, le Conseil fait remarquer qu'en prescrivant la marge autorisée du taux de RAO pour 1987, qu'il jugeait équitable tant pour les abonnés que les actionnaires, il a expressément déclaré dans la décision 86-17 qu'il avait tenu compte des besoins constamment importants de sources de financement externe de la compagnie et de la nécessité de maintenir et d'appuyer sa bonne cote de crédit.
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Dans son calcul de la marge appropriée du taux de RAO pour 1987, le Conseil a tenu compte de toute la preuve dont il était saisi. De l'avis du Conseil, le fait que Bell ne soit pas d'accord avec le poids qu'il a accordé à certaines parties de sa preuve ne constitue pas une erreur de fait. Quoi qu'il en soit, le Conseil a fait remarquer que la décision 86-17 a établi des tarifs calculés de manière à atteindre un taux de RAO de 12,75 % pour 1987, qu'il s'agit là du taux minimal de RAO que Bell estime devoir maintenir et que, de plus, rien n'interdit à la compagnie d'obtenir un taux de RAO plus élevé à l'intérieur de la marge autorisée.
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Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil a conclu que, relativement au seuil de la marge autorisée du taux de RAO pour 1987, il ne s'est pas produit de modification fondamentale dans les circonstances ou les faits depuis la décision 86-17 et que la décision 86-17 ne contient pas d'erreur de fait. De plus, le Conseil a conclu qu'il n'existe pas de doute réel quant à la rectitude de sa décision à cet égard.
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III LA QUESTION DE L'AUGMENTATION DES BESOINS EN REVENUS POUR 1987
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A. Répercussions du RPR
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1. Positions des parties
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Dans sa requête, Bell a fait valoir que la décision 86-17 contient une erreur de fait dans son évaluation des répercussions négatives que les réductions tarifaires prescrite sauraient sur les revenus que la compagnie obtiendra en 1987 en vertu du RPR. Bell a soutenu que le Conseil a sous-estimé de 15,3 millions de dollars les besoins en revenus de la compagnie pour 1987, par suite de l'effet de deux composantes particulières du RPR dont la décision 86-17 ne semble pas avoir tenu compte. Tout d'abord, la compagnie a déclaré que les gains moins élevés pour 1987, résultant de la décision 86-17, feront baisser la composante frais financiers et impôt sur le revenu utilisée pour Bell dans le processus de RPR, ce qui réduira les revenus après partage de Bell. Deuxièmement, la demande accrue de trafic intracompagnie résultant des tarifs intracompagnie réduits qui sont prescrits dans la décision 86-17 réduira la proportion du trafic total de Bell attribuable au trafic autre que le trafic intracompagnie. Bell a déclaré que cela, par ricochet, réduira les revenus après partage de la compagnie.
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La CBTA et l'ACC ont exprimé l'avis que, dans le cas de requêtes en révision de décisions concernant les besoins en revenus des transporteurs, le Conseil ne devrait pas être disposé à modifier ses constatations relatives aux besoins en revenus globaux pour une année future, à moins qu'il n'ait été prouvé, sur une base prima facie, que les modifications demandées sont nécessaires pour maintenir le taux de RAO dans la marge prescrite. La CBTA et l'ONAP ont fait remarquer que Bell aurait pu fournir des renseignements concernant les répercussions du RPR, mais qu'elle ne l'a pas fait. L'ONAP a fait valoir que l'on ne peut alléguer que le Conseil a commis une erreur de fait relativement à des renseignements qui n'ont pas été versés au dossier de l'instance. L'Ontario a adopté pour position que le Conseil devrait apporter un rajustement approprié dans la mesure où il n'a pas tenu compte des répercussions du RPR.
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En réplique, Bell a fait valoir que la suggestion que les décisions concernant les besoins en revenus ne devraient pas être révisées à moins qu'il n'ait été prouvé que le taux de RAO tomberait autrement en dehors de la marge prescrite n'est pas étayée en droit et qu'il s'agit là, de plus, d'une dérogation radicale et injustifiée aux critères de révision adoptés par le Conseil jusqu'ici. Bell a ajouté qu'elle avait tenu compte des répercussions du RPR sur ses revenus dans le cadre d'instances antérieures relatives à des majorations tarifaires générales, quoi qu'elle n'en ait pas explicitement parlé au cours de ces instances. Étant donné qu'elle n'avait pas présenté de demande de réduction tarifaire générale dans le cadre de l'instance portant sur les besoins en revenus, toutefois, Bell a déclaré qu'elle n'avait pas préparé d'estimations de revenus provenant du RPR en fonction du genre de réductions tarifaires qui ont été en fin de compte prescrites dans la décision 86-17.
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2. Conclusions
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Le Conseil fait remarquer que sa décision concernant les besoins en revenus de Bell pour 1987 a été prise d'après le dossier de l'instance dont il était saisi. Dans le cas de la demande de renseignements Bell(CRTC)11avr86-1717EBR, dans laquelle le Conseil a demandé à Bell d'identifier les barèmes tarifaires qu'elle préférait en fonction de divers scénarios de besoins en revenus, la compagnie a eu amplement l'occasion de verser au dossier des renseignements concernant les répercussions de réductions aux tarifs intracompagnie sur les revenus après partage dans le cadre du RPR. Dans sa preuve selon laquelle les barèmes tarifaires explicatifs contenus dans sa réponse produiraient les revenus nécessaires, toutefois, Bell n'a inclus aucune répercussion négative du RPR résultant des modifications tarifaires. Lorsque le Conseil a adressé cette demande de renseignements à la compagnie, il escomptait qu'elle lui fournirait une réponse complète, de sorte que l'on tienne compte de toutes les implications, positives comme négatives, sur les besoins en revenus. De l'avis du Conseil, le défaut de Bell de le faire ne doit pas par la suite être invoqué comme preuve d'une erreur de fait de la part du Conseil.
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Le Conseil estime également qu'il irait à l'encontre de l'intérêt du caractère définitif de ses décisions si ses critères de révision étaient interprétés de manière à permettre à une requérante de porter à l'attention du Conseil, après la publication de la décision, des renseignements que l'on aurait pu raisonnablement s'attendre à ce que la requérante produise au cours de l'instance. Le Conseil estime que cela est d'autant plus obligatoire dans le cadre d'une instance portant sur les besoins en revenus, où les répercussions que l'erreur de fait alléguée pourrait avoir sur le taux de RAO de la compagnie sont relativement faibles par rapport à la marge autorisée.
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Compte tenu de ce qui précède, le Conseil a conclu que, pour ce qui est des répercussions du RPR, la décision 86-17 ne contient pas d'erreur de fait. De plus, le Conseil a conclu qu'il n'existe pas de doute réel quant à la rectitude de sa décision à cet égard.
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B. Modifications à la charge de travail
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1. Positions des parties
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Dans sa requête, Bell a fait valoir que la décision 86-17 contient une erreur de fait dans le rejet de l'article de dépense appelé Modifications à la charge de travail dans sa Mise à jour de mai 1986 et que ce rejet entraîne une réduction de 7,5 millions de dollars dans les besoins en revenus de la compagnie pour 1987. L'article Modifications à la charge de travail dans la Mise à jour de la preuve de la compagnie tient compte de modifications dans les dépenses prévues résultant de révisions que la compagnie a apportées aux prévisions de la demande incluses dans sa preuve initiale.
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Bell a fait remarquer qu'en rejetant cet article de dépense, le Conseil a fait état de la conclusion à laquelle il en était arrivé dans des instances antérieures, à savoir, qu'il n'est pas disposé à accepter des rajustements de prévisions fondés sur des modifications à des hypothèses économiques générales, dans la mesure où ces rajustements ne sont pas reliés à des modifications à des articles particuliers de la preuve initiale. Bell a soutenu que le rajustement n'était pas fondé simplement sur des modifications à des hypothèses économiques générales et que, et c'est là peut-être le point le plus important, les résultats cumulatifs courants pour l'année confirment la validité de cet article de dépense. Bell a fait état de paiements d'heures supplémentaires au titre des installations et de dépenses contractuelles au titre des installations à cet égard. De plus, Bell a fait remarquer que, dans la décision 86-17, le Conseil a accepté la hausse des revenus estimatifs contenue dans la Mise à jour de mai 1986, qui correspond à la demande accrue d'où découlerait la charge de travail accrue reflétée dans cet article de dépense.
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Aucun des intervenants n'a appuyé la position de Bell. La CBTA et l'ACC ont toutes les deux fait valoir qu'il n'y a pas lieu de permettre à Bell de demander une modification de la décision du seul fait que les données réelles récentes relatives à un article en particulier ne correspondent pas tout à fait aux prévisions. L'Ontario et l'ONAP ont soutenu qu'il incombait à Bell de convaincre le Conseil de la validité de cet article de dépense et qu'à défaut de quoi il n'existe pas de motif de révision.
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En réplique, Bell a déclaré que son argument au sujet de modifications à la charge de travail ne repose pas uniquement sur un écart entre sa preuve initiale et les résultats récents. Elle a ajouté que ses estimations pour cet article dans sa Mise à jour de mai 1986 ne reposaient pas uniquement sur des modifications aux hypothèses économiques générales, mais qu'elles étaient plutôt reliées à des augmentations particulières de la demande et de la charge de travail à l'égard desquelles le Conseil a accepté les augmentations de revenus correspondantes.
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2. Conclusions
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Dans la décision 86-17, le Conseil a exposé en détail ses motifs de rejet du rajustement relié à l'augmentation prévue de la demande. En particulier, le Conseil a fait remarquer que l'on avait demandé à Bell, tant lors d'un interrogatoire à l'audience principale que dans la demande de renseignements Bell(CRTC)25juin86-4601 EBR, de fournir des détails sur la manière dont elle avait quantifié l'augmentation de la demande. Bell a répondu par des concepts et des techniques d'ordre général, mais elle n'a pas donné les calculs réels ni de données de base suffisantes pour que le Conseil puisse confirmer le chiffre en question.
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Pour ce qui est de l'allégation de Bell selon laquelle le Conseil aurait reconnu l'augmentation de la demande du fait qu'il a accepté la Mise à jour de mai 1986 de ses prévisions de revenus, le Conseil fait remarquer que Bell avait fourni des renseignements suffisants pour étayer l'augmentation connexe de revenus. Par contraste, toutefois, même dans sa requête actuelle, Bell n'a pas fourni la base de données ou les calculs réels à l'appui du rajustement proposé des dépenses.
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Quant à l'argument de Bell selon lequel les paiments d'heures supplémentaires et les dépenses contractuelles au titre des installations ont dépassé les prévisions de 1986, à l'appui du rajustement de la Mise à jour de mai 1986, le Conseil fait remarquer qu'il ne s'agit là que de deux des nombreux articles de dépenses inclus dans les prévisions de dépenses totales et que les résultats réels pour d'autres articles particuliers peuvent bien être inférieurs aux prévisions. En outre, le Conseil note que l'augmentation de la demande depuis la Mise à jour de mai 1986, dont Bell a fait état, pourrait également avoir contribué à l'excédent des dépenses déclaré.
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Compte tenu de ce qui précède, et pour les motifs exposés à la section II B ci-dessus au sujet de l'à-propos de réviser des décisions portant sur les besoins en revenus en fonction de révisions apportées aux prévisions, le Conseil a conclu que la décision 86-17 ne contient pas d'erreur de fait pour ce qui est des modifications à la charge de travail et qu'il n'existe pas de doute réel quant à la rectitude de sa décision à cet égard.
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C. Dépôt du projet de loi C-4
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Le projet de loi C-4 est le projet de loi que la Chambre des communes a adopté le 11 décembre 1986, après l'achèvement de la présente instance,et qui autorise le Conseil à établir des règlements, avec l'approbation du Conseil du Trésor, en vue d'imposer des droits annuels aux transporteurs de télécommunications réglementés par le gouvernement fédéral.
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1. Positions des parties
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Dans sa requête, Bell a soutenu qu'il s'était produit une modification des circonstances ou des faits depuis la décision 86-17, du fait du dépôt du projet de loi C-4, et que les besoins en revenus de la compagnie pour 1987 augmenteraient ainsi de 3,0 millions de dollars. Bell a fait remarquer qu'elle éprouvait de la difficulté à établir si ce changement ou d'autres devraient être considérés comme étant fondamentaux au sens où l'entendent les critères de révision du Conseil, mais elle a souligné que le Parlement devrait traiter de manière expéditive le projet de loi C-4.
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Aucun des intervenants n'a appuyé la position de Bell. La CBTA a fait valoir qu'étant donné que les perspectives de ce genre de droits étaient connues de Bell avant l'achèvement de l'instance portant sur les besoins en revenus et que les répercussions possibles du projet de loi C-4 sur le taux de RAO de la compagnie pour 1987 sont relativement faibles, le dépôt de ce projet de loi ne doit pas être considéré comme étant une modification fondamentale.
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En réplique, Bell a fait valoir que le montant en question ne doit pas être considéré comme étant le facteur de rejet d'un article autrement valide. Elle a déclaré que les circonstances entourant le projet de loi C-4 ont effectivement changé depuis l'achèvement de l'instance portant sur les besoins en revenus et que le projet de loi en est actuellement à un stade beaucoup plus avancé de son étude au Parlement.
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2. Conclusions
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Le Conseil fait remarquer que le projet de loi C-4, qui remplace l'ancien projet de loi C-125, avait été déposé avant l'achèvement de l'audience dans l'instance portant sur les besoins en revenus et que le gouvernement avait annoncé son intention de déposer un tel projet de loi bien avant ce moment-là. De plus, bien que le projet de loi C-4 ait,depuis, été adopté par la Chambre des communes, il reste encore au Conseil à établir des règlements après une instance publique et avec l'approbation du Conseil du Trésor. Pour ces motifs et pour ceux qui sont exposés à la section II B ci-dessus concernant l'à-propos de réviser des décisions portant sur des besoins en revenus en fonction de révisions apportées aux prévisions, le Conseil a conclu que le dépôt du projet de loi C-4 ne donne pas lieu à une modification fondamentale des circonstances ou des faits depuis la décision 86-17 et qu'il n'existe pas de doute réel quant à la rectitude de sa décision à cet égard.
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IV LA DÉCISION DU CONSEIL
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A la lumière des conclusions exposées ci-dessus, le Conseil rejette la requête en révision de Bell.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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