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Ottawa, le 2 août 1985
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Avis public CRTC 1985-175
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Examen des services hors programmation et de la publicité aux canaux de télédistribution - audience publique du 28 octobre 1985 - Hull (Québec)
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Documents connexes: Services autres que les services de programmation offerts par les titulaires de licences de télévision par câble, avis public du 6 juin 1978; Services autres que les services de programmation offerts par les titulaires de licences de télévision par câble, avis public du 26 mars 1979; décision CRTC 79-266 du 26 mars 1979; préambule des décisions CRTC 81-919 à 81-922 du 30 décembre 1981; avis public CRTC 1983-232 du 3 octobre 1983; décision CRTC 85-66 du 30 janvier 1985; avis d'audience publique 1985-27 du 4 avril 1985.
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Dans l'avis d'audience publique CRTC 1985-27 qui annonçait l'audience publique du 30 avril 1985 à Hull (Québec), le Conseil a déclaré que deux grandes questions de politique, soit les services hors programmation et la publicité télédistribuée, feraient l'objet d'une audience publique distincte à l'automne de 1985. Le Conseil avait jugé qu'une discussion générale et approfondie des aspects et des préoccupations entourant ces questions s'imposait.
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Lors de l'audience du 30 avril 1985, le Conseil a étudié les observations reçues en réponse à l'avis public CRTC 1984-305 et a invité les parties intéressées à discuter d'un Projet de nouveau Règlement sur la télédistribution et la télévision par abonnement. A la suite de l'audience et conformément aux exigences de la Loi sur les textes réglementaires, un projet de Règlement modifié sera envoyé au ministère de la Justice pour fins d'examen. Le Conseil s'attend à pouvoir publier ce projet de Règlement modifié, pour fins d'observations complémentaires du public, peu après qu'il sera revenu du ministère de la Justice.
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De nombreux aspects du Règlement sur la télédistribution ont fait l'objet de discussions à l'audience, dont plusieurs ont donné lieu à de longs mais fructueux échanges entre les participants. La discussion du projet d'article 4, Utilisation d'une entreprise, a soulevé plusieurs questions, notamment une question fondamentale concernant le caractère de la démarche du Conseil en matière de réglementation. Certains détails devraient être réglés par des modifications au projet d'article 4, mais le Conseil entend poursuivre la discussion de l'importante question de la démarche en matière de réglementation à l'audience publique du 28 octobre 1985.
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HISTORIQUE
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A.SERVICES HORS PROGRAMMATION TÉLÉDISTRIBUÉS
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En 1978, le Conseil a annoncé qu'il examinerait des demandes en vue de la prestation "de nouveaux services de communications qui ne comprennent pas les services de programmation." Les demandes ont été entendues en novembre 1978 et les décisions, rendues en mars 1979, approuvaient certains services de ce genre, sur une base expérimentale, pour une période de deux ans.
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Dans un avis public publié parallèlement aux décisions, le Conseil a fait état de ses préoccupations concernant ces services innovateurs et a imposé des conditions visant à garantir que les services de programmation conservent la priorité, qu'il n'y ait pas d'interfinancement et qu'aucune publicité ne soit distribuée. Par la suite, plusieurs autres demandes visant la télédistribution de services hors programmation, semblables à ceux qui avaient été autorisés en mars 1979, ont été autorisées pour des périodes maximales de deux ans, aux même modalités et conditions.
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Le 30 décembre 1981, dans les décisions CRTC 81-919 à CRTC 81-922, le Conseil a approuvé plusieurs autres services hors programmation à titre expérimental, a rejeté un projet de service d'annonces immobilières et a annoncé qu'il comptait tenir une audience publique, alors prévue provisoirement pour la fin de 1983, aux fins d'évaluer les répercussions économiques, techniques, culturelles et sociales de la télédistribution de services hors programmation. Dans le préambule de ces décisions, le third Conseil a souligé sa préoccupation que des tierces parties obtiennent l'accès aux entreprises de télédistribution pour offrir des services semblables.
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Le 3 octobre 1983, le Conseil a annoncé qu'il reportait cette audience pour une période de deux ans, en réponse à une requête de l'industrie de la télédistribution. Cette remise à plus tard s'appuyait sur le fait que les titulaires n'avaient pas marqué de progrès sensibles dans leurs expériences et n'étaient pas en mesure de fournir au Conseil des données qui lui permettraient d'évaluer convenablement les répercussions possibles des nouveaux services.
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Au nombre des expériences approuvées jusqu'ici se trouvent des services de jeux vidéo, de sécurité résidentielle, de téléchargement de logiciels, de lecture de compteurs, de contrôle et de commutation, de vidéotexte, de cotes d'écoute, de sondages d'opinion publique, de télébanque, de téléachats et de banques de données à images fixes (y compris des annonces classées et immobilières).
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L'avènement de services hors programmation constitue un tout nouveau seceur d'entreprise pour les télédistributeurs autorisés et pourrait modifier le rôle traditionnel de la télédistribution qui est principalement celui de distributeur de services de radiodiffusion. L'industrie elle-même a fait part de son incertitude quant aux possibilités techniques et à l'acceptaion par le marché de ces nouvelles techniques de pointe. Les efforts de marketing des titulaires se sont butés à l'absence presque totale de sensibilisation du consommateur à ces services quoique certains observateurs de l'industrie soutiennent toujours que le mariage de l'informatique et des installations de télédistribution révolutionneront de nombreux aspects de notre société. Ils estiment que les techniques de télédistribution bidirectionnelles interactives offrent des possibilités à peine explorées jusqu'ici.
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Plusieurs facteurs se sont combinés pour retarder la mise en oeuvre de certains services et limiter la portée d'autres. Un des principaux obstacles a été le coût élevé de conversion des entreprises en installations bidirectionnelles. Des fonds qui auraient pu être consacrés à la conversion bidirectionnelle ont, dans certains cas, été affectés à l'implantation de services de programmation optionnels qui, dans la plupart des cas, exigeaient de fortes immobilisations au chapitre des décodeurs et de l'augmentation de la capacité de canaux. En outre, une conjoncture économique défavorable a obligé certains télédistributeurs à annuler ou à reporter à plus tard leur projets de mise en oeuvre de ces nouveaux services. Certains titulaires ont signalé que l'autorisation initiale de ces services, sur une base expérimentale, pour une période de deux ans, a nui aux possibilités d'attirer des capitaux dans des services qui, dans la plupart des cas, sont hautement spéculatifs à cause de la demande du marché non prouvée.
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QUESTIONS ET PRÉOCCUPATIONS
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Dans son avis public initial de 1978 concernant la télédistribution de services hors programmation, le Conseil a cité l'alinéa 3j) de la Loi sur la radiodiffusion dans lequel il est déclaré que "la réglementation et la surveillance du système de la radiodiffusion canadienne devraient être souples et aisément adaptables aux progrès scientifiques ou techniques." Toutefois, dans les décisions dans lesquelles il a autorisé la prestation de ces services innovateurs, le Conseil a exprimé certaines préoccupations et prescrit une période restreinte d'application à titre expérimental, afin qu'il soit possible de rassembler suffisamment de données et d'expériences pour évaluer les répercussions économiques, techniques, culturelles et sociales de la télédistribution de ces services avant d'accorder d'autres autorisations.
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Pour des motifs déjà exposés, l'implantation de services hors programmation ne s'est pas déroulée comme prévu et, par conséquent, le Conseil ne dispose pas de renseignements aussi étendus et détaillés qu'il l'aurait voulu. C'est pourquoi le Conseil tient à examiner en profondeur et de manière aussi étendue que possible la prestation de services hors programmation. Plus particulièrement, le Conseil voudrait discuter de l'implantation appropriée et opportune de ces services, pour ce qui est de leurs répercussions possibles sur l'économie canadienne en général et le système de la radiodiffusion canadienne en particulier; de l'élaboration de techniques appropriées; des facteurs nuisant à la mise en oeuvre et à la croissance de ces services, ainsi que des méthodes possibles de faciliter leur implantation; et du rôle de la télédistribution dans ce domaine. Le Conseil aimerait obtenir des parties intéressées ou du grand public toute autre donnée ou tout autre résultat de recherche qui pourrait exister concernant les services hors programmation.
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Sans pour autant limiter la portée des observations du public, le Conseil invite les parties intéressées à déposer des mémoires qui répondront à quelques-unes ou à la totalité des questions particulières qui suivent.
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QUESTIONS
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A. SERVICES HORS PROGRAMMATION
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1. Devrait-on réglementer les services hors programmation?
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2. Devrait-on continuer à autoriser tous les services hors programmation sur une base "expérimentale seulement?
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3. Devrait-on imposer des restrictions au genre de services hors programmation autorisés?
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4. Faudrait-il traiter de la même façon tous les genres de services hors programmation?
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5. L'autorisation de distribuer ces nouveaux services devrait-elle être limitée à une période moins longue que la période d'application de la licence?
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6. Quel genre de procédure (avis public, audience publique, etc.) conviendrait aux fins de la réglementation?
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7. Quels renseignements faudrait-il déposer auprès du Conseil dans le cadre de toute demande visant à obtenir l'autorisation de distribuer un service de ce genre?
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8. Les entreprises de télédistribution devraient-elles être autorisées à utiliser leurs installations pour la transmission de données? Dans l'affirmative, à quelles conditions?
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9. L'accès de tierces parties à l'entreprise de télédistribution contribuerait-il à l'implantation de services hors programmation? Dans l'affirmative, à quelles conditions ou en vertu de quels arrangements les tierces parties y auraient-elles accès?
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10. Quelle est la meilleure démarche à adopter pour l'établissement du prix de location d'espace du spectre?
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11. Quelle est la possibilité d'entreprises conjointes entre des télédistributeurs autorisés et des tierces parties?
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12. Existe-t-il une méthode simple et appropriée qui pourrait servir à imputer les coûts aux services hors programmation, par exemple, selon la capacité de canaux utilisée?
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13. Devrait-on permettre la publicité sur les canaux offrant des services hors programmation?
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B. PUBLICITÉ TÉLÉDISTRIBUÉE
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Pour récupérer les coûts reliés à la prestation de ces services et réduire le risque de lancer sur le marché des services non éprouvés, la méthode la plus souvent proposée par l'industrie de la télédistribution est de permettre aux entreprises de présenter certains genres de messages publicitaires.
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La question de la distribution de mes sages publicitaires par les entreprises de télédistribution préoccupe cette industrie et le Conseil depuis un grand nombre d'années. Le Conseil a étudié, au fil des ans, toute une gamme de propositions visant la télédistribution de messages publicitaires au canal communautaire et sur les canaux offrant des services de programmation spéciaux et des services hors programmation et, à l'exception d'activités restreintes de commandite, il les a systématiquement toutes rejetées, invoquant le fait qu'il fallait d'abord procéder à un examen général de la politique.
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La politique du Conseil concernant la publicité à des services de télédistribution est énoncée dans le document du 26 mars 1979 intitulé La télévision par câble - Revision de certains aspects des services de programmation. Dans ce document, le Conseil note que "les titulaires de licence de télévision par câble ne peuvent s'attendre à bénéficier des revenus d'abonnement et de la publicité de façon concurrentielle avec les radiodiffuseurs."
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La position du Conseil, à ce moment- là, mettait l'accent sur la nécessité de réglementer l'accès aux marchés de la radiodiffusion de manière à assurer la viabilité des stations existantes et nouvelles dans un milieu concurrentiel où le succès commercial se mesurait, et se mesure toujours, à l'acceptation par l'auditoire et aux cotes d'écoute. Le Conseil estimait que, pour respecter les exigences en matière de contenu des émissions, l'industrie de la radiodiffusion avait besoin de revenus commerciaux provenant de la publicité. Dans ce contexte, l'exploitant d'entreprise de télédistribution était perçu comme ayant des revenus d'abonnement assurés et stables, sans être exposé aux risques et aux exigences propres aux radiodiffuseurs.
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Des diverses propositions formulées à l'égard de la question de la télédistribution de publicité, certaines avaient trait à différentes formes de publicité au canal communautaire. A cet égard, le Conseil a, dans son Examen de la politique du canal communautaire (circulaire no 297 du 12 juin 1984), déclaré qu'il n'était "pas convaincu à l'heure actuelle qu'en autorisant la publicité sur le canal communautaire il respecterait les principes incorporés à sa politique de 1975." Afin que l'examen de la publicité télédistribuée soit exhaustif, le Conseil entend discuter de sa politique concernant la publicité au canal communautaire.
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En outre, le Conseil recevrait avec intérêt toute étude concernant les répercussions possibles que la publicité télédistribuée pourrait avoir sur les entreprises canadiennes de radiodiffusion et(ou) de télédiffusion et, de façon similaire, sans pour autant limiter la portée des observations du public, il invite les parties intéressées à lui soumettre leurs observations sur quelques-unes ou la totalité des questions suivantes.
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1. Quelles sont les possibilités pour la publicité télédistribuée d'attirer de nouvelles sources de revenus et ainsi raffermir le système de la radiodiffusion canadienne?
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2. Existe-t-il des études ou des preuves révélant que les annonceurs cherchent des occasions nouvelles ou innovatrices de publicité?
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3. La publicité télédistribuée devrait-elle être permise sur le plan national ou selon une étude cas par cas de marchés spécifiques?
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4. Certaines formes de publicité constitueraient-elles une menace pour les radiodiffuseurs locaux?
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5. Les télédistributeurs autorisés seraient-ils intéressés à attirer des commanditaires nationaux? Dans l'affirmative, quel serait le rapport prévu entre les commanditaires nationaux et locaux?
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6. Quelle est la possibilité de coparticipation entre les télédistributeurs autorisés et les radiodifuseurs commerciaux locaux?
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7. Devrait-on permettre aux télédistributeurs autorisés d'élaborer de nouveaux concepts en matière de services reliés à la publicité, par exemple, un canal consacré à une programmation qui allie information et publicité (publinouvelles), émissions et publicité (publémissions), documentaires et publicité (publidocumentaires), ainsi qu'encans télévisés, achats à domicile, achats directs, etc.?
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8. Devrait-on permettre aux télédistributeurs autorisés de vendre, au niveau local, de la publicité dans les créneaux actuellement disponibles de plusieurs services américains par satellite? Dans l'affirmative, comment cette activité influerait-elle sur les radiodiffuseurs, y compris les titulaires de licences de radio?
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C. PUBLICITÉ AU CANAL COMMUNAUTAIRE
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1. Devrait-on permettre aux télédistributeurs autorisés de vendre de la publicité au canal communautaire? Dans l'affirmative, quelle sorte de publicité et à quelles conditions?
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2. L'avènement de la publicité pourrait-elle mettre en péril la philosophie et l'orientation bien établies du canal communautaire?
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3. La publicité au canal communautaire devrait-elle être limitée aux collectivités qui n'ont pas d'autre service local de radiodiffusion?
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4. Les activités de publicité entraîneraient-elles une diminution dans les employés et les installations habituellement affectés à la programmation communautaire?
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5. Quelle est la possibilité de séparer les coûts d'exploitation des activités de publicité et les coûts habituellement reliés à l'exploitation du canal communautaire?
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6. La publicité dans des langues autres que l'anglais ou le français devrait-elle être autorisée au canal communautaire ou aux canaux d'émissions spécialisées?
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7. Les recettes provenant de la publicité aux canaux communautaires devraient-elles entraîner des augmentations équivalentes des budgets affectés à la programmation communautaire?
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CONCLUSION
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Le Conseil s'attend à ce que l'audience du 28 octobre 1985 mette l'accent sur les questions soulevées dans le présent avis public et sur les préoccupations pertinentes exprimées dans les observations qui auront été reçues en réponse au présent avis public. Le Conseil n'a pas l'intention de discuter de la question de la facturation par émission au cours de cette audience. Cette question fera l'objet d'une procédure publique différente.
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Les observations écrites doivent être déposées au plus tard le 13 septembre 1985 auprès du Secrétaire général, CRTC, Ottawa (Ontario), K1A 0N2. Les personnes désirant comparaître à l'audience publique du 28 octobre 1985 doivent en informer le Secrétaire général par écrit au plus tard le 4 octobre 1985.
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Le Secrétaire général Fernand Bélisle
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