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Décision Télécom
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Ottawa, le 12 juillet 1984
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Décision Télécom CRTC 84-18
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Services améliorés
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Documents connexes: avis publics Télécom CRTC 1980-52 du 24 novembre 1980; 1983-72 du 15 novembre 1983; 1983-73 du 15 novembre 1983; 1984-6 du 11 janvier 1984; et ordonnances Télécom CRTC 84-57 du 10 février 1984; 84-63 du 10 février 1984; et décisions Télécom CRTC 79-11 du 17 mai 1979; 79-16 du 28 août 1979; 81-10 du 25 mai 1981; 81-12 du 18 juin 1981; 81-22 du 4 novembre 1981; 81-24 du 24 novembre 1981; 82-14 du 23 novembre 1982; 83-4 du 13 mai 1983; et le Rapport du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes portant sur le projet de réorganisation de Bell Canada du 18 avril 1983.
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Tables des matières
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I HISTORIQUE
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II DÉFINITIONS DE SERVICE DE BASE ET DE SERVICE AMÉLIORÉ
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III REVENTE, PARTAGE ET INTERCONNEXION
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IV TRAITEMENT DES SERVICES AMÉLIORÉS ASSURÉS PAR DES ENTREPRISES AUTRES QUE LES TRANSPORTEURS PUBLICS
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V NÉCESSITÉ DE RESTRICTIONS A LA PRESTATION DE SERVICES AMÉLIORÉS PAR LES TRANSPORTEURS PUBLICS
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VI ÉVALUATION DES TARIFS DES TRANSPORTEURS PUBLIC
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VII DÉGROUPEMENT DES SERVICES DES TRANSPORTEURS PUBLICS ET TARIFICATION RÉGLEMENTÉE DES INSTALLATIONS DES TRANSPORTEURS PUBLICS
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VIII TRANSFERTS DES SERVICES AMÉLIORÉS A DES ENTREPRISES AFFILIÉES DISTINCTES
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IX ACCÈS AUX REGISTRES DE FACTURATION DES SERVICES MONOPOLISTIQUES ET UTILISATION DES ENCARTS DE FACTURATION AUX ABONNÉS PAR LES TRANSPORTEURS PUBLICS
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X ROLE DES TRANSPORTEURS PUBLICS DANS LE PROCESSUS DE PLANIFICATION ET LEUR CONNAISSANCE DE LA CONFIGURATION DES INSTALLATIONS ET SERVICES SOUS-JACENTS DE TRANSMISSION DES CONCURRENTS
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I HISTORIQUE
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Le fusionnement des télécommunications et de l'informatique qui se produit depuis quelques années a ouvert la porte à toute une gamme de nouveaux services où il est possible d'allier à des services de télécommunications courants des fonctions de mémorisation, de traitement ou de création d'information. Cette nouvelle gamme de services est généralement désignée sous le nom de services améliorés.
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Le Conseil a été pour la première fois saisi de questions relatives aux services améliorés lorsque Bell Canada (Bell) lui a demandé l'autorisation de mettre à l'essai sur le marché un nouveau service appelé Service de messages téléphoniques (SMT). La caractéristique essentielle du nouveau service proposé était que "le client compose un numéro donné et dicte son message qui est enregistré et ensuite transmis par voie téléphonique aux destinations spécifiées par l'abonné". Cette possibilité d'acheminement en différé différenciait le SMT des autres services téléphoniques déjà offerts par Bell.
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Le tarif du SMT de Bell a d'abord été approuvé par le Conseil mais a par après été suspendu à la suite d'observations reçues de la Telephone Answering Association of Canada. Après avoir reçu d'autres observations en réponse à un avis public, le Conseil a consenti à la mise à l'essai du SMT dans la décision Télécom CRTC 81-10 du 25 mai 1981 intitulée Bell Canada - Mise à l'essai du service de messages téléphoniques.
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Dans cette décision, le Conseil a fait état des préoccupations qui ont surgi à la suite de son avis public et il a annoncé son intention de donner au public l'occasion de se pencher sur les questions posées par l'établissement de principes directeurs régissant la prestation des services améliorés en général. Le Conseil a réitéré cette intention dans les décisions et ordonnances suivantes: la décision Télécom CRTC 81-12 du 18 juin 1981 intitulée Télécommunications CNCP - Service TÉLÉNEWS; la décision Télécom CRTC 81-22 du 4 novembre 1981 intitulée Bell Canada - Service Envoy 100; et la décision Télécom CRTC 83-4 du 13 mai 1983 intitulée Télécommunications CNCP - Services de bureautique; l'ordonnance Télécom CRTC 84-57 du 10 février 1984 (l'ordonnance Télécom 84-57) concernant la mise à l'essai sur le marché du service iNet 2000 par Bell; et l'ordonnance Télécom CRTC 84-63 du 10 février 1984 (l'ordonnance Télécom 84-63) concernant la mise à l'essai sur le marché du service iNet 2000 par la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (la B.C. Tel). Dans ces décisions et ordonnances, le Conseil a affirmé ne pas avoir l'intention d'approuver définitivement ces services tant qu'il n'aurait pas donné au public l'occasion de se pencher sur les questions relatives aux services améliorés en général. Cette intention a aussi été réitérée dans le Rapport du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes portant sur le projet de réorganisation de Bell Canada en date du 18 avril 1983.
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Le 15 novembre 1983, le Conseil a publié l'avis public Télécom CRTC 1983-72 (l'avis public 1983-72) dans lequel il a engagé une instance afin d'étudier certaines questions relatives à la prestation de services améliorés par les transporteurs publics de télécommunications de réglementation fédérale et d'autres fournisseurs de services. Les principales questions dont l'avis public annonçait l'étude étaient la définition de services améliorés, le traitement réglementaire des services améliorés fournis par des parties autres que les transporteurs publics, le traitement réglementaire des services améliorés assurés par les transporteurs publics ainsi que la revente, le partage et l'interconnexion aux fins de la prestation de services améliorés.
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Le Conseil a déclaré dans l'avis public 1983-72 qu'il n'étudierait pas, dans l'instance en cours, la possibilité d'imposer la séparation structurelle aux transporteurs pour ce qui est de leur participation au marché des services améliorés. Le Conseil a par contre souligné qu'il comptait étudier plus tard cette possibilité.
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Les parties suivantes ont préparé un exposé en réponse à l'avis public 1983-72:
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Bell; la B.C. Tel; la Canadian Association of Data Processing Service Organizations (la CADAPSO); l'Association canadienne des fabricants d'équipement de bureau (l'ACFEB); l'Association canadienne des éditeurs de quotidiens (l'ACEQ); la Fédération canadienne des travailleurs en communications (la FCTC); le Congrès canadien des communications industrielles, l'Association of Competitive Telecommunications Suppliers, la Canadian Association of Data Processing Service Organizations, l'Association des banquiers canadiens, l'Association canadienne des fabricants d'équipement de bureau, l'Association canadienne des éditeurs de quotidiens, l'Association des radiocommunicateurs du Canada, la Datacrown Inc., et la Telephone Answering Association of Canada (collectivement appelés le CCCI et al); le Canadian Information Providers Group (le CIPG); la Canadian Trans-Lux Corporation, Ltd. (la Trans-Lux); les Télécommunications CNCP (le CNCP); Computer Sciences Canada, Ltd. (CSC); le Directeur des Enquêtes et recherches, Loi relative aux enquêtes sur les coalitions (le Directeur); l'Association des consommateurs du Canada (l'ACC); Datacrown Inc. (Datacrown); le Gouvernement du Québec (le Québec); le Gouvernement de l'Ontario (l'Ontario); le Gouvernement de la Saskatchewan (la Saskatchewan); Informatech; la KVA Communications and Electronics Co. (la KVA); la Maritime Telegraph and Telephone Company, Limited (la MT&T); la Newfoundland Telephone Company Limited (la Newfoundland Telephone); la Norouestel Inc. (la Norouestel); la Telephone Answering Association of Canada (la TAAC); Télésat Canada (Télésat); les Télécommunications Terra Nova Inc. (la Terra Nova); l'Association des banquiers canadiens (l'ABC); l'Association des manufacturiers canadiens (l'AMC); l'Association des radiocommunicateurs du Canada (l'ARC); l'Island Telephone Company, Limited (l'Island Tel); la Manitoba Telephone System (la Manitoba Tel); la New Brunswick Telephone Company, Limited (la NB Tel); Voice Message Service, division de Vocatel Limited (Vocatel).
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a affirmé qu'après avoir reçu les exposés, il déciderait s'il y avait lieu d'engager un autre processus public avant de rendre une décision. Or, l'ACC a fait valoir que l'instance en cours était prématurée et le Directeur a affirmé qu'une audience publique était nécessaire, mais la plupart des parties à l'instance n'ont pas vu d'obligation de tenir un autre processus public. Après étude des observations reçues, le Conseil estime qu'aucun autre processus public n'est nécessaire dans ce dossier.
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II DÉFINITIONS DE SERVICE DE BASE ET DE SERVICE AMÉLIORÉ
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A. Introduction
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a sollicité des observations sur les définitions de services de télécommunications de base et amélioré adoptées par la Federal Communications Commission (la FCC) dans sa décision finale (Final Decision) de sa deuxième Enquête informatique, 77 FCC 2d 384 (1980).
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D'après ces définitions, un service de télécommunications de base s'entend d'un service qui se limite à offrir la capacité de transmission pour l'acheminement d'information tandis qu'un service amélioré s'entend d'un service empruntant le réseau de télécommunications et constituant plus qu'un service de base. Les parties étaient invitées à se prononcer sur les définitions de la FCC et sur toute autre définition qu'elles aimeraient suggérer.
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B. Positions des parties
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La plupart des parties ont donné leur avis sur les définitions de service de base et de service amélioré et la majorité d'entre elles ont préconisé les définitions de la FCC.
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Le Directeur a appuyé fortement l'adoption des définitions de la FCC et il a fait valoir qu'essayer d'élargir la catégorie des services de base pour y inclure la conversion de protocole et pareils services ne ferait qu'embrouiller la ligne de démarcation entre les services de base et les services améliorés basée sur la notion d'un pipeline de transmission. Le Directeur a reconnu les différences entre le milieu d'exploitation canadien et étasunien mais il a soutenu qu'il incombait aux transporteurs de justifier l'adoption de toute autre définition que les besoins spécifiques du Canada, à leur avis, commanderaient. Enfin, le Directeur a indiqué qu'il faudrait prévoir un mécanisme de dérogation pour évaluer, suivant le cas, les demandes d'exception des transporteurs à l'application des définitions.
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Le CCCI et al ont estimé qu'il était primordial au Conseil de statuer sur la distinction entre les services de base et les services améliorés pour deux raisons: premièrement, pour indiquer clairement aux compagnies autres que les compagnies de téléphone quels services peuvent être assurés [TRADUCTION] "sans crainte d'intervention de la part de l'organisme de réglementation ou de la part de transporteurs se plaignant de revente", et deuxièmement, pour permettre au Conseil d'adopter des règles de réglementation différentes applicables aux services de base et aux services améliorés. A cette fin, le CCCI et al ont recommandé l'adoption des définitions de la FCC. A l'appui de cette recommandation, le CCCI et al ont fait valoir que l'adoption des définitions de la FCC contribuera à dissiper les incertitudes à l'égard de la réglementation et à promouvoir de nouveaux services, particulièrement de la part des compagnies autres que les compagnies de téléphone.
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Le CCCI et al ont estimé que les instances de la FCC, qui avaient examiné la question avec grande minutie avaient permis d'établir une démarcation entre les services de base et les services améliorés. Pour ce qui est de la définition des services de base, le CCCI et al ont conclu que celle-ci offre suffisamment de souplesse pour préserver la réglementation des services traditionnels de communications des compagnies de téléphone, tout en accordant le plus de latitude possible à la prestation des services améliorés. Le CCCI et al ont passé en revue les décisions de la FCC, suite à la décision finale (Final Decision) de la deuxième Enquête informatique, traitant des demandes de réexamen de la dichotomie service de base et service amélioré. Le CCCI et al ont fait remarquer que dans la première décision de réexamen (First Reconsideration Decision), 84 FCC (2d) 50 (1980), la FCC a confirmé qu'il fallait exclure de la catégorie des services de base les services de mémorisation et d'extraction d'information mais qu'il n'en allait pas de même pour les conversions de protocole inhérentes à la fonction de transmission du réseau de la compagnie de téléphone. Le CCCI et al ont cité le paragraphe suivant de la décision de la FCC au sujet des formes de conversion de protocole qui s'inscriraient dans les services améliorés:
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[TRADUCTION]
Le dossier du réexamen ne modifie pas notre conviction qu'offrir des possibilités de conversion de code et de protocole extérieures à la fonction de transmission propre au réseau d'un transporteur constitue un service amélioré. Il manque d'éléments de preuve à l'appui de la proposition voulant que la conversion de protocole doive s'inscrire dans un service de base. L'expérience du marché jusqu'à présent démontre que les usagers sont capables de choisir parmi un nombre croissant de possibilités - toutes extérieures au réseau de transmission de base - pour l'exécution de tous les niveaux de conversion de protocole.
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Enfin, le CCCI et al ont conclu que la valeur des définitions de la FCC tient au fait qu'elles sont à la fois praticables et éprouvées dans un environnement assez semblable au nôtre.
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L'AMC a aussi appuyé les définitions de la FCC. Elle s'est de plus opposée à l'inclusion de la conversion de code et de protocole dans la catégorie des services de base à moins que cette conversion ne soit pas visible pour l'usager et ne fasse donc pas partie du service du point de vue du client.
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L'Ontario et les transporteurs ont soutenu qu'il ne convenait pas d'utiliser les définitions de la FCC en raison des différences de structure de l'industrie canadienne et étasunienne et du fait que les définitions sont destinées à des fins différentes au Canada. Ils ont justement souligné qu'une des fins importantes des définitions de la FCC était de définir, aux fins de la réglementation, une catégorie de services que l'American Telephone & Telegraph (l'AT&T) serait autorisée à offrir seulement par l'intermédiaire d'une entreprise affiliée distincte alors que la question de la séparation structurelle n'est pas étudiée dans la présente instance.
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A cet égard, la plupart des transporteurs ont fait valoir que la définition de service de base devrait comprendre la conversion de code, de protocole et de vitesse. L'Island Tel, la MT&T, la NB Tel et la Newfoundland Telephone étaient également en faveur d'ajouter la mémorisation et l'extraction de messages parlés et de données à la définition de service de base.
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Bell a contesté les définitions de la FCC parce qu'à son avis elles sont fondées sur une vision statique des télécommunications. La position de Bell était que la définition de service de base devrait donner à entendre que les services de base forment l'infrastructure à partir de laquelle des services améliorés peuvent être assurés. Bell a aussi soutenu qu'il fallait garder à la définition de service de base une certaine souplesse pour permettre à cette infrastructure d'évoluer parallèlement à l'industrie et à la technologie des télécommunications. Ainsi, Bell conçoit la catégorie des services de base comme un ensemble de services formant un point de départ et appelé à évoluer.
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Bell a proposé de définir le service de base comme un service de télécommunications assuré exclusivement par un ou plusieurs transporteurs publics réglementés, ou d'une manière qui lui ou leur est exclusive, et moyennant une réglementation appropriée. Bell a proposé de définir le service amélioré comme un service qui peut être assuré dans des conditions où quiconque peut entrer sur le marché et s'en retirer, et qui recourt à un ou plusieurs services de télécommunications de base en vertu de modalités de disponibilité essentiellement pareilles pour tous les fournisseurs.
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Selon les définitions proposées par Bell, les services ne comportant que la conversion de code et de protocole, en plus de la transmission, seraient considérés comme des services de base et non comme des services améliorés.
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La B.C. Tel a affirmé que le but des définitions au Canada devrait être de déterminer le traitement réglementaire approprié des différentes catégories de services. La B.C. Tel a par ailleurs fait valoir que la réglementation assurée par le Conseil devrait encourager et faciliter, plutôt qu'entraver, la participation des transporteurs au marché des nouveaux services au Canada et à l'échelle internationale.
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La B.C. Tel a proposé de définir les services de base et les services améliorés, d'une façon différente reposant sur quatre fonctions: communication d'information, prestation d'information, traitement d'information et mémorisation et extraction d'information. Dans l'optique de la B.C. Tel, les services où aucune de ces fonctions n'est essentielle sont considérés comme des services convergents.
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Pour ce qui est des services de communication d'information, la B.C. Tel a établi une distinction entre les services proprement dits et les services améliorés. Elle a défini un service de communication d'information proprement dit comme un service qui comprend la transmission d'information et n'en change ni la signification ni le contenu et où l'information n'est pas gardée en mémoire longtemps. La définition englobe la conversion de protocole étant donné que celle-ci ne change pas la signification du message. La définition prévoit aussi que l'information peut être gardée en mémoire à court terme, ce qui facilite simplement la communication, un peu comme une boîte postale au bureau de poste, et où l'usager n'a pas pour but de garder longtemps l'information.
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La B.C. Tel a défini le service de communication d'information amélioré comme un service qui peut contenir des éléments autres que sa composante fondamentale de communication mais qui ne fonctionne pas sans elle.
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Dans sa réplique, la B.C. Tel a indiqué qu'en guise de solution de rechange à sa suggestion, elle appuyait les définitions de service de base et de service amélioré proposées par Bell.
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Télésat s'est déclarée essentiellement d'accord avec l'approche de la FCC mais voulait modifier la définition de service amélioré pour refléter l'idée que le service de base doit [TRADUCTION] "viser de façon délibérée et consciente à répondre aux spécifications d'un client ou d'un usager". Télésat a de plus indiqué que la définition de service de base devrait préciser que seuls les transporteurs publics doivent et peuvent offrir les services de base.
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L'Ontario a fait valoir qu'essayer de répartir les services dans des catégories qui soient mutuellement exclusives tout en étant complètes par elles-mêmes, équivaudrait à ne pas tenir compte de l'évolution technologique et que cette solution n'est donc pas défendable à long terme. L'Ontario a suggéré que pour chaque genre de service offert, il soit possible de décider séparément du genre et du nombre de fournisseurs de même que de leur traitement réglementaire. L'Ontario a reconnu l'énormité de la tâche mais trouvait que l'effort en valait la peine. L'Ontario a toutefois convenu qu'il faudrait peut-être avoir une description des attributs des transporteurs publics pour déterminer l'accès des autres fournisseurs aux installations de base des transporteurs publics.
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Enfin, le CIPG a accepté la définition de service de base de la FCC mais trouvait que celle de service amélioré était trop générale et qu'elle pouvait être interprétée comme si elle englobait toutes les activités utilisant les télécommunications. Le CIPG a par conséquent recommandé, pour éviter d'avoir à étendre inutilement le pouvoir du Conseil, que la définition de service amélioré se limite aux services offerts par un transporteur public au moyen du réseau de télécommunications et constituant plus qu'un service de transmission de base.
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C. Conclusions
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Après étude des positions des parties, le Conseil a décidé d'adopter les définitions de service de base et de service amélioré qui correspondent en substance à celles de la FCC. Le libellé des définitions de la FCC a cependant été modifié par souci de clarté et aussi pour faire en sorte qu'un service ne soit pas considéré comme un service amélioré simplement parce qu'il est assuré autrement que par un transporteur public. Les définitions adoptées sont les suivantes:
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1. Service de base
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Un service de base s'entend d'un service qui se limite à offrir la capacité de transmission pour l'acheminement d'information. Pour offrir cette capacité, une voie de communications est fournie pour la transmission analogique ou numérique de messages parlés, de données et d'images. Divers genres de services de base sont offerts selon a) la largeur de bande désirée, b) les capacités analogiques et (ou) numériques du moyen de transmission, c) la fidélité, la distorsion ou autres paramètres de conditionnement de la voie de communications nécessaires pour en arriver à une qualité de transmission donnée et d) le délai de transmission acceptable pour l'abonné. Compte tenu des critères qui précèdent, la capacité de transmission est offerte aux abonnés de façon à satisfaire à leurs besoins propres en matière de communications.
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Un service de base doit se limiter à offrir la capacité de transmission entre deux points ou plus convenant aux besoins de transmission d'un abonné, sous réserve uniquement des paramètres techniques de fidélité ou des critères de distorsion ou d'autres facteurs de conditionnement. L'utilisation, à l'intérieur des installations des fournisseurs de services, de techniques de compression-extension, de techniques de compression de largeur de bande, de commutation de circuits, de commutation de messages ou paquets, de techniques de contrôle des erreurs ou autres, facilitant l'acheminement économique et fiable d'information, ne modifie pas la nature du service de base. De même, la conversion interne de vitesse, de code et de protocole qui ne se manifeste pas dans les résultats du service ne modifie pas la nature du service de base. Dans la prestation d'un service de base, la mémoire du réseau ne sert qu'à faciliter la transmission de l'information du point d'émission à sa destination, et le réseau de transmission de base du fournisseur de services n'est pas utilisé comme système de stockage ou de mémorisation de l'information. Ainsi, dans un service de base, une fois que l'information est donnée au support de communications, son acheminement vers la destination n'est assujetti qu'aux retards attribuables à 'encombrement du réseau ou aux priorités de transmission données par l'expéditeur.
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Par conséquent, lorsqu'il offre un service de base, un fournisseur de services offre essentiellement la capacité de transmission proprement dite sur une voie de communications, qui est, à toutes fins pratiques, transparente pour ce qui est de son interaction avec l'in formation fournie par l'abonné.
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2. Service amélioré
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Un service amélioré s'entend de tout service empruntant le réseau de télécommunications et constituant plus qu'un service de base. Dans un service amélioré, par exemple, les applications informatiques servent à agir sur le contenu, le code, le protocole et d'autres aspects de l'information de l'abonné. Dans le cas de ces services, de l'information supplémentaire, différente ou restructurée peut être fournie à l'abonné par la mise en oeuvre de diverses applications de traitement de l'information transmise, ou d'autres mesures, telles que l'édition ou la mise en forme, peuvent être prises par le vendeur ou l'abonné en fonction du contenu de l'information transmise.
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De plus, dans un service amélioré, le contenu de l'information n'est pas nécessairement changé et il peut s'agir simplement de l'interaction de l'abonné avec l'information mémorisée. Un grand nombre de services améliorés comprennent des applications de mémorisation et d'extraction d'information de messages parlés ou de données, comme dans un service de "boîte aux lettres". C'est en particulier le cas de services en temps partagé où les installations informatiques sont structurées de manière telle que l'abonné ou le vendeur peut élaborer ses propres programmes personnalisés et, ainsi, utiliser le réseau en temps partagé pour toute une gamme de services de messagerie électronique. C'est donc dire que les genres de services améliorés de transmission en mode différé pouvant être dispensés sont nombreux et variés.
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Tous les transporteurs publics de télécommunications de réglementation fédérale sont tenus d'indiquer, d'ici 30 jours, quels services parmi ceux qu'ils offrent déjà constitueraient à leur avis des services améliorés selon les définitions ci-dessus.
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En adoptant les définitions ci-dessus de service de base et de service amélioré, le Conseil s'est laissé guider par un certain nombre de considérations.
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Premièrement, le Conseil observe que la plupart des parties à cette instance ont fait ressortir l'opportunité de permettre la concurrence dans la prestation de services améliorés. Le Conseil convient que la concurrence devrait être permise sur le marché des services améliorés. A cet égard, la définition adoptée pour les services améliorés, une fois combinée aux dispositions de revente, de partage et d'interconnexion discutées à la section III, devrait permettre la prestation d'une vaste gamme de services à titre concurrentiel. Il pourra s'agir de services de messagerie en différé et de base de données ainsi que de services de conversion externe de code et de protocole de même que de mémorisation et d'extraction de messages parlés et de données.
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Pour ce qui est de ces derniers services, le Conseil note que même si bien des parties ont fait valoir qu'ils sont de par leur nature concurrentiels, les transporteurs se sont opposés à ce qu'ils fassent partie de la catégorie des services améliorés parce qu'ils pourraient ainsi être empêchés de les fournir à titre interne. Le Conseil remarque cependant que classer un service parmi les services améliorés n'empêchera pas en soi le transporteur d'assurer le service, comme l'explique la section V. De plus, tel qu'il l'a indiqué dans l'avis public 1983-72, le Conseil n'étudie pas la question de la séparation structurelle dans la présente instance. Ainsi, dans sa recherche d'une définition appropriée de service amélioré, le Conseil n'a pas considéré que la définition devrait être conçue en fonction de l'imposition possible de la séparation structurelle, et ne s'est pas demandé si la définition adoptée conviendrait de fait à une telle fin. Ainsi, la définition de service amélioré, lorsque combinée aux autres recommandations adoptées dans la présente décision, ne restreint pas la concurrence des transporteurs sur ce marché même si elle permet la concurrence d'entreprises autres que les transporteurs publics.
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Deuxièmement, le Conseil estime que la définition de service amélioré constitue une base logique pour déterminer le traitement réglementaire de ces services lorsque fournis par les transporteurs publics. L'évaluation des tarifs des services améliorés, discutée à la section VI, tient compte de la nature concurrentielle de ces services et du fait que leur prestation repose sur des services de base.
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Troisièmement, le Conseil considère que les définitions de la FCC ont fait leurs preuves dans un milieu technique semblable à celui des transporteurs de réglementation fédérale et indiquent clairement aux candidats intéressés par ce marché quels services sont considérés comme améliorés. En adoptant des définitions qui correspondent en substance aux définitions de la FCC, le Conseil est d'avis que les mêmes avantages seront possibles au Canada. Selon le Conseil, l'optique de définition avancée par Bell et l'Ontario ne permettrait justement pas de bien informer les candidats intéressés et pourrait de ce fait contribuer à décourager les entreprises autres que les transporteurs publics à investir sur le marché des services améliorés.
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III REVENTE, PARTAGE ET INTERCONNEXION
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A. Introduction
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Les tarifs et les règlements généraux des transporteurs publics interdisent généralement la revente, le partage et l'interconnexion de leurs services à moins d'entente spécifique ou d'indication contraire dans leurs tarifs. Comme les services des transporteurs publics sous-tendent généralement les services améliorés, ces interdictions pourraient faire obstacle aux entreprises autres que les transporteurs publics désirant offrir des services améliorés.
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a invité le public à se prononcer sur la nécessité et les répercussions d'un assouplissement des restrictions relatives à la revente, au partage et à l'interconnexion lorsque des services de transporteurs servent à assurer des services améliorés.
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B. Positions des parties
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Toutes les parties ayant présenté des observations sur la question ont convenu qu'il fallait permettre la revente de certains services aux fins de la prestation des services améliorés. Les opinions ont divergé toutefois sur la manière d'appliquer une telle politique et sur les services qui seraient visés.
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Les compagnies de téléphone de réglementation fédérale (Bell, la B.C. Tel, la Norouestel et la Terra Nova) ont toutes affirmé que leur politique actuelle permet la revente de services de base aux fins de la prestation des services améliorés. Bell et la B.C. Tel ont aussi indiqué que cette forme de revente ne contrevient pas aux restrictions prévues dans leurs Règlements généraux. La B.C. Tel a déclaré qu'elle permet actuellement la revente de ses services de données mais qu'elle limite en général la revente des services téléphoniques. Ces compagnies ont aussi indiqué qu'il fallait garder les restrictions actuelles de manière à empêcher la revente de services auxquels aucune valeur n'est ajoutée.
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Pour ce qui est d'autoriser la revente seulement dans le but d'offrir des services améliorés, la B.C. Tel a indiqué qu'elle pouvait faire la distinction entre une requête où l'on ajoute de la valeur à ses services de base et une autre où aucune valeur n'est ajoutée. Quant à Bell, même si elle reconnaît les difficultés de ne permettre la revente que dans le but de fournir des services améliorés, elle a affirmé que sa politique actuelle suffit à protéger ses services de base tout en permettant que le marché des services améliorés soit concurrentiel.
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Les autres compagnies de téléphone ayant commenté les questions (l'Island Tel, la MT&T, la NB Tel et la Newfoundland Telephone) ont abondé dans le sens des compagnies de téléphone de réglementation fédérale et ont déclaré qu'il fallait permettre la revente aux fins de la prestation des services améliorés, mais que les restrictions en vigueur devaient le demeurer pour empêcher les concurrents de revendre des services de base sans leur ajouter de valeur. Elles ont également affirmé que les règles existantes sont justes et équitables et que les mécanismes de réglementation appropriés existent pour s'occuper des plaintes advenant qu'une partie s'estime lésée.
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Télésat s'est déclarée d'accord avec cette optique et a indiqué que la tarification actuelle des services de télécommunications en souffrirait si l'on permettait la revente à une fin autre que celle de dispenser des services améliorés.
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Le CNCP a aussi soutenu qu'il fallait permettre la revente dans le but d'offrir des services améliorés mais, contrairement aux autres transporteurs, il s'est dit prêt à modifier ses règlements à cet effet. Le CNCP a ajouté que les améliorations aux services de base des transporteurs devaient être substantielles et qu'il fallait continuer d'interdire la revente dans les cas où la valeur ajoutée était nulle ou très faible. Le CNCP a aussi déclaré que seule la revente des services de base devrait être permise et que le transporteur devrait garder le pouvoir de restreindre la revente de ses services améliorés.
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Le Directeur et le Québec étaient généralement en faveur de permettre la revente dans le but d'offrir des services améliorés. Le Directeur était d'avis que la revente était dans l'intérêt du public étant donné qu'elle augmenterait l'utilisation faite des réseaux des transporteurs. Le Québec a fait remarquer que, même s'il appuie l'idée de la revente aux fins de la prestation des services amélirorés, il est difficile de limiter la revente à cette seule fin.
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Les autres parties ayant commenté la question étaient en faveur de modifier les restrictions actuelles des transporteurs relatives à la revente de manière à permettre la revente dans le but de fournir des services améliorés. La plupart ne voyaient aucune difficulté à limiter la revente à la seule fin de fournir des services améliorés.
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Ces parties ont fait valoir que la situation actuelle, où la revente est laissée à la discrétion des transporteurs, accroît le risque chez les entreprises autres que les transporteurs publics et diminue leur intérêt à mettre au point des services améliorés, et enfin qu'il est important de dissiper ces incertitudes en ajoutant aux règlements des transporteurs des directives précises sur la revente.
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Le CCCI et al ont soutenu que les pouvoirs discrétionnaires dont jouissent actuellement les transporteurs de permettre ou d'empêcher la revente pourraient amener un traitement discriminatoire contraire à l'article 321 de la Loi sur les chemins de fer et que justifier une interdiction de revente constituait une lourde responsabilité pour les transporteurs. Le CCCI et al ont aussi affirmé que les interdictions actuelles [TRADUCTION] "manquent de précision et d'uniformité quant à leur libellé" et qu'il est essentiel que le Conseil fournisse des directives concrètes aux fournisseurs présents et éventuels de services améliorés.
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L'AMC, même si elle appuie l'idée de revendre les services de base aux fins de la prestation des services améliorés, a estimé que sur un marché concurrentiel, nul besoin n'est de fixer des conditions réglementaires visant la revente des services améliorés. Le CCCI et al et Datacrown ont affirmé que la revente devrait être permise pour toute amélioration à un service de base quel qu'il soit, tandis que le CIPG a recommandé de lever toutes les restrictions à la revente.
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Même si le Conseil a sollicité des observations tant sur la revente que sur le partage, toutes les parties sauf deux n'ont traité que de la question de la revente ou n'ont pas fait la distinction entre les deux.
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Une de ces deux parties, le CNCP, a affirmé que même s'il convenait de permettre la revente dans le but de fournir des services améliorés, le maintien des restrictions visant le partage n'entraverait pas la capacité concurrentielle des entreprises autres que les transporteurs publics sur le marché des services améliorés. Le CNCP a par ailleurs indiqué que l'instance sur la concurrence intercirconscription amorcée par l'avis public Télécom CRTC 1984-6 du 11 janvier 1984 était l'occasion appropriée de régler cette question et qu'il ne convenait donc pas de changer les interdictions relatives au partage pour l'instant.
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La CADAPSO a pour sa part soutenu que le partage permettrait à beaucoup de petits usagers de diviser les frais de communications et de se prévaloir d'un service informatique à des tarifs dans l'ensemble intéressants.
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La plupart des parties n'ont pas abordé précisément la question de savoir s'il fallait changer les restrictions actuelles des transporteurs portant sur l'interconnexion et le raccordement pour permettre la concurrence sur le marché des services améliorés.
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Le CNCP a indiqué cependant que même si la décision Télécom CRTC 79-11 du 17 mai 1979 intitulée Les Télécommunications du CNCP: Interconnexion avec Bell Canada (la décision 79-11) et la décision Télécom CRTC 81-24 du 24 novembre 1981 intitulée Les Télécommunications CNCP: Interconnexion avec la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique (la décision 81-24) ont conféré au CNCP certains droits d'interconnexion de son système avec Bell et la B.C. Tel, des restrictions y interdiraient au CNCP d'assurer des services améliorés nécessitant la revente de ces services interconnectés. Le CNCP a affirmé que ces restrictions expresses pouvant exclure ce service de la revente se trouvent à la page 262 de la décision 79-11 comme suit:
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le service offert grâce à un tel raccordement doit se limiter aux communications privées de l'abonné; et la voie de transmission possédée et fournie par le CNCP, qui sert à un service offert grâce à un tel raccordement, doit être réservée à l'usage personnel de l'abonné...
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Le CNCP a par conséquent demandé que les restrictions contenues dans les décisions 79-11 et 81-24 soient modifiées en conséquence.
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Le CIPG a affirmé que toutes les restrictions visant l'interconnexion devraient être supprimées tandis que l'AMC a soutenu que les restrictions d'interconnexion devraient être supprimées aux fins de la prestation des services améliorés et que les restrictions devraient s'appliquer également aux transporteurs et aux entreprises autres que les transporteurs publics.
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L'ACFEB a insisté sur la question de la commutation de données entre compagnies et a affirmé que les transporteurs se sont accordé le droit de produire ce service dans le cadre de leurs services améliorés tout en imposant des restrictions de raccordement aux autres fournisseurs éventuels du service. L'ACFEB a conclu que si les restrictions à la revente et au partage dans le but d'assurer des services améliorés étaient levées, ces restrictions, appliquées à la commutation de données entre compagnies, ne seraient plus justifiées.
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Bell a été la seule compagnie de téléphone à se pencher sur cette question et a affirmé qu'aucun changement n'était requis.
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C. Conclusions
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Afin de donner libre cours à la concurrence sur le marché des services améliorés, il est évident que la revente des services de transporteurs est nécessaire. En conséquence, le Conseil a conclu qu'il faudrait en général, permettre une telle revente aux fins de la prestation des services améliorés. Le Conseil partage toutefois les inquiétudes d'un certain nombre de parties à l'instance qui craignent qu'en apportant des améliorations superficielles à un service de base, un fournisseur de services améliorés aurait ainsi le droit de contourner artificiellement les restrictions de revente du transporteur pour assurer des services de base. Selon le Conseil, cette possibilité persisterait quelle que soit la définition adoptée des services améliorés, et il se produira inévitablement des cas où il faudra déterminer si des services particuliers correspondant apparemment à la définition des services améliorés n'en sont pas pour autant des services de base de par leur nature.
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Le Conseil a donc déterminé, que même si la revente de tous les services de transporteurs devrait être permise pour assurer des services améliorés, elle ne devrait pas l'être lorsque le service amélioré a pour fonction première d'assurer un service de base.
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Telle est la décision du Conseil, celui-ci s'étant rangé à l'avis des parties qui ont soutenu que la situation actuelle, où la revente est laissée à la discrétion des transporteurs, risque de compromettre le développement des services améliorés et que des directives claires sont nécessaires pour reconnaître les situations où il faut permettre la revente de services de transporteurs.
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Par ailleurs, le dossier de l'instance n'a pas persuadé le Conseil que les transporteurs subiront des conséquences néfastes si l'on autorise la revente de services améliorés, en plus de la revente de services de base, ou le partage de services de transporteurs lorsque ces services servent à dispenser des services améliorés ni qu'il existe d'autres raisons d'imposer de telles restrictions.
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Compte tenu de ce qui précède, les transporteurs sont tenus de déposer, d'ici 45 jours, les révisions tarifaires permettant la revente et le partage aux fins de la prestation des services améliorés, exception faite d'un service amélioré ayant pour fonction première d'offrir un service de base, et incorporant les définitions de service amélioré et de service de base adoptées par le Conseil à la section II. Ces révisions ne devront modifier ni les règlements ni les pratiques actuels des transporteurs pour ce qui est de la revente et du partage dans le but d'assurer d'autres genres de services.
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S'il survient un cas où le transporteur croit que la fonction première d'un service amélioré, nécessitant la revente ou le partage de services du transporteur, est de fournir un service de base, le transporteur pourra demander au Conseil de refuser la revente ou le partage dans le but d'assurer le service. Le transporteur sera toutefois tenu de permettre la revente ou le partage en attendant que le Conseil ait statué sur la requête.
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Quant aux restrictions qui s'appliquent à l'interconnexion et au raccordement, le Conseil estime que ces restrictions sont inappropriées lorsque l'interconnexion ou le raccordement aux installations du transporteur est demandé aux fins de la prestation d'un service amélioré. Cependant, faute de besoins précis, le Conseil n'exigera pas pour l'instant de révisions générales aux tarifs des transporteurs. Le Conseil s'attend à ce que les parties ayant de tels besoins négocient les modalités avec le transporteur en question, sous réserve d'examen par le Conseil si nécessaire.
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Pour ce qui est de l'exposé du CNCP concernant les restrictions relatives à l'interconnexion contenues dans les décisions 79-11 et 81-24, le Conseil convient que les conditions d'interconnexion dégagées par le CNCP dans son exposé ne devraient pas s'appliquer si celui-ci demande l'interconnexion aux fins de la prestation d'un service amélioré. En conséquence, Bell et la B.C. Tel sont par la présente tenues de déposer, d'ici 45 jours, les révisions tarifaires donnant suite à cette conclusion.
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IV TRAITEMENT DES SERVICES AMÉLIORÉS ASSURÉS PAR DES ENTREPRISES AUTRES QUE LES TRANSPORTEURS PUBLICS
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A. Introduction
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a demandé que les parties intéressées présentent des observations sur la nécessité et les objectifs d'une réglementation des services améliorés lorsque ceux-ci sont assurés par des entreprises autres que les transporteurs publics et sur les pouvoirs et devoirs juridiques du Conseil à cet égard.
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B. Positions des parties
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Toutes les parties ayant commenté la question, à l'exception de la FCTC et de l'Ontario, ont fait valoir qu'il n'était pas nécessaire de réglementer les services améliorés assurés par des entreprises autres que les transporteurs publics. L'Ontario a affirmé que dans l'ensemble, elle préconisait des solutions concurrentielles dans la détermination de la structure de l'industrie. En outre, elle a laissé entendre que la question du traitement réglementaire des services individuels devrait dépendre de considérations sur la nature des services, sur la structure de l'industrie et sur la politique d'intérêt public. L'argument de la FCTC faisait ressortir la nécessité de concurrence et non de réglementation et la FCTC a soutenu en particulier que si l'accroissement de la concurrence se traduit par des gains pour les affaires aux dépens des consommateurs, la concurrence n'est pas nécessaire.
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Plusieurs parties ont fait valoir que la réglementation était après la concurrence la meilleure solution. Le CNCP et Télésat ont prétendu que la réglementation est superflue en présence des forces du marché, tandis que le CCCI et al et le Directeur ont fait valoir que la réglementation ne devrait être imposée que si les forces du marché sont déficientes.
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L'AMC et le Directeur ont entre autres affirmé que c'est la concurrence qui favorise le mieux l'innovation, l'efficience et des prix abordables. En outre, la CADAPSO et Télésat ont affirmé que la concurrence profite aux usagers en favorisant l'innovation et la souplesse de réponse aux demandes du marché.
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Le CIPG a fait valoir qu'il n'était pas nécessaire de réglementer ces services étant donné qu'il n'existe pas de droits de monopole ni d'attributs de monopole nécessitant une réglementation visant à empêcher les abus monopolistiques. De plus, l'AMC a soutenu que ces services sont discrétionnaires et qu'il n'existe aucun mandat stipulant qu'ils doivent être assurés universellement.
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La Saskatchewan a laissé entendre qu'il serait naïf et peut-être même préjudiciable de supposer que l'on pourrait réglementer d'une manière constructive les nouvelles techniques par des méthodes traditionnelles. Informatech a aussi considéré la réglementation comme inappropriée dans un domaine d'entrepreneurs et de visionnaires et a de plus fait valoir qu'il serait ironique d'étendre la réglementation à une activité simplement parce qu'un transporteur réglementé s'engage aussi dans cette activité.
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L'ABC a fait valoir que la plupart des fournisseurs de services améliorés sont des clients et non des fournisseurs de services de télécommunications. Le CIPG a soutenu qu'il n'est pas nécessaire de réglementer les services informatiques ou autres assurés par des entreprises autres que les transporteurs publics simplement parce que ces entreprises utilisent des services assurés par des transporteurs publics.
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Le CCCI et al ont allégué que la réglementation entraînerait un surcroît de travail énorme pour le Conseil et signifierait une lourde responsabilité pour le Conseil et les fournisseurs de services. Un surcroît de travail pour le Conseil, a estimé le Directeur, écarterait les maigres ressources de la tâche essentielle qu'est la réglementation des services monopolistiques. La CADAPSO a d'ailleurs soutenu qu'il serait pratiquement impossible d'établir des normes et des critères de réglementation pour autant de compagnies et de services différents.
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Tous les transporteurs publics ont convenu que les services améliorés assurés par d'autres entreprises ne devraient pas être réglementés. Ils ont aussi soutenu que les services améliorés assurés par les transporteurs publics de réglementation fédérale ne devraient pas être réglementés du moins être assujettis à un examen réglementaire moins détaillé de façon à stimuler la concurrence au maximum. La B.C. Tel a proposé que toute règle applicable à son cas s'applique à tous les concurrents du marché des télécommunications y compris le CNCP, les télédistributeurs, les fournisseurs de services de radio cellulaire, de services de communications par satellite, d'exploitation par multiplexage de communications secondaires (EMCS) et d'intervalle de suppression de trame (EST). L'ACC et la FCTC ont aussi fait valoir que le Conseil devrait considérer le rôle du câble dans le cadre de cette instance.
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Même si presque toutes les parties à l'instance ont convenu que les services améliorés assurés par des entreprises autres que les transporteurs publics ne devraient pas être réglementés, quelques-unes seulement ont étayé leur position d'un fondement juridique. L'ABC, l'ACFEB, le CIPG et Vocatel ont toutes affirmé que le Conseil n'a pas le mandat statutaire pour exercer un contrôle quelconque à l'égard des entreprises autres que les compagnies de téléphone et de télégraphe réglementées par le gouvernement fédéral. Le CIPG a soutenu que toute tentative de la part du Conseil d'affirmer sa compétence à l'endroit de ces entreprises équivaudrait à empiéter sur la juridiction provinciale de la propriété et des droits civils.
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Les arguments de Bell, de la B.C. Tel, du CCCI et al, de la Norouestel, de l'Ontario, de Télésat et de la Terra Nova ont porté sur la signification de "compagnie" au paragraphe 320(1) de la Loi sur les chemins de fer. Ces parties ont en général convenu que la question de savoir si la juridiction du Conseil englobe un fournisseur de services qui sont visés par la signification de "taxes" au paragraphe 2(1) de la Loi est fonction de la question de savoir si les critères utilisés pour définir une compagnie au paragraphe 320(1) s'étendent à ce fournisseur. Seuls Bell, Télésat et le CCCI et al ont expliqué quels fournisseurs sont visés par la définition.
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Bell a affirmé que conformément au paragraphe 320(1), tout fournisseur de service peut être assujetti à la réglementation du Conseil en vertu de la Loi sur les chemins de fer, peu importe s'il est propriétaire des installations de transmission servant à assurer le service, si la prestation de ce service par l'entreprise relève de la compétence fédérale et si l'on considère que l'entreprise exploite un réseau ou une ligne téléphonique ou télégraphique et impose une taxe pour l'utilisation ou la location du réseau ou de la ligne, pour la transmission d'un message par le réseau ou la ligne, ou pour un service assuré par les installations d'un réseau téléphonique ou télégraphique.
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Télésat a fait valoir qu'un fournisseur est visé par le paragraphe 320(1) s'il s'agit d'une compagnie relevant de l'autorité législative du Parlement qui a le pouvoir de construire ou de tenir en service une ligne ou un réseau télégraphique ou téléphonique et d'en percevoir des taxes. Télésat a souligné toutefois que d'après les critères énoncés au paragraphe 320(1), il semblerait qu'un fournisseur de services améliorés qui pourrait autrement être une compagnie au sens de l'article 320 pourrait échapper à la juridiction du Conseil en rédigeant ses statuts constitutifs de manière à exclure de ses pouvoirs de société celui de construire ou d'exploiter un réseau ou une ligne télégraphique ou téléphonique tout en gardant celui d'imposer des taxes.
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Le CCCI et al se sont fiés au paragraphe 320(12) de la Loi sur les chemins de fer, qui stipule que la Loi s'étend et s'applique à toutes les "compagnies" et à tous les réseaux de télégraphe et de téléphone, lignes et opérations de ces compagnies relevant de l'autorité législative du Parlement, et au paragraphe 320(1), qui stipule qu'une "compagnie" est une entité autorisée à construire ou à tenir en service un réseau ou une ligne de télé graphe ou de téléphone et à percevoir des taxes. Eu égard à ces dispositions, le CCCI et al ont formulé la question de savoir si un fournisseur de services améliorés relève de la compétence du Conseil comme suit: considérerait-on que la compagnie fournissant le service exploite un réseau de télégraphe ou de téléphone? Se fiant à diverses interprétations judiciaires des termes "télégraphe" et "téléphone" et à l'interprétation du Conseil des mots "réseau de télégraphe et de téléphone" de la décision Télécom CRTC 79-11, le CCCI et al ont conclu que le terme "réseau de téléphone" se limite généralement à un réseau conçu pour la transmission du trafic public de messages parlés en tant que service public, utilisant des droits de passage publics, c'est-à-dire un système capable d'assurer "le bon vieux service téléphonique".
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Le CCCI et al ont allégué que même si le langage utilisé au paragraphe 320(1) pour définir "compagnie" est moins que précis, le Conseil respecterait l'esprit et la lettre de l'article 320 en interprétant "compagnie" comme une personne habilitée à offrir un service de téléphone ou de télégraphe "de base" en vertu de l'autorité du Parlement, qu'elle soit statutaire ou constitutionnelle.
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C. Conclusions
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Le Conseil est d'avis que, en matière de politique de réglementation, il n'est ni nécessaire ni souhaitable de réglementer les services améliorés dispensés par des entreprises autres que des transporteurs publics. Il note que cette conclusion est en accord avec la position de presque toutes les parties intéressées. Il a trouvé particulièrement convaincant l'argument avancé par les parties selon lequel le marché des services améliorés étant concurrentiel, les avantages à tirer de la concurrence, notamment l'innovation, la souplesse du marché, les prix compétitifs et le choix des usagers, seront plus susceptibles de naître dans un environnement régi, dans la plus large mesure possible, par les forces du marché plutôt que par la réglementation. Le Conseil a également pris en compte le fait qu'un marché diversifié et dynamique pour les services améliorés rendrait l'établissement de critères généralement applicables à la réglementation virtuellement impossible.
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Pour ce qui est de la question de pouvoir ou de devoir légal du Conseil de réglementer la prestation des services améliorés par des entreprises autres que des compagnies de téléphone et de télégraphe réglementées par le gouvernement fédéral, le Conseil note qu'il n'est habilité qu'à réglementer les "compagnies" telles que définies au paragraphe 320(l) de la Loi sur les chemins de fer. Il est d'accord avec l'argument du CCCI et al selon lequel la juridiction qui lui est conférée en vertu de la Loi sur les chemins de fer peut fort bien être considérée comme ne s'étendant qu'aux compagnies de compétence fédérale qui peuvent être considérées comme exploitant une entreprise téléphonique ou télégraphique. Le Conseil a donc conclu que son mandat statutaire ne l'oblige pas de réglementer un large éventail possible de fournisseurs de services améliorés utilisant des services de télécommunications de base sous-jacents aux fins de la prestation de leurs offres de services.
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Pour en arriver à cette conclusion, le Conseil a noté l'exposé de Télésat concernant la facilité avec laquelle, si une interprétation moins restrictive était donnée au paragraphe 320(1), les entreprises autres que les transporteurs publics assurant des services améliorés pourraient se soustraire à l'application dudit paragraphe simplement en changeant les objets de leur acte constitutif. De l'avis du Conseil, les implications d'ordre pratique que soulève l'interprétation de Télésat semblent indiquer qu'une interprétation relativement stricte du paragraphe 320(1) soit appropriée.
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V NÉCESSITÉ DE RESTRICTIONS A LA PRESTATION DE SERVICES AMÉLIORÉS PAR LES TRANSPORTEURS PUBLICS
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A. Introduction
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a demandé aux parties intéressées de formuler des observations sur la question de savoir s'il existe des motifs juridiques ou politiques pour lesquels les transporteurs publics ne devraient pas être autorisés à offrir des types particuliers de services améliorés.
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B. Positions des parties
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Parlant des services améliorés en général, et non d'un service en particulier, CSC, Informatech et Vocatel ont fait valoir que les services améliorés des transporteurs publics ne devraient pas être assurés par la compagnie réglementée. Le Québec s'est rangé à cet avis pour ce qui est de Bell. L'ACC a soutenu que les transporteurs ne devraient pas être autorisés à offrir ces services directement ni via une société affiliée à moins de pouvoir démontrer clairement que les consommateurs en tireraient un avantage en procédant ainsi. Ces parties ont appuyé leurs conclusions sur leurs craintes reliées à la possibilité d'interfinancement et de domination du marché.
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Datacrown a allégué que l'entrée de transporteurs sur le marché de l'informatique pourrait faire obstacle à l'entrée de nouveaux concurrents en augmentant le risque que représente aux yeux de ces derniers la possibilité d'interfinancement chez les transporteurs. La CADAPSO et le CCCI et al ont affirmé respectivement qu'une publication du ministère des Communications (MDC) de 1972 et une déclaration du ministère des Finances (Finances) et du MDC de 1975 recommandaient que les transporteurs offrant des services informatiques commerciaux le fassent via une société affiliée distincte en raison de la dépendance des informaticiens à l'endroit des transporteurs pour les installations de distribution. La CADAPSO a pressé le Conseil de considérer les services de communications améliorés au même titre que des services d'informatique et de restreindre l'intervention des transporteurs en conséquence.
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Le CCCI et al, l'ACFEB et l'Ontario ont soutenu que le paragraphe 5(3) de la loi spéciale de Bell Canada, qui déclare que Bell, dans l'exercice de son pouvoir de transmettre, d'émettre ou de recevoir des signes, signaux, écrits, images ou sons par télécommunications ainsi que de fournir des services et des aménagements pour une telle transmission, émission ou réception, doit agir uniquement en qualité de transporteur public et ne peut ni contrôler la teneur du message émis, transmis ou reçu, ni influer sur le sens ou le but de ce message, empêche Bell d'offrir certains services améliorés directement. L'AMC a allégué que le paragraphe 5(3) peut être interprété ainsi mais a affirmé que, avec des garanties adéquates sur la démarcation entre les activités reliées à l'acheminement et les activités reliées au contenu, il ne devrait pas être interdit aux transporteurs d'offrir un type particulier de services améliorés.
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Le CCCI et al ont de plus fait valoir que l'obligation pour Bell, prévue au paragraphe 5(3), d'agir uniquement en qualité de transporteur public empêche Bell de s'engager dans une activité quelconque de services améliorés dont les communications ne constituent pas une fonction première ou dont l'élément communications n'est qu'un attribut secondaire de cette activité. De plus, le CCCI et al ont soutenu que la politique contenue au paragraphe 5(3) de la loi spéciale de Bell Canada devrait s'appliquer aux autres transporteurs publics. Le CCCI et al ont laissé entendre que la déclaration susmentionnée du MDC et des Finances de 1975 pourrait constituer un point de repère utile pour déterminer où un service amélioré d'une compagnie de téléphone devient incompatible avec les exigences précises de la loi spéciale de Bell Canada ou avec le statut de transporteur public d'une compagnie.
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Bell a indiqué que même si le paragraphe 5(3) de la loi spéciale de Bell Canada pouvait être interprété comme l'empêchant d'offrir certains services améliorés, il n'empêche pas la compagnie d'offrir aucun des services améliorés qu'elle offre déjà ou prévoit offrir.
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La B.C. Tel a souligné que la British Columbia Telephone Company Special Act ne l'oblige pas à agir uniquement en qualité de transporteur public et a fait valoir que ni cette loi, ni la Loi sur les chemins de fer ni la Loi nationale sur les transports n'empêchent la B.C. Tel de fournir quelque service amélioré que ce soit.
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La CADAPSO, l'ACFEB, l'ACEQ, le CCCI et al et le CIPG ont dit s'inquiéter de la viabilité de l'industrie des services de publication électronique et de base de données, surtout devant la diversité des sources de concurrence et d'information, si les transporteurs qui en contrôlent l'accès et la distribution sont autorisés à pénétrer dans ces marchés.
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Le CIPG a affirmé que ses membres ont accepté de participer à la mise à l'essai sur le marché du service iNet 2000 suite à la promesse formelle des transporteurs de ne pas exploiter de services de publication électronique et de base de données.
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L'Ontario a fait observer qu'on a exclu l'AT&T de la publication électronique à cause des inquiétudes que soulevaient ses vastes ressources et son contrôle des installations essentielles, de même que l'absence d'alternatives concrètes aux systèmes de distribution et le risque de voir augmenter la concentration de la propriété dans les média. L'Ontario a soulevé cet exemple à titre illustratif des problèmes possibles sans pour autant en proposer l'application. L'ACEQ a allégué que pour favoriser la diversité, il faudrait interdire aux transporteurs d'acheminer leurs propres services d'information électronique via les installations de transmission qu'ils contrôlent à moins que l'on puisse démontrer que l'entrée en concurrence de ces transporteurs ne nuirait pas à l'industrie de la publication électronique.
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L'ACEQ et le CCCI et al ont dit s'inquiéter du service de pages jaunes électroniques fourni par les transporteurs en raison du risque de voir ces derniers accaparer le marché des services de publicité électronique du fait qu'ils contrôlent la base de données des pages blanches et les installations de transmission. L'ACEQ a fait observer que le Conseil devrait limiter l'intervention des transporteurs dans les services d'annuaires électroniques aux services qui ne comprendraient que l'information essentielle à l'exploitation du réseau téléphonique.
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Tous les transporteurs sauf le CNCP ont indiqué qu'il n'existait aucune raison de politique empêchant les transporteurs d'offrir quelque type particulier de services améliorés que ce soit. Le CNCP a laissé entendre que des situations où les transporteurs publics abusent de leur position monopolistique au détriment de leurs concurrents pouvaient constituer un motif d'empêcher ces transporteurs d'offrir des services particuliers.
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Bell et la B.C. Tel ont toutes deux fait valoir que la déclaration du MDC et des Finances de 1975 ne tenait plus dans le contexte actuel à cause du changement technologique et de l'intensification de la concurrence résultant des décisions de réglementation permettant l'interconnexion et le raccordement de l'équipement terminal. Ces transporteurs ont aussi rejeté les propositions qui les empêcheraient de profiter des progrès technologiques, accessibles aux autres, dans le but de fournir des services d'annuaires électroniques. La B.C. Tel a soutenu que limiter la participation des transporteurs aux services d'information convergents profiterait avant tout aux grandes multinationales qui sont libres d'exploiter la nouvelle technologie.
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C. Conclusions
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D'après le dossier de l'instance, le Conseil est d'avis que Bell ne devrait pas être autorisée à s'engager dans la publication électronique ce qui supposerait le contrôle rédactionnel du contenu, ni dans la création ou la distribution de ses propres bases de données. Le Conseil estime en outre que le principe voulant la démarcation entre le contrôle de l'acheminement de celui du contenu devrait s'appliquer aux autres transporteurs publics de réglementation fédérale où leur participation aux marchés de la publication électronique et des bases de données nuirait à l'essor et à la diversification de ces champs d'activité.
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Le Conseil juge que ces restrictions n'empêcheraient pas les transporteurs de continuer d'offrir tous les services améliorés qu'ils offrent déjà. Cette optique n'empêcherait pas non plus les transporteurs d'établir des bases de données reliées à leur fonction de transporteurs publics, comme des annuaires électroniques et des bases de données pour la facturation, pourvu qu'elles soient reliées à cette fonction. Cette optique n'empêcherait pas non plus les transporteurs de dispenser des services améliorés comme le mode différé et la conversion de vitesse, de code et de protocole et des services de messagerie électronique où l'on peut exercer un certain contrôle non rédactionnel de l'information.
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Quant aux propositions voulant que l'on interdise aux transporteurs la prestation directe de la plupart des services améliorés, le Conseil estime que de telles interdictions seraient prématurées étant donné qu'il compte engager une instance aux fins de juger du bien-fondé d'une séparation structurelle à une date ultérieure. Il serait aussi tout à fait arbitraire, aux yeux du Conseil, d'empêcher les transporteurs d'assurer des services simplement parce que des fonctions informatiques y sont intégrées étant donné l'orientation du changement technologique et la convergence de l'industrie. Les services améliorés sont le résultat de l'intégration de techniques auparavant séparées, en l'occurence de l'informatique et des télécommunications, et ne peuvent pas à ce titre constituer le domaine exclusif d'une industrie quelconque. Le Conseil juge que limiter ainsi les transporteurs pourrait les contraindre indûment dans leur aptitude à se prévaloir des innovations et des changements technologiques.
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VI ÉVALUATION DES TARIFS DES TRANSPORTEURS PUBLICS
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A. Introduction
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a soulevé un certain nombre de questions concernant les méthodes qu'il faudrait employer pour évaluer les tarifs des services améliorés des transporteurs publics. Ces questions avaient trait dans l'ensemble au degré de regroupement des services auquel ces évaluations devraient se faire, à la période témoin à utiliser pour ces évaluations et à la fréquence à laquelle il faudrait les effectuer.
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Le Conseil demandait aussi si l'on devrait considérer que les transporteurs publics ont acquis les services sous-jacents à des taux réglementés et si le coût en capital utilisé aux fins de l'établissement du prix de revient des services améliorés devrait être supérieur à celui établi dans les dossiers de majoration tarifaire générale pour tenir compte des différences de risque entre les services améliorés et les services de base.
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B. Positions des parties
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Pour ce qui est de la façon dont le Conseil devrait procéder pour évaluer les tarifs des services améliorés, la position des compagnies de téléphone et de Télésat est que le marché des services améliorés est un marché concurrentiel et qu'il n'est nullement obligatoire que le Conseil en réglemente les tarifs. Les forces du marché, a-t-on prétendu, suffisent à réglementer les tarifs à l'intérieur d'un marché concurrentiel tandis qu'une réglementation proprement dite contribue à limiter inutilement la capacité des entreprises de s'adapter facilement et rapidement à la demande du marché. Ces parties ont de plus affirmé que dans l'éventualité où les entreprises autres que les transporteurs publics ne soient pas réglementées, il faudrait en toute équité réglementer au miminum les services améliorés des transporteurs. La principale utilité qu'il pourrait y avoir à réglementer ces services, a-t-on fait valoir, serait d'empêcher l'interfinancement avec les revenus des services monopolistiques. Selon les compagnies de téléphone et Télésat, il serait possible de réaliser cet objectif sans recourir à la réglementation des tarifs de chaque service amélioré. Il s'agirait à leur avis d'utiliser des données regroupées sur les coûts et les revenus pour s'assurer qu'il n'y a pas eu interfinancement.
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A cet égard, Bell a proposé de fournir les données d'une étude annuelle des coûts pour une année témoin historique afin de démontrer que ni la catégorie des services réseau concurrentiels ni la catégorie des services de terminaux concurrentiels, pouvant toutes deux contenir des services améliorés, ne sont interfinancées. Bell a par ailleurs proposé de fournir pareilles données pour une année témoin à venir dans les instances tarifaires générales. Bell a allégué qu'étant donné le caractère concurrentiel du marché des services améliorés, ces données permettraient au Conseil, s'il est légalement tenu de réglementer les tarifs de services améliorés particuliers, de juger si ces derniers sont justes et raisonnables au moment du dépôt et jusqu'à avis contraire, et de leur permettre d'entrer en vigueur dès leur dépôt.
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La B.C. Tel a réitéré la position qu'elle avait exprimée dans l'Enquête sur les méthodes comptables et analytiques des sociétés exploitantes de télécommunications: Phase III - Le prix de revient des services existants (la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient) au sujet des données d'établissement du prix de revient qui pourraient aider le Conseil à détecter un cas d'interfinancement. La B.C. Tel a affirmé qu'en attendant le parachèvement de l'instance annoncée par le Conseil sur la séparation structurelle et la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient, elle proposerait de démontrer par des études périodiques que ses services améliorés, pris globalement, sont entièrement compensatoires au terme de leur cycle de durée. Quant aux nouveaux services, la B.C. Tel a préconisé la méthode d'établissement du prix de revient de la Phase II figurant dans la décision Télécom CRTC 79-16 du 28 août 1979 intitulée Enquête sur les méthodes comptables et analytiques des sociétés exploitantes de télécommunications - Phase II: Renseignements exigés pour les dépôts de tarifs relatifs à de nouveaux services (la décision de la Phase II). La B.C. Tel a en outre appuyé vivement la proposition de Bell d'accélérer le processus d'approbation des tarifs.
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La Norouestel et la Terra Nova ont suggéré d'utiliser des études pluri-annuelles du cycle de durée pour démontrer que, pris individuellement, les services améliorés s'autofinancent et elles ont affirmé que les tarifs des services améliorés ne devraient pas être réglementés.
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L'Island Tel, la MT&T, la NB Tel et la Newfoundland Telephone ont préconisé un test de charge pour établir que, globalement, il n'y a pas d'interfinancement des services réglementés envers les services non réglementés.
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Télésat a aussi appuyé l'idée d'un test de charge pour établir que, globalement et avec le temps, les services concurrentiels ne sont pas interfinancés. Télésat a également fait valoir que les profits ou pertes découlant de la prestation de services améliorés devraient être transmis aux actionnaires.
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Le CNCP a soutenu qu'il est nécessaire de réglementer les tarifs des services améliorés, particulièrement ceux offerts par les compagnies de téléphone, et ce, tant que la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient ne sera pas terminée. Le CNCP a réitéré sa position selon laquelle il faudrait exiger que les services améliorés subissent individuellement un test du coût variable moyen et que les services concurrentiels subissent globalement un test du coût total.
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La position des organismes gouvernementaux ayant présenté des observations a beaucoup varié. La Saskatchewan a insisté sur le caractère concurrentiel des services améliorés et a laissé entendre que la réglementation ferait obstacle à l'essor des services. Si l'on juge nécessaire de réglementer les transporteurs publics, a fait valoir la Saskatchewan, il faudrait que ce soit de minimis. Le Directeur et le Québec ont par contre affirmé qu'il fallait réglementer les tarifs des services améliorés offerts par les transporteurs et que l'on devrait se fonder sur leur prix de revient. D'après l'Ontario, il ne faudrait pas appliquer une seule formule de réglementation uniformément à tous les services améliorés individuels ni à des classes de services améliorés. L'Ontario a indiqué que la nécessité de réglementer les tarifs de même que le degré auquel il faudrait les examiner pouvaient varier entre les services.
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D'autres parties ont soutenu que pour éviter tout interfinancement, il fallait réglementer rigoureusement les tarifs des services améliorés des transporteurs. La CADAPSO et le CCCI et al ont tous les deux fait valoir que le Conseil devrait examiner attentivement les tarifs des transporteurs relativement aux composantes d'un service individuel. Le CCCI et al ont également soutenu qu'il faudrait pour cela justifier le prix de revient de toutes les composantes d'un service individuel. Le CCCI et al ont ajouté qu'il faudrait se servir de coûts prospectifs annuels aux fins de la tarification et qu'il faudrait vérifier tous les ans l'exactitude des données prévisionnelles utilisées. Vocatel a fait valoir que des coûts détaillés et une réglementation des tarifs des services améliorés des transporteurs étaient nécessaires, et la Trans-Lux a insisté sur la nécessité de tarifer et de justifier séparément la composante terminale et les autres à l'intérieur d'un service amélioré.
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L'ACFEB et l'AMC ont affirmé qu'il ne fallait pas réglementer les tarifs relatifs aux services améliorés des transporteurs mais qu'il fallait recourir à des garanties comptables et autres, comme des restrictions à l'utilisation partagée du personnel, pour empêcher l'interfinancement. Les deux parties ont reconnu le rôle de la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient pour établir des garanties appropriées et l'ACFEB a indiqué que dans l'intervalle le Conseil devrait continuer à obliger les transporteurs à lui soumettre des tarifs pour leurs services améliorés.
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Enfin, il est à noter que les observations ci-dessus partaient de l'hypothèse selon laquelle le Conseil ne se pencherait pas dans cette instance sur la question d'utiliser une formule de séparation structurelle pour les services améliorés. Même si les transporteurs ayant commenté cette question n'ont pas appuyé l'idée de cette formule, un certain nombre d'autres parties, notamment la CADAPSO, l'ACFEB, le CCCI et al, le CIPG, l'AMC, CSC, le Directeur, Informatech, le Québec et Vocatel, l'ont appuyée. Dans bien des cas, elles ont même allégué qu'il n'était nécessaire de réglementer les tarifs des services améliorés des transporteurs qu'en l'absence d'une telle formule.
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Le CCCI et al ont aussi fait valoir que les transporteurs pourraient éviter la réglementation des tarifs en offrant leurs services améliorés par l'entremise d'une société affiliée distincte et que, de cette façon, l'imposition de cette réglementation ne devrait pas être considérée comme inéquitable par rapport aux concurrents.
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La plupart des parties ont aussi commenté la question de savoir si, aux fins de l'établissement du prix de revient ou de l'évaluation des tarifs, l'on devait considérer que les transporteurs publics ont acquis les services sous-jacents entrant dans la prestation des services améliorés à des taux réglementés. A part l'ACC et quelques transporteurs publics, les parties ont toutes convenu qu'il fallait procéder ainsi pour éviter de donner aux transporteurs publics une préférence indue par rapport à leurs concurrents. Le CCCI et al ont aussi fait valoir que cette façon de procéder risquerait moins de perturber les services améliorés si une politique de séparation structurelle venait à être appliquée et le CNCP a soutenu d'autre part que l'interfinancement s'en trouverait limité.
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Chez les transporteurs publics, le CNCP et Télésat ont tous deux appuyé l'idée d'utiliser obligatoirement les tarifs des services sous-jacents pour évaluer les tarifs des services améliorés. La B.C. Tel s'est toutefois opposée à cette idée sous prétexte que l'on ne devrait tenir compte que des coûts réels pour évaluer si les tarifs des services améliorés sont ou non compensatoires. L'ACC a partagé les réserves de la B.C. Tel sans toutefois prendre position sur la question.
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Bell a fait valoir que, dans l'évaluation des tarifs de ses services améliorés, il conviendrait d'utiliser les taux réglementés des services sous-jacents lorsque Bell est seule à fournir ces services. Mais, toujours selon Bell, lorsque le service sous-jacent peut être obtenu d'un autre transporteur public de réglementation fédérale ou d'autres entreprises, il conviendrait alors d'utiliser soit les coûts réels ou les taux réglementés imposés par les autres selon le cas. Dans sa réplique, le CNCP a dit appuyer les modifications proposées par Bell tandis que la B.C. Tel a indiqué que si l'on utilisait les taux réglementés aux fins de l'évaluation des tarifs, il faudrait alors adopter la modification de Bell. Le Directeur s'est opposé à la proposition de Bell parce qu'il pourrait arriver que l'on estime qu'un transporteur ait acquis les services sous-jacents à un coût moindre que leur coût réel dans certaines circonstances.
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Pour ce qui est du coût en capital à utiliser pour évaluer les services améliorés, toutes les parties ayant commenté la question, sauf l'Ontario et Télésat, ont convenu qu'en théorie le coût en capital applicable aux services améliorés pouvait différer de celui applicable aux services de base en raison de la différence de risque accompagnant chaque service. La B.C. Tel, la CADAPSO, l'ACFEB, le CCCI et al, la Norouestel, le Québec et la Terra Nova ont fait valoir que le coût en capital des services améliorés serait généralement supérieur à celui des services monopolistiques. Bell et le CIPG n'ont pas indiqué dans quel sens pencherait cette différence. L'ACFEB, la Norouestel et la Terra Nova ont indiqué qu'outre les facteurs de risque, le coût en capital servant à évaluer les services améliorés devrait tenir compte du coût d'une dette nouvelle, non historique.
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Télésat a fait valoir que l'obliger à employer un coût en capital différentiel pour évaluer les services améliorés viendrait en contradiction avec la notion d'une seule source de fonds où la compagnie peut puiser et la désavantagerait par rapport aux concurrents qui n'ont pas cette obligation. Cette position différait de celle des parties telles que le CCCI et al qui ont soutenu qu'ignorer le coût en capital plus élevé des services améliorés reviendrait à donner aux transporteurs publics un avantage concurrentiel indu.
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La position de l'Ontario est que cette question devrait être tranchée dans le cadre de la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient et non dans la présente instance.
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Enfin, le Québec a fait remarquer qu'il serait peut-être difficile de calculer un coût en capital différentiel approprié pour les services améliorés, et Bell a affirmé qu'il ne serait de fait pas possible de le faire. Bell a donc rejeté l'idée de se servir d'un coût en capital différentiel parce qu'elle est théoriquement correcte mais impossible à utiliser. Bell a ajouté qu'il n'en résulterait aucun avantage concurrentiel parce que l'on pouvait néanmoins tenir compte des facteurs de risque dans l'évaluation des tarifs des tariffs.
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C. Conclusions
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Le Conseil estime qu'il convient de faire la distinction entre deux questions relatives à la réglementation des tarifs des services améliorés dispensés par les transporteurs de réglementation fédérale. La première a trait au genre de renseignements sur le prix de revient que l'on pourrait exiger pour aider le Conseil à faire en sorte que les services monopolistiques assurés par les transporteurs de réglementation fédérale n'interfinancent pas la prestation de leurs services améliorés concurrentiels. Le Conseil croit que ses conclusions sur la question devraient s'inscrire dans le contexte plus global de sa décision sur la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient. Le Conseil souligne à ce propos que la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient aborde le genre de renseignements qui devraient lui être présentés pour ce qui est des services existants en général.
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La deuxième question a trait aux garanties réglementaires qui sont exigées pour faire en sorte que les transporteurs de réglementation fédérale ne livrent pas, du fait qu'ils dispensent les services de base sous-jacents, une concurrence injuste au détriment des autres fournisseurs de services améliorés. A cet égard, le Conseil considère qu'il est primordial que les transporteurs, du fait qu'ils fournissent les services de base, ne puissent pas avoir accès à ces services à des tarifs inférieurs à ceux que paient leurs concurrents. Par conséquent, le Conseil se range à l'avis exprimé par la plupart des parties à l'instance, à savoir que l'on devrait considérer que les transporteurs ont acquis les services de base sous-jacents à des taux réglementés.
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En incorporant cette exigence dans le processus d'évaluation des tarifs, le Conseil reconnaît que les taux réglementés des services sous-jacents peuvent différer des coûts réels. Même si elle favorisera une juste concurrence, cette exigence ne touchera pas à la question de l'interfinancement qui, comme nous l'avons mentionnée plus haut, est étudiée de façon plus générale dans la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient. Par ailleurs, comme les taux réglementés des services sous-jacents peuvent différer des coûts réels, le Conseil ne considère pas les études d'évaluation de tarifs effectuées en fonction de cette exigence comme des études d'établissement du prix de revient. Le Conseil estime toutefois qu'il est possible, comme il est indiqué ci-dessous de modifier la méthode d'établissement du prix de revient prescrite dans la décision sur la Phase II pour y incorporer l'exigence selon laquelle les transporteurs soient considérés comme ayant acquis des services de base sous-jacents à des taux réglementés. De plus la méthode d'établissement du prix de revient prescrite dans la décision sur la Phase II touche à certaines autres préoccupations relatives à une juste concurrence.
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Quant au degré de regroupement auquel il faudrait effectuer ces études d'évaluation tarifaire des services améliorés, le Conseil a déterminé qu'il conviendrait d'employer un test global d'évaluation des tarifs pour tous les services. Le Conseil est d'avis qu'à l'intérieur du marché de services améliorés où joue la concurrence, les forces du marché feront généralement en sorte que les services améliorés offerts par les transporteurs publics réglementés soient bien tarifés les uns par rapport aux autres, et qu'en conséquence un test global suffit. Aucune preuve n'a toutefois été présentée dans cette instance sur la question de savoir s'il est techniquement possible d'utiliser un test global d'évaluation de tarifs pour ce qui est des services améliorés.
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Par conséquent, le Conseil a conclu que les transporteurs publics de réglementation fédérale offrant des services améliorés continueront pour l'instant de déposer des études d'évaluation tarifaire pour chacun de ces services au moment de la proposition initiale et chaque fois que le transporteur proposera de changer les tarifs du service. Les transporteurs devront effectuer les études d'évaluation tarifaire en se servant de la méthode d'établissement du prix de revient prescrite dans la décision de la Phase II sauf que l'on considérera qu'ils ont acquis les services de base sous-jacents à leurs taux réglementés. Il leur faudra garder des renseignements de repérage pour chaque service et, pour les services existants, il faudra inclure le coût des investissements en cours dans les études à leur valeur comptable nette. Les études devront aussi contenir un calcul du taux de rendement interne pour faciliter l'évaluation des facteurs de risque d'un service. Lorsque les dépôts de tarifs seront effectués suivant ces règles, le Conseil prévoit pouvoir les traiter rapidement.
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Le Conseil ordonne également aux transporteurs publics de réglementation fédérale offrant, ou prévoyant offrir, des services améliorés, de présenter, d'ici 120 jours, des propositions visant à remplacer les études de services individuels, nouveaux et existants, dont il est fait mention plus haut, par une étude globale pour tous les services améliorés qui sera remise chaque année au Conseil. Les propositions devront se limiter à évaluer s'il est techniquement possible de préparer des études d'évaluation tarifaire, incorporant les mêmes caractéristiques exigées plus haut pour les études de services individuels, et de garder des renseignements de repérage sur une base globale.
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Si ni les transporteurs ni le Conseil ne constatent d'obstacles d'ordre technique, le Conseil obligera les transporteurs à déposer ces études globales tous les ans. Le Conseil cessera dès lors d'exiger le dépôt d'études d'évaluation de tarifs individuels lorsque de nouveaux services améliorés sont introduits ou lorsque les tarifs de services améliorés existants sont modifiés.
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Quant à la crainte de Bell que l'obligation de considérer que les transporteurs ont acquis les services de base sous-jacents à des taux réglementés pourrait dans certains cas placer les transporteurs dans une situation de concurrence injuste, aucun témoignage n'a laissé entendre que de telles circonstances se présenteraient dans la pratique ni avec une certaine régularité. Par conséquent, le Conseil a décidé qu'il n'envisagera d'apporter des modifications à cette règle que pour un seul cas à la fois. Le Conseil sera également disposé à étudier individuellement des demandes de dérogation à une autre des règles d'évaluation tarifaire susmentionnées pourvu que l'on puisse démontrer que son application est inutile ou injustifiée en l'espèce.
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Enfin, le Conseil constate que malgré un appui assez vaste en principe à l'utilisation d'une différence de risque dans le coût en capital pour évaluer les services améliorés, les opinions ont passablement divergé pour ce qui est de la possibilité de procéder ainsi dans la pratique. Le Conseil note de plus que la question générale d'employer des mesures différentes du coût en capital pour des services différents est actuellement à l'étude dans la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient. Le Conseil a donc décidé que pour l'instant, le coût en capital utilisé pour les études d'évaluation tarifaire des services améliorés devra être le même que celui utilisé dans les études d'établissement du prix de revient précisées dans la décision sur la Phase II. La question sera reprise suite à la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient.
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VII DÉGROUPEMENT DES SERVICES DES TRANSPORTEURS PUBLICS ET TARIFICATION RÉGLEMENTÉE DES INSTALLATIONS DES TRANSPORTEURS PUBLICS
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A. Introduction
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a demandé s'il devait exiger le dégroupement des tarifs des services de base ou améliorés assurés par les transporteurs publics de réglementation fédérale et si toutes les installations utilisées par un transporteur public aux fins de la prestation des services améliorés devraient faire l'objet d'une tarification réglementée dans son Tarif général.
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B. Positions des parties
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Un certain nombre de parties à l'instance, notamment l'ACFEB, le CCCI et al, le CIPG, l'Ontario et Télésat, se sont prononcées fortement en faveur d'exiger que les tarifs des services de base assurés par les transporteurs soient dégroupés en tarifs distincts pour chaque élément de service. Télésat a fait valoir qu'une telle exigence faciliterait l'accès des fournisseurs de services améliorés aux éléments de services désirés, tandis que l'ACFEB et le CCCI et al craignaient que les transporteurs puissent grouper des services et ainsi se prévaloir d'un avantage concurrentiel indu. Mais en général, ces parties n'ont pas précisé dans quels cas particuliers il fallait dégrouper les services davantage.
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La position avancée par Bell et la B.C. Tel est que l'on ne devrait prendre en considération les revendications des concurrents visant à dégrouper davantage les services de base que le cas échéant, tandis que la Norouestel et la Terra Nova ont affirmé que les tarifs des services de base sous-jacents devraient être dégroupés suivant les composantes accès et transmission pour permettre aux concurrents d'avoir accès aux installations particulières requises. Le CNCP a fait valoir que même si plusieurs des tarifs de ses services de base sont déjà dégroupés, il pourrait perdre de sa latitude de commercialisation s'il était tenu réglementairement de les dégrouper.
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Pour ce qui est d'exiger le dégroupement des tarifs des services améliorés, tous les transporteurs ayant commenté la question ont fait valoir que dans le milieu concurrentiel des services améliorés, cela équivaudrait à nier la latitude de commercialisation nécessaire aux transporteurs et à les désavantager sérieusement par rapport à leurs concurrents. Télésat a ajouté que le dégroupement des tarifs des services améliorés pourrait mettre en lumière des renseignements d'ordre concurrentiel, et l'ACFEB a allégué, à l'instar des transporteurs, que le dégroupement n'était pas nécessaire, pourvu que l'on dispose de garanties adéquates relativement à la participation des transporteurs à ce marché.
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Le CCCI et al, le CIPG, le Directeur et le Québec se sont prononcés en faveur d'exiger le dégroupement des tarifs des services améliorés. De plus, le Directeur a affirmé qu'en dégroupant ces tarifs suivant les composantes accès, transmission et mémorisation, il serait plus facile de vérifier si les tarifs sont justes. Le CCCI et al ont soutenu que le dégroupement permettrait de limiter l'interfinancement et qu'il devrait y avoir, si possible, dégroupement de la composante de base et de la composante améliorée d'un service. Le CIPG a fait valoir que dégrouper les tarifs des services améliorés permet trait de comparer combien les transporteurs demandent par rapport aux concurrents offrant les mêmes services, tandis que l'Ontario a soutenu que dans certaines circonstances, dégrouper les tarifs des services améliorés pourrait donner aux clients une plus grande marge de manoeuvre. En dernier lieu, la Trans-Lux a affirmé que l'on ne devrait pas permettre aux transporteurs de grouper la composante terminale d'un service amélioré avec ses autres composantes.
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Pour ce qui est d'exiger une tarification réglementée de toutes les installations utilisées par les transporteurs pour assurer des services améliorés, l'ACFEB, le CCCI et al, le CIPG et Vocatel ont fait valoir qu'il fallait l'exiger pour ne pas accorder aux transporteurs un avantage concurrentiel indu. Ces parties n'ont toutefois pas relevé pour la plupart de cas précis où une telle tarification était nécessaire, et l'Ontario a fait valoir qu'il serait difficile de réglementer les tarifs de toutes les installations des transporteurs et que l'on devrait s'occuper des cas nécessaires au fur et à mesure qu'ils se présenteront.
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Les transporteurs ayant commenté la question n'ont pas vu la nécessité d'exiger une tarification réglementée pour les installations utilisées par les transporteurs aux fins de la prestation des services améliorés. Elles ont fait valoir qu'une telle exigence était inutile, difficilement applicable, et que les tarifs des services de base sous-jacents seulement devraient être réglementés. Bell a toutefois affirmé que, dans la mesure du possible, elle envisagerait la création de nouveaux services à tarifs réglementés lorsqu'une demande précise en ce sens se présenterait.
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C. Conclusions
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D'après le dossier de l'instance, le Conseil estime que le dégroupement des tarifs des services de base des transporteurs et la tarification réglementée des installations utilisées par les transporteurs pour fournir des services améliorés, peuvent dans certains cas être nécessaires pour ne pas accorder aux transporteurs un avantage concurrentiel indu par rapport à leurs concurrents. De plus, le Conseil convient avec la Norouestel et la Terra Nova que les composantes accès et transmission des services de base devraient en général être dégroupées. Le Conseil estime cependant qu'il ne convient pas d'exiger que les transporteurs essaient de prévoir toutes les exigences possibles que les concurrents offrant des services améliorés pourraient avoir à l'égard du dégroupement des services de base. Lorsque les fournisseurs de services améliorés présenteront des demandes précises visant la réglementation des tarifs d'installations ou le dégroupement des tarifs des services de base, le Conseil prévoit que les transporteurs essaieront d'y répondre. Si les transporteurs ne le font pas, le Conseil prendra les mesures nécessaires pour qu'ils ne s'accordent pas d'avantage concurrentiel indu.
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Pour ce qui est d'imposer le dégroupement des tarifs des services améliorés, le Conseil estime qu'une telle obligation est en général inutile et que l'on devrait laisser les transporteurs aménager leurs services améliorés comme bon leur semble.
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Le Conseil partage toutefois l'opinion de la Trans-Lux, à savoir qu'il ne faut pas permettre pour l'instant aux transporteurs de grouper les frais de l'équipement terminal avec les autres composantes d'un service amélioré. Par ailleurs, si le Conseil déterminait que la fonction première d'un service amélioré quelconque d'un transporteur était d'assurer un service de base, le Conseil serait prêt à exiger que les caractéristiques améliorées de ce service soient dégroupées du service de base.
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VIII TRANSFERTS DES SERVICES AMÉLIORÉS A DES ENTREPRISES AFFILIÉES DISTINCTES
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A. Introduction
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a sollicité des observations sur la question de savoir s'il y aurait lieu d'imposer des restrictions à la possibilité pour les transporteurs de transférer des services améliorés, assurés directement, à une entreprise affiliée distincte une fois qu'ils sont bien implantés sur le marché.
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B. Positions des parties
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Les compagnies de téléphone ont prétendu qu'il ne devrait y avoir aucune restriction au transfert des services améliorés à des entreprises affiliées distinctes. Selon Bell, il s'agit là d'une décision d'affaires pour laquelle les transporteurs ont besoin de latitude. La B.C. Tel a indiqué que si les services améliorés assument tous leurs coûts différentiels par l'application d'une formule appropriée de séparation des coûts, les abonnés des services monopolistiques ne seraient pas désavantagés si ces services étaient transférés à une entreprise affiliée distincte.
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Le CNCP a fait la distinction entre un transporteur comme lui et un autre ayant la possibilité d'interfinancer des services améliorés. Dans le cas de ces derniers, qu'il a appelés les transporteurs dominants, le CNCP a fait valoir que des restrictions au transfert à des entreprises affiliées distinctes étaient nécessaires en attendant la décision de la Phase III de l'Enquête sur le prix de revient. Selon le CNCP, tant qu'il n'y aura pas de mécanisme en place pour cloisonner les services concurrentiels assurés par les transporteurs dominants, il faudra interdire les transferts pour ne pas subventionner les risques et les frais de la mise sur pied et d'entrée en vigueur des services améliorés.
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L'Ontario et le Québec ont préconisé l'imposition de restrictions au transfert des services améliorés par un transporteur à une entreprise affiliée distincte. L'Ontario a invoqué deux raisons: premièrement, un service pourrait être offert par la compagnie réglementée durant la phase d'introduction où les risques et les coûts sont élevés, et ensuite être transféré à une entreprise affiliée non réglementée seulement une fois devenu rentable; deuxièmement, il pourrait se produire un retrait sélectif de la réglementation de services susceptibles de se révéler très lucratifs.
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D'autres parties ayant commenté la question ont exprimé des préoccupations semblables. Le CCCI et al et le CIPG ont tous deux craint d'assister à un retrait sélectif au profit d'une entreprise affiliée distincte des services rentables seulement, les services non rentables demeurant à la compagnie réglementée. Le CIPG a allégué que si la société mère assume les frais de mise sur pied des services améliorés, les revenus des transporteurs devraient refléter tant les succès que les échecs.
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L'ACFEB, le CCCI et al et le CIPG ont préféré que tous les services améliorés soient transférés à des entreprises affiliées distinctes ou mis sur pied par elles. Au sujet du prix du transfert, le CCCI et al ont reconnu la difficulté d'évaluer un prix approprié pour le transfert d'un service amélioré et ont fait valoir que le gain de capital quel qu'il soit devrait aller aux abonnés des services monopolistiques qui ont assumé le risque de l'investissement et non aux actionnaires de la compagnie. L'ACFEB a indiqué que les transferts devraient s'effectuer à une valeur marchande équitable tenant compte de tous les frais de mise sur pied du service en question de même que de l'utilisation d'installations et de personnel en commun. De même, l'AMC a affirmé que si les services améliorés assurés directement doivent être transférés à une entreprise affiliée distincte, le prix du transfert devrait tenir compte de tous les frais de mise sur pied des services tranférés.
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Les deux autres parties ayant commenté la question, l'ACFEB et l'AMC, ont appuyé l'idée d'exiger que le transfert de tous les services améliorés existants à une entreprise affiliée se fasse à une valeur marchande équitable, qui tienne compte de tous les frais de mise sur pied du service en question de même que de l'utilisation d'installations et de personnel en commun.
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C. Conclusions
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D'après le dossier de l'instance, le Conseil a décidé de ne pas imposer pour l'instant de restrictions aux transferts de services améliorés assurés directement par les transporteurs à une entreprise affiliée distincte. Néanmoins, le Conseil déplorerait un retrait sélectif au profit d'une entreprise affiliée distincte des seuls services améliorés bien implantés sur le marché.
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Le Conseil estime qu'en examinant attentivement le prix de transfert de l'actif servant à assurer des services améliorés transférés à une entreprise affiliée distincte, il lui serait possible de s'assurer que les risques et les frais de mise sur pied de ces services ne sont pas subventionnés à même les revenus de services monopolistiques. A cet égard, le Conseil entend évaluer le prix de transfert de l'actif de tout service amélioré au moment du transfert pour s'assurer que tous les frais de mise sur pied sont récupérés et pour déterminer si les abonnés des autres services devraient toucher ou absorber une partie du gain ou de la perte de capital.
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IX ACCÈS AUX REGISTRES DE FACTURATION DES SERVICES MONOPOLISTIQUES ET UTILISATION DES ENCARTS DE FACTURATION AUX ABONNÉS PAR LES TRANSPORTEURS PUBLICS
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A. Introduction
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a sollicité des observations sur la question de savoir si un avantage concurrentiel injuste serait accordé aux transporteurs publics du fait de leur accès aux registres de facturation de services monopolistiques, de leur utilisation d'encarts de facturation aux abonnés ou d'autres moyens semblables.
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B. Positions des parties
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Bell, la B.C. Tel et la Terra Nova ont affirmé que les transporteurs devraient pouvoir joindre aux relevés de compte des services non concurrentiels des encarts publicitaires pourvu qu'il s'agisse là d'un bon moyen de publicité et que cela ne constitue pas un avantage injuste. La B.C. Tel a fait valoir que l'utilisation d'encarts de facturation aux abonnés reviendrait simplement à profiter des avantages économiques qu'il y a à fournir directement des services améliorés. La B.C. Tel a affirmé qu'il serait possible d'apaiser les craintes d'interfinancement par un mécanisme d'établissement du prix de revient, et Bell a justement proposé que les coûts supplémentaires entraînés par ces encarts de facturation soient imputés aux services concurrentiels à titre de coûts causals.
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Au sujet de l'accès aux registres de facturation des services monopolistiques, la B.C. Tel a indiqué qu'elle ne se servira de ces renseignements que pour dispenser les services monopolistiques. Bell a soutenu que l'accès aux registres de facturation des services monopolistiques ne constitue pas nécessairement un avantage injuste et a affirmé que sa politique est de ne pas utiliser injustement à son seul avantage les renseignements acquis par la prestation des services monopolistiques. Selon Bell et la Terra Nova, il existe d'autres sources d'information également accessibles aux concurrents et peut-être plus utiles que les registres de facturation des services monopolistiques. Par exemple, Bell a cité l'abonnement à un service de courrier électronique pour avoir accès à l'annuaire des clients d'un fournisseur de services. Bell, la B.C. Tel et le CNCP ont allégué qu'il existe des recours adéquats au Conseil en cas d'abus des données de facturation des services monopolistiques et que des garanties comme celles proposées par le CCCI et al sont pour l'instant inutiles et nuiraient à la productivité.
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Le Directeur a soutenu que les avantages qu'il y aurait à utiliser les installations des services monopolistiques comme les systèmes de facturation pourraient être neutralisés par une bonne répartition des coûts. De plus, le Directeur a fait valoir que les renseignements de commercialisation concernant les besoins en matière de communications des abonnés devraient être mis à la disposition de tous les concurrents sans distinction ou ne pas être utilisés par les transporteurs.
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Le Québec a fait valoir que l'accès aux registres de facturation des services monopolistiques et l'utilisation des encarts de facturation constituaient des avantages concurrentiels injustes et devraient être interdits. L'Ontario a par contre soutenu que ces pratiques pourraient donner aux transporteurs un avantage mais que les autres fournisseurs de services ayant des registres de facturation, comme un fabricant d'ordinateurs, se trouveraient avantagés de la même façon par rapport aux fournisseurs sans accès à de tels registres.
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Le CCCI et al et Vocatel ont fait valoir que l'accès aux registres de facturation des services monopolistiques ou l'utilisation des encarts de facturation fournit aux transporteurs un avantage concurrentiel important. Le CCCI et al s'est particulièrement inquiété de ce que la politique déclarée de Bell concernant l'utilisation des données de facturation des services monopolistiques serait susceptible d'être interprétée par le personnel de Bell de façon telle que celle-ci pourrait en tirer un avantage.
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Le CCCI et al a proposé un certain nombre de garanties, notamment des attestations à l'effet que les données dérivées des services monopolistiques ne soient utilisées qu'à bon escient, la séparation interne du personnel et des registres entre les services monopolistiques et concurrentiels, l'interdiction d'utiliser les encarts de facturation à moins de mettre le système de facturation à la disposition de toutes les parties à un taux réglementé, et des restrictions à la publicité combinée des services monopolistiques et concurrentiels.
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C. Conclusions
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Pour ce qui est d'utiliser les encarts de facturation aux abonnés, le Conseil n'est pas convaincu que les avantages que peuvent en tirer les transporteurs sont indus et il souligne que les autres fournisseurs de services améliorés peuvent bénéficier d'avantages comparables. En outre, le Conseil estime qu'il ne conviendrait pas d'obliger les transporteurs à offrir des services d'encarts de facturation moyennant un taux réglementé. En conséquence, le Conseil a décidé de ne pas restreindre pour l'instant l'utilisation des encarts de facturation aux abonnés dans le but de promouvoir des services améliorés. Le Conseil estime toutefois que les frais d'utilisation des encarts de facturation devraient être imputés aux services annoncés.
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Pour ce qui est de l'accès aux registres de facturation des services monopolistiques par les transporteurs, le Conseil est d'avis que l'utilisation de ces registres aux fins de la prestation des services améliorés constituerait un avantage concurrentiel indu et que les transporteurs ne devraient pas, dans le cadre de leurs services améliorés, être autorisés à avoir accès à ces registres. Cependant, au lieu d'instituer un système astreignant de garanties empêchant l'accès à ces registres, le Conseil a décidé pour l'instant de confier aux transporteurs le soin de faire en sorte que cet accès ne leur soit pas permis. En conséquence, le Conseil ordonne aux transporteurs publics de réglementation fédérale de lui présenter d'ici 60 jours, un compte rendu des mesures qu'ils auront prises pour mettre en oeuvre cette exigence.
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X ROLE DES TRANSPORTEURS PUBLICS DANS LE PROCESSUS DE PLANIFICATION ET LEUR CONNAISSANCE DE LA CONFIGURATION DES INSTALLATIONS ET SERVICES SOUS-JACENTS DE TRANSMISSION DES CONCURRENTS
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A. Introduction
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Dans l'avis public 1983-72, le Conseil a sollicité des observations sur la question de savoir si un avantage concurrentiel injuste serait accordé aux transporteurs publics du fait de leur rôle dans le processus de planification de leurs installations de télécommunications de base ou de leur connaissance de la configuration des installations de transmission sous-jacentes et des services loués d'eux par leurs concurrents offrant des services améliorés.
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B. Positions des parties
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Le Directeur a recommandé que les transporteurs soient assujettis à des règles de divulgation raisonnables relativement à leur connaissance des plans du réseau. L'Ontario a reconnu que le rôle des transporteurs dans le processus de planification serait avantageux aux transporteurs mais a fait valoir que parce que les transporteurs se livrent concurrence entre eux, il serait difficile d'appliquer des règles de divulgation aux concurrents au sujet des changements dans les installations sous-jacentes.
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Même si la Norouestel et la Terra Nova ont reconnu qu'elles pourraient tirer un avantage mineur à ce chapitre, tous les transporteurs ont allégué que les renseignements sur le réseau sont accessibles aux concurrents s'ils participent aux examens des programmes de construction et aux instances tarifaires générales. Certains transporteurs ont aussi fait valoir que les concurrents ont souvent plus d'information sur la technologie et les plans des transporteurs que n'en ont les transporteurs au sujet de leurs concurrents.
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Bell a indiqué que le réseau est mis au point de manière à répondre aux besoins de tout le marché, tandis que la B.C. Tel a indiqué qu'elle comptait continuer d'intégrer ses principaux clients au processus de planification du réseau. La B.C. Tel a aussi indiqué qu'elle ne partagerait pas de données importantes sur les services monopolistiques avec ses segments concurrentiels. Finalement, la B.C. Tel a soutenu que si des règles de divulgation étaient adoptées, elles devraient s'appliquer également aux transporteurs et aux entreprises autres que les transporteurs publics.
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Le CNCP a convenu avec les autres tranporteurs que les concurrents reçoivent de l'information sur les nouvelles techniques avant leur intégration au réseau. En outre, le CNCP a indiqué qu'il tenait compte des besoins de tout le marché dans son processus de planification du réseau. Le CNCP a fait valoir que la connaissance de la configuration des installations de transmission sous-jacentes des concurrents ne constituait pas un avantage injuste parce que l'information importante sur le plan concurrentiel réside dans la nature de l'amélioration que le concurrent cherche à offrir. Cependant, le CNCP s'est dit d'avis que la connaissance des listes de clients d'un concurrent constituait un avantage pour les transporteurs.
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Le CCCI et al et le CIPG ont dit s'inquiéter de ce que les transporteurs pourraient recevoir un avantage concurrentiel injuste en connaissant à l'avance la configuration des installations et services de transmission sous-jacents actuels et prévus, en pouvant concevoir et concrétiser des services de base qui soient avant tout avantageux pour leurs services améliorés, et en connaissant les listes de clients et la configuration du réseau de leurs concurrents. Le CCCI et al ont allégué que la connaissance de la configuration du réseau des concurrents donnait à la compagnie de téléphone des renseignements sur les activités actuelles et projetées de ses concurrents qui lui seraient inestimables dans la conception de ses propres services. Le CIPG a fait valoir que les transporteurs sont capables de détecter à partir des statistiques du trafic l'emplacement des principaux clients de tous les concurrents possibles pour un projet de service amélioré.
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Le CCCI et al a recommandé que le Conseil impose aux transporteurs l'obligation de divulguer sans discrimination tous les renseignements sur le réseau qui sont pertinents aux services améliorés et que les transporteurs soient assujettis à des règles de non divulgation concernant la connaissance de la configuration du réseau de leurs concurrents.
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C. Conclusions
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Pour ce qui est de la nécessité possible de restrictions au rôle des transporteurs dans le processus de planification, le Conseil souligne que les concurrents ont accès aux données de planification des réseaux en participant aux examens des programmes de construction et aux instances tarifaires générales. Par ailleurs, le Conseil note que Bell, la B.C. Tel et le CNCP ont indiqué qu'elles tenaient compte des besoins de tout le marché dans le processus de planification de leur réseau. Fort de ces observations, le Conseil a décidé de ne pas restreindre le rôle des transporteurs dans le processus de planification et de ne pas leur imposer de règles de divulgation concernant les données de planification des réseaux.
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Le Conseil estime cependant que le fait pour les transporteurs de connaître la configuration des installations et services sous-jacents de transmission loués d'eux par leurs concurrents offrant des services améliorés et, partant, la connaissance des affaires et des listes de clients de leurs concurrents conféreraient un avantage concurrentiel injuste aux transporteurs s'ils s'en servaient dans leurs services améliorés. En conséquence, le Conseil a conclu que les transporteurs, dans le cadre de leurs services améliorés, ne devraient pas être autorisés à se servir des renseignements acquis par la location des installations et services sous-jacents à leurs concurrents en matière de services améliorés. Tout comme pour l'accès aux registres de facturation des services monopolistiques, le Conseil a décidé pour le moment, de laisser aux transporteurs le soin de veiller à ce que cette exigence soit observée et il ordonne aux transporteurs publics de réglementation fédérale de lui soumettre d'ici 60 jours, un compte rendu des mesures qu'ils auront prises pour mettre en oeuvre cette exigence.
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Le Secrétaire général
Fernand Bélisle
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