Une analyse des enchères du spectre des services sans fil du Canada : Propriété et déploiement des licences dans les gammes de fréquences de 700 MHz, 2 500 MHz et 3 500 MHz

Auteur : Kris Joseph

Université d’attache : Université de l’Alberta

Niveau d’études : Candidat M.A./MBSI en informatique des sciences humaines

Introduction

Depuis 1999, le gouvernement canadien attribue par enchères les licences de spectre de services sans fil utilisés pour la fourniture de services Internet haute vitesse. La présente étude examine la théorie avancée par de petits fournisseurs canadiens de services Internet, selon laquelle les licences de spectre de services sans fil de grande valeur pour des services sans fil à haute capacité et à large bande fixe sont monopolisées par les grands fournisseurs traditionnels de services Internet. En se fondant sur une enquête étudiant sept enchères de spectres de services sans fil et le devenir des licences, de la mise aux enchères jusqu’au déploiement de l’équipement actuel, l’article cherche à comprendre l’évolution de la propriété et de l’utilisation des licences. L’analyse montre les difficultés posées par les données nécessaires au suivi de l’utilisation de chaque licence de spectre, réexamine le bien-fondé des mécanismes fondés sur des enchères pour l’attribution du spectre et propose des changements de politique susceptibles d’améliorer la surveillance et la gestion du spectre des services sans fil et des licences de spectre au Canada.

Examen de la littérature

Technologies sans fil et services à large bande en milieu rural

Les organismes de réglementation canadiens estiment que des services de télécommunications modernes sont essentiels à la prospérité économique et à l’intérêt de la société (Loi sur les télécommunications, 1993, art. 7). Cette reconnaissance comprend la récente classification de l’Internet à large bande comme service de télécommunication de base par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) (CRTC, 2016 b, parag. 37). Bien que 84 % des ménages canadiens aient accès à des services Internet avec un téléchargement de 50 Mbit/s minimum, cet accès n’est que de 39 % dans les régions rurales (CRTC, 2017, p. 254). Malgré cet écart, le CRTC estime que les services à large bande fixe avec une vitesse de connexion de 50 Mbit/s pour le téléchargement et de 10 Mbit/s pour le téléversement seront accessibles à 90 % des ménages canadiens d’ici 2021 et à 100 % des ménages dans les 10 à 15 années suivantes (CRTC, 2016 b, parag. 114).

L’étendue géographique et la topographie variée du Canada rendent coûteux et non viables les déploiements de fibre optique et de câbles coaxiaux de haute capacité (Adria et Brown, 2012, p. 13; Rajabiun et Middleton, 2014). Selon une analyse récente en ‘Alberta, les technologies sans fil à large bande constituent la seule solution économique de services Internet haute vitesse pour les régions dont la densité des ménages est inférieure à deux ménages par kilomètre carré (Dobson et Massig, 2017, p. 14 – 15). C’est pourquoi les fournisseurs de services de télécommunication ont choisi cette technologie pour desservir les collectivités rurales et éloignées (ISDE, Canada, 2012).

Le terme « sans fil » désigne les technologies de communications utilisant des émetteurs et des récepteurs en direct et classées dans la catégorie des technologies mobiles, d’accès sans fil fixe (ASFF) ou par satellite. Les technologies sans fil mobiles comprennent les services de téléphonie cellulaire passant par des réseaux de troisième et de quatrième génération (aussi dits 3G, 4G et 4G-LTE). Les technologies d’ASFF utilisent des connexions entre des points fixes, d’une station de base (généralement placée sur une tour) à un ou plusieurs points au sol (Morais, 2004, parties 1.1, 1.4.4). Ces technologies sont souvent utilisées pour regrouper ou « raccorder » des connexions individuelles aux dorsales (réseaux fédérateurs) de fibre optique. On peut utiliser des satellites géostationnaires pour fournir des services à large bande aux stations au sol. Les nouvelles technologies sans fil de cinquième génération (5G) sont à l’étude (Schoolar, 2016), mais elles ne seront probablement pas déployées au Canada avant quelques années (Audet, 2017).

Si les technologies sans fil à large bande présentent des avantages, mais aussi des inconvénients. Les transmissions des systèmes actuels de communication à large bande par satellite peuvent être reçues dans l’ensemble du Canada, mais les services sont proposés par un petit nombre de fournisseurs et les déploiements dans les régions rurales et éloignées sont entravés par le manque de techniciens pouvant en assurer l’installation et la maintenance (Dobby, 2016). Les services cellulaires 4G sont proposés à 80 % des Canadiens à des vitesses de téléchargement proches de 30 Mbit/s (OpenSignal, 2017), mais les forfaits s’accompagnent souvent de seuils de téléchargement de données et, dans les régions rurales, les forfaits sont proposés à un prix plus élevé que dans les zones urbaines (CRTC, 2016a, p. 255 – 257). Bien que le prix des services à large bande par satellite soit concurrentiel, la latence est parfois élevée et les vitesses de téléchargement annoncées ne dépassent pas 25 Mbit/s (Xplornet Communications, 2014). Le prix des services à large bande sans fil fixes de point à point est concurrentiel et les vitesses de téléchargement annoncées vont jusqu’à 25 Mbit/s, mais la couverture est limitée : ils ne sont proposés qu’à 31 % des Canadiens n’ayant pas déjà accès à des services de fibre optique ou à des services par câble (CRTC, 2017, p. 281).

Les principaux fournisseurs de télécommunications du Canada dominent dans les zones urbaines où l’on trouve des infrastructures de téléphonie et de câblodistribution (CRTC, 2016a, p. 246). En général, les petits fournisseurs de services Internet indépendants se taillent une place sur les marchés des régions rurales en offrant des services sans fil fixes aux clients des collectivités rurales et éloignées, suivant la notion de « concurrence marginale » de Winseck hors des principales zones de services des fournisseurs historiques (1998, p. 65). Les technologies les plus utilisées au Canada utilisent plusieurs gammes de fréquences sans fil :

• la gamme de 700 MHz assure une communication point à point fiable pénétrant le couvert arboré et peu sensible aux changements de terrain ou à l’architecture;
• les gammes de 900 MHz, de 1 800 MHz et de 5 000 MHz ne sont soumises à aucune réglementation et peuvent être utilisées par tous;
• la gamme de 2 500 MHz permet un débit à large bande élevé, mais sa propagation est inférieure celle de la gamme de 700 MHz;
• la gamme de 3 500 MHz permet un accès à haute vitesse pour les transmissions point à point sur de longues distances, mais elles peuvent être entravées par le couvert arboré, la topographie ou l’architecture (Canadian Spectrum Policy Research, 2012b; Centre de recherches sur les communications Canada, 2011; McNally et Trosow, 2013, p. 24; Taylor, 2013, p. 124).

Gestion du spectre et début des enchères au Canada

Bien que certaines gammes de fréquences sans fil soient accessibles à tous et que d’autres soient attribuées selon le principe du « premier arrivé, premier servi » (ISDE Canada, 2016), les fournisseurs de services Internet préfèrent avoir un accès exclusif au spectre pour garantir un service fiable, stable et ininterrompu. Le gouvernement du Canada réglemente l’accès au spectre sous l’autorité d’Industrie, Sciences et Développement économique Canada (ISDE),^{Footnote 1} qui attribue des licences aux fournisseurs de services dans des gammes de fréquences définies appelées « bandes » ou « blocs » (Canadian Spectrum Policy Research, 2012a).

ISDE Canada est régi par la Loi sur les télécommunications (1993), qui énonce comme objectifs de la politique de télécommunications, notamment, le développement d’un système de télécommunications qui contribue à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure sociale et économique du Canada (paragraphe 7(a)), l’accroissement de l’efficacité et de la concurrence des télécommunications (paragraphe 7(c)), et l’accès à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité pour toute la population canadienne (paragraphe 7(b)). Puisque l’accès au spectre sans fil est réglementé, la gestion du spectre peut être considérée comme un mécanisme de politique agissant sur l’offre pour améliorer le déploiement de services à large bande et l’accès à ces derniers (d’après Belloc, Nicita et Alessandra Rossi, 2012). L’attribution du spectre par des mécanismes d’octroi de licences est l’un des outils stratégiques les plus importants d’ISDE Canada, régi par l’objectif fixé dans le Cadre de la politique canadienne du spectre (Industrie Canada, 2007) : « maximiser, pour les Canadiens et les Canadiennes, les avantages économiques et sociaux découlant de l’utilisation du spectre des radiofréquences ».

Historiquement, l’accès au spectre était accordé au moyen d’un processus de sélection comparative, aussi appelé « concours de beauté ». Les utilisateurs potentiels présentaient leurs arguments à l’organisme de réglementation pour faire valoir que leur utilisation optimisée et efficace des ressources appuierait les objectifs de la politique nationale. Les modifications apportées à la Loi sur le budget de 1996 ont autorisé le ministre de l’Industrie à recourir à des enchères dans l’attribution du spectre. Depuis la première vente aux enchères en 1999, le gouvernement canadien s’est appuyé sur ce mécanisme pour accorder des licences de fréquences sans fil (Taylor, 2012), ce qui a ajouté 14 milliards de dollars aux recettes générales (ISDE Canada, 2007a; Longford, 2011, p. 124; Taylor, 2013, p. 131–132). La décision énoncée dans le Cadre de la politique canadienne du spectre d’ISDE Canada d’attribuer les licences au moyen d’enchères est conforme à la stratégie ministérielle consistant à laisser agir les forces du marché dans la plus grande mesure possible (Industrie Canada, 2007, parties 2, 3.5).

Malgré la tenue de consultations publiques fréquentes sur les enchères et les cadres du spectre (McNally, Mowatt et Pintos, 2014) et une compréhension générale des conditions asymétriques des enchères qui favorisent les opérateurs historiques (Athey, Coey et Levin, 2013), les petits fournisseurs de services Internet et les fournisseurs indépendants ont rarement eu les moyens d’obtenir du spectre canadien aux enchères. Cette situation est perçue comme une entrave à la concurrence et à la poursuite de la pénétration des services à large bande sans fil fixes dans les zones rurales et éloignées. Deux études portant sur les fournisseurs de services Internet (FSI) canadiens – publiées en 2009 et en 2016 – observent que les petits concurrents ont l’impression que de précieuses licences de spectre de services sans fil sont concentrées dans les mains des grands fournisseurs et sont largement non utilisées (McNally, Rathi, Joseph, Evaniew et Adkisson, 2017; Middleton et Van Gorp, 2009). Les données de l’inventaire du spectre d’ISDE Canada de 2010 ont montré que 81 % des licences de spectre mobile commercial avaient été attribuées aux grands fournisseurs de services de télécommunication du Canada (ISDE Canada, 2011). On ne dispose pas de données plus récentes.

Débats concernant la pertinence des enchères

Des commentateurs et des chercheurs se sont interrogés sur la valeur des enchères du point de vue des politiques, afin de déterminer si le mécanisme contribue ou nuit à l’atteinte des objectifs de politique énoncés. À propos de la décision du Canada d’attribuer le spectre par enchères, l’économiste David W. Conklin a affirmé que leur efficacité serait entravée par le petit nombre de soumissionnaires et la dominance des titulaires (Taylor, 2012, p. 13). Max Melnyk, ancien responsable de la politique du spectre au ministère des Communications, avait estimé que l’attribution par vente aux enchères entraînerait « moins de concurrence, des prix à la consommation plus élevés et aucun avantage pour le public, comme la création d’emplois ou la recherche et le développement » (Melnyk, 1997, p. 1). Il citait aussi des arguments avancés contre les enchères dans un rapport gouvernemental Examen public du processus comparatif de sélection et de délivrance de licence radio (1994), qui faisait état de la capacité réduite du gouvernement à réaliser ses objectifs en matière de politiques sociales, de la limitation du déploiement de technologies aux grands marchés, et de l’entrave au déploiement de services représentée par l’importance des paiements versés d’avance. D’autres recherches ont constaté que les enchères gonflent artificiellement la valeur des licences, encouragent des comportements anticoncurrentiels comme l’accaparement de spectre et favorisent les fournisseurs historiques en exigeant des capitaux importants pour la soumission et l’obtention de licences dans les marchés lucratifs (Longford, 2011, p. 126; Longford et Wong, 2007, p. 3).

En réponse à ces critiques et pour optimiser l’efficacité économique des mécanismes d’enchères, les organismes de réglementation et les analystes de politiques ont conçu des modes d’enchères pour diminuer ou compenser les effets décrits (Athey et coll. 2013; Chunchun Wu, Sheng Zhong et Guihai Chen, 2014; Jung, Yu et Kim, 2014; Kim et coll., 2012; Klemperer, 2003). Ces modifications ont consisté notamment à changer le format des enchères, à fixer des prix minimaux pour les licences, à élaborer des procédures d’appel d’offres visant à empêcher les collusions entre les participants aux enchères et à créer des mesures incitatives facilitant l’accès des nouveaux venus sur le marché (Cramton, Kwerel, Rosston et Skrzypacz, 2011). Les mesures incitatives intégrées aux modalités des enchères sont qualifiées de dispositions de « réservation » ou de « compensation » et elles prennent souvent la forme de limite de la quantité de spectre pouvant être possédée par une même entité ou un même partenariat, ou encore de blocs de spectre réservés aux nouveaux venus (Kim et coll., 2012). Le mécanisme de réservation de parts et de compensation a été critiqué, car un fournisseur de services indépendant peut obtenir une licence de fréquences grâce à une allocation réservée, mais ensuite la revendre à un grand opérateur établi dans le cadre d’une transaction sur le marché secondaire (Geist, 2007).

Conception des enchères du spectre des services sans fil du Canada

ISDE Canada a investi beaucoup de temps et d’énergie dans la rédaction des cadres régissant ses enchères (ISDE Canada, 2007b, 2009, 2014). Les premières ventes aux enchères se fondaient sur un concept d’enchères simultanées à rondes multiples, dans lesquelles les soumissionnaires utilisaient des tranches de prix déterminées par ISDE Canada et étaient pénalisés s’ils ne présentaient pas d’offre (Cramton et coll., 2011, p. S184; Industrie Canada, 1999). Plus récemment, a été mis en œuvre un format complexe d’enchères combinatoires au cadran (ECC), dans lesquelles les concurrents présentent des soumissions de type « tout ou rien » sur des ensembles souples de licences (ISDE Canada, 2013, 2014). Les enchères à plus petite échelle, servant à attribuer des licences qui n’ont pas été vendues dans le cadre d’enchères de plus grande envergure, comportent généralement des offres scellées anonymes (ISDE Canada, 2009, 2015a).

ISDE Canada (2011) tient à jour un plan et un inventaire complet du spectre, et attribue les licences dans les zones de service géographiques divisées en quatre niveaux. Le niveau 1 couvre une seule zone nationale qui représente l’ensemble du pays; les niveaux 2 et 3 sont essentiellement des secteurs couvrant une province ou un territoire, avec certaines subdivisions dans les régions à forte densité de population. Le niveau 4 comprend 172 secteurs de services régionaux fondés sur les subdivisions du recensement de 1996 (ISDE Canada, 2015b). Les licences d’accès à la bande de fréquences de 700 MHz sont attribuées au niveau 2, les licences pour la bande de 2 500 MHz sont attribuées aux niveaux 3 et 4, et les licences de la bande de 3 500 MHz sont attribuées uniquement au niveau 4.

Toute licence attribuée pour une bande donnée à un fournisseur de services est exclusive. La durée des licences varie, mais elles sont généralement attribuées pour des périodes de 10 ou de 20 ans (Taylor, Middleton et Fernando, 2017). Les détenteurs de licences peuvent échanger, louer ou vendre les bandes qui leur ont été attribuées, dans le cadre d’accords conformes aux conditions initiales de la vente aux enchères et approuvés par écrit par ISDE Canada (ISDE Canada, 2007b, 2009, 2014).

Questions de recherche

La présente étude cherche à réunir des données probantes appuyant ou réfutant l’hypothèse selon laquelle des licences de fréquences fixes sans fil de grande valeur sont concentrées entre les mains des principaux fournisseurs de services Internet (FSI) du Canada. L’enquête part des résultats publiés de sept enchères du spectre des services sans fil concernant les fréquences de 700 MHz, de 2 500 MHz et de 3 500 MHz, réalisées au Canada entre 2004 et 2015.

Questions clés

1. Quelle proportion des licences de spectre sans fil dans les gammes de fréquences de 700 MHz, 2 500 MHz et 3 500 MHz a été obtenue aux enchères par les principaux FSI du Canada ou leurs filiales?
2. Quelle part de ces licences de spectre de services sans fil est actuellement détenue par les principaux FSI du Canada?
3. Dans les cas où des licences ont été obtenues par de petits fournisseurs ou de nouveaux fournisseurs, combien de fois ces entreprises ont-elles été achetées ou intégrées par l’un des principaux FSI du Canada?
4. Des données probantes montrent-elles que les concepts d’enchères choisis par ISDE Canada ont réduit la concentration dans le marché du spectre des services sans fil?

Pour répondre à ces questions, il est utile de recueillir les données permettant de suivre chaque licence de spectre, depuis les enchères jusqu’à sa mise en œuvre dans le cadre de services sans fil à large bande. Ces données permettent ensuite de savoir dans quelle mesure les mécanismes d’attribution par enchères aident ISDE Canada à atteindre ses objectifs de politique.

Méthodologie

Collecte de données

Les résultats de sept enchères du spectre sans fil ont été obtenus auprès de sources d’ISDE Canada. Les données comprenaient des renseignements sur trois grandes enchères (3 500 MHz en 2004, 700 MHz en 2014 et 2 500 MHz en 2015) et quatre enchères de licences restantes dans les mêmes gammes de fréquences.
Les données sur les enchères proviennent de plusieurs sources d’ISDE Canada :

• les rapports sur les résultats des enchères ont été extraits de pages Web à l’aide d’outils du site data-miner.io;
• les renseignements sur les paramètres et les règles des enchères ont été tirés des documents-cadres conçus pour chaque enchère examinée dans l’étude;
• les données sur les détenteurs actuels de licences proviennent des résultats de recherches lancées dans le Navigateur de licences de spectre sur le Web;
• l’information sur les équipements déployés à l’heure actuelle et liés à des licences de services sans fil a été tirée d’un extrait complet de la base de données du Système de gestion du spectre, daté du 2 novembre 2017.

L’information d’ISDE Canada fournit le nom de 41 entités qui ont obtenu ou possèdent actuellement des licences de spectre de services sans fil. Les renseignements concernant ces entreprises, notamment les pseudonymes, les rapports financiers et les catégories de l’industrie, proviennent du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), du Financial Post, de Bloomberg, de Canada Newswire et des sites Web des entreprises.

Analyse des données

Les données de l’ensemble des sources ont été regroupées sous forme de tableaux et divisées en cinq groupes :

1. concept des enchères et conditions de licences;
2. renseignements sur les détenteurs de licences;
3. gagnants aux enchères;
4. données du Navigateur de licences de spectre;
5. données du Système de gestion du spectre (SGS).

À part les renseignements sur le concept des enchères, les données ont été filtrées à l’aide du logiciel OpenRefine de Google, ce qui permettait de normaliser la notation utilisée pour les noms d’entreprise, les zones géographiques de licence et les numéros de licence. On a procédé à un traitement supplémentaire des données en créant une base de données MySQL pour établir des références croisées entre les données relatives aux gagnants des enchères, aux détenteurs de licences actuels et au déploiement actuel des équipements. Les données filtrées et normalisées de toutes les sources sont disponibles dans Dataverse sous la forme d’un ensemble de fichiers de valeurs séparées par des virgules (CSV) (Joseph, 2017).

Conclusions

Données non cohérentes

ISDE Canada établit des plans de répartition des bandes pour ses gammes de fréquences gérées et attribue des licences pour ces gammes dans des « blocs » désignés (voir la figure 1). Par exemple, la gamme de fréquences de 700 MHz est divisée en blocs de fréquences étiquetés de A à E, C1 et C2. Dans les renseignements sur les gagnants des enchères, chaque licence est définie selon un niveau de service, une zone géographique, une gamme de fréquences et un bloc. Par exemple, Bell a remporté la licence de 3 500 MHz pour le bloc F, zone 4-043 (niveau 4, couvrant la région de Windsor, en Ontario). Les résultats des enchères fournissent cette information, mais ni le Navigateur de licences de spectre ni le Système de gestion du spectre ne fournissent de données sur les blocs de fréquences.

Tableau 1 : Manque de cohérence des données provenant d’ISDE Canada

Pour les enchères concernant les gammes de fréquences de 700 MHz et de 2 500 MHz, on a pu établir une relation entre les licences mises aux enchères et les propriétaires actuels en faisant correspondre les renseignements sur les fréquences de transmission enregistrés dans le Système de gestion du spectre avec les plans de répartition de bandes d’ISDE Canada et les données du Navigateur de licences de spectre. Dans de nombreux cas où il était impossible d’établir directement la correspondance, la déduction logique suffisait. Par exemple, pour les correspondances de la bande de 700 MHz, il restait souvent une seule licence de bloc et il était facile d’en retrouver le détenteur. Cette technique a permis de déterminer le détenteur actuel de toutes les licences des fréquences de 700 MHz et de toutes les licences, sauf deux, de 2 500 MHz.

La situation de la gamme de fréquences de 3 500 MHz était plus complexe. Premièrement, la vente aux enchères initiale a eu lieu en 2004, et la durée de licence de 10 ans est expirée pour toutes les licences attribuées initialement. Deuxièmement, de nombreuses licences ne sont plus détenues par l’entreprise qui avait remporté les enchères initiales. Troisièmement, les données du Système de gestion du spectre montrent que, dans de nombreuses régions, aucun équipement de 3 500 MHz n’est déployé. Quatrièmement, même si seuls quatre blocs ont été mis aux enchères, la gamme compte en fait sept blocs, car les blocs D, E et F sont appariés aux blocs H, J et K (voir la figure 1). Dans certains cas, les entreprises ont déployé des équipements dans un seul des deux blocs appariés. Tous ces facteurs ont fait qu’on a pu établir une correspondance entre gagnants aux enchères et détenteurs actuels de licences de 3 500 MHz dans 55,5 % des cas.

Représentations des gagnants aux enchères et des détenteurs de licences

Le tableau 2 fournit des données sur le nombre d’entreprises représentées dans les gagnants des enchères, les propriétaires actuels et le déploiement d’équipement. Quarante et une entreprises ont remporté une part du spectre dans les sept enchères, mais le Système de gestion du spectre consigne des équipements déployés à l’heure actuelle pour seulement 18 d’entre elles. Le Navigateur de licences de spectre montre que 25 entreprises sont propriétaires de licences, ce qui laisse entendre que sept organisations détiennent actuellement des licences, mais ne les utilisent pas.

Tableau 2 : Nombre de détenteurs de licences dans les données concernant les gagnants aux enchères, les propriétaires actuels et les équipements déployés à l’heure actuelle

La variation constatée pour la propriété de licences de fréquences de 700 MHz et de 2 500 MHz n’est pas significative, mais les données concernant la fréquence de 3 500 MHz varient considérablement. Trente-trois propriétaires étaient représentés au moment des enchères; 19 propriétaires figurent actuellement sur la liste du Navigateur de licences de spectre, et seuls huit détenteurs de licence uniques auraient des équipements déployés. Il faut noter que, malgré la pertinence de cette observation, l’impossibilité de relier avec exactitude les gagnants des enchères aux données de déploiement signifie que le résultat obtenu relativement aux huit détenteurs de licences a été calculé à partir d’un ensemble réduit contenant 376 licences.

Dans les sept enchères analysées, 27 des 41 entreprises gagnantes ont obtenu une licence dans le cadre d’une seule vente aux enchères (voir le tableau 3). Seules quatre entreprises ont pu obtenir des licences dans plus de deux enchères : Bell et Rogers ont remporté des licences dans cinq enchères chacun, et Telus et Mipps, Inc. dans trois. Mipps, Inc. a été acquis par Primus en 2003, et ni Mipps ni Primus ni Birch Communications (propriétaire actuel de Primus) ne semble détenir de licence dans les fréquences examinées par la présente étude. Cela semble indiquer que peu d’entreprises ont les moyens de remporter des licences à plusieurs enchères et que les enchères sont favorables aux grands fournisseurs historiques.

Tableau 3 : Répartition des gagnants aux enchères dans les différentes enchères

Fusion de détenteurs de licences

Il est difficile d’obtenir de l’information d’entreprise sur les revenus et les clients des fournisseurs de services de télécommunications, car la plupart ne sont pas cotés en bourse. Le CRTC, qui exige de tous les fournisseurs de services enregistrés qu’ils déclarent leurs revenus annuels et les chiffres relatifs à leurs clients, est tenu d’assurer la confidentialité de ces données (CRTC, 2007, art. 3). Les Rapports de surveillance des communications du CRTC fournissent des données agrégées (CRTC, 2017, p. 209 – 216), mais on ne dispose d’aucune méthode fiable de représentation des revenus des entreprises auxquelles des licences de spectre ont été attribuées. L’analyse des données se limitait à déterminer quels étaient les cinq principaux fournisseurs de services du Canada, d’après le CRTC, puisqu’il était impossible de différencier les fournisseurs par catégories de revenus, portée géographique ou nombre de clients abonnés. Les entreprises suivantes sont actuellement considérées comme les cinq premières du Canada : Groupe Bell, Groupe Québecor, Groupe Rogers, Groupe Shaw et Groupe TELUS (CRTC, 2017, p. 215).

La collecte de données sur les 41 gagnants d’enchères a révélé que neuf entreprises ont fait l’objet d’une fusion ou d’une acquisition depuis qu’elles ont remporté les enchères, comme l’indique le tableau 4. L’enquête sur la propriété des entreprises désignées comme détentrices de licences a permis d’inclure d’autres entités dans les « cinq premières entreprises ».

1. L’Inukshuk Wireless Partnership a été fondé en 2005 par une entente entre Bell et Rogers.
2. Freedom Mobile, Inc., autrefois exploitée au Canada sous le nom de Wind Mobile, a été acquise par Shaw en 2016.
3. Tele-Mobile Company a été créée en 2001 en tant que filiale détenue à 100 % par Telus. Elle figure dans la liste des gagnants des enchères de la bande de 3 500 MHz, mais ne détient actuellement aucune licence dans cette gamme de fréquences.
4. Vidéotron a été acquise par Québecor en 2001. En raison de la date d’acquisition (avant l’année de la première vente aux enchères étudiée ici), Vidéotron ne figure pas dans le tableau 4.

Tableau 4 : Acquisitions d’entreprises par les détenteurs de licences

Licences détenues par les cinq principaux fournisseurs de services

Les principales questions de recherche de la présente étude portaient sur le nombre de licences détenues par les plus grands fournisseurs de services Internet. Les données sont résumées dans le tableau 5.

Tableau 5 : Répartition des licences entre les cinq principaux FSI du Canada

92,78 % des licences de 700 MHz mises aux enchères ont été acquises par l’un des cinq principaux fournisseurs de services du Canada ou par leurs partenariats, et ce nombre est resté inchangé pendant toute la période. Pour la fréquence de 2 500 MHz, 76,74 % des licences ont été obtenues par les principaux fournisseurs, et les données du Navigateur de licences de spectre montrent que 77,08 % sont actuellement détenues par ces fournisseurs. Les données sur les fréquences de 3 500 MHz montrent que 59,52 % des licences ont été remportées aux enchères par les principaux fournisseurs, mais les données du Navigateur de licences de spectre montrent que ce nombre a diminué à 46,97 %.

Lorsqu’on examine les données sur le déploiement effectif, il faut garder à l’esprit que les constatations se limitent aux licences susceptibles d’être liées au déploiement d’équipements. Il se peut que les taux de déploiement réels soient plus élevés que ceux présentés dans la présente analyse. D’après les données des licences traçables, les attributions de la bande de 700 MHz et de 2 500 MHz sont utilisées en grande partie par les cinq principaux fournisseurs de services (92,75 % et 93,83 %, respectivement), et la proportion des licences de 3 500 MHz traçables exploitées par les cinq principaux fournisseurs s’élève à 72,62 %.

Changements de propriétaire de licences

Dans les gammes de fréquences de 700 MHz et de 2 500 MHz, peu de licences ont changé de main depuis les enchères : quatre dans la gamme de 700 MHz et 18 dans la gamme de 2 500 MHz. Cela n’est pas surprenant, compte tenu des dates récentes de la plupart des enchères et de la durée de 20 ans des licences. En revanche, dans la gamme de fréquences de 3 500 MHz, 366 licences ont changé de propriétaire depuis les enchères initiales. On a constaté que 48 licences sont passées d’un fournisseur de services petit ou indépendant à l’un des cinq principaux opérateurs historiques, et que 40 licences avaient fait l’objet d’un transfert inverse.

Établir le lien entre les licences et les équipements déployés à l’heure actuelle

Les données du Système de gestion du spectre proposent un mécanisme pour déterminer le nombre de licences mises aux enchères dans chaque gamme de fréquences effectivement liées au déploiement d’équipement. Pour obtenir ce nombre, on a lancé des requêtes pour lier les licences mises aux enchères à au moins un équipement déployé dans une zone géographique de licence. Lorsqu’une correspondance a été établie, les données montrent que 71,13 % des licences de 700 MHz sont utilisées, contre 49,63 % des licences de 3 500 MHz et 15,28 % des licences de 2 500 MHz. Les cartes des figures 2 à 4 illustrent ces résultats.

Figure 2 : Utilisation des licences dans la gamme de fréquences de 700 MHz

Figure 3 : Utilisation des licences dans la gamme de fréquences de 2 500 MHz

Figure 4 : Utilisation des licences dans la gamme de fréquences de 3 500 MHz

Licences apparemment non utilisées

Le tableau 6 montre la répartition des licences pour lesquelles il a été impossible d’établir un lien avec des déploiements. Le terme « apparemment » est important ici, car l’analyse a été effectuée en suivant le parcours des licences des enchères jusqu’aux déploiements; or ce suivi a mis en évidence le manque de cohérence des données et le problème des données incomplètes. Le Système de gestion du spectre contient des données sur des déploiements qu’on n’a pu lier à aucune licence mise aux enchères, c’est pourquoi de nombreuses licences sont « apparemment » inutilisées.

Dans la gamme de 700 MHz, il semblerait que seuls Bragg/Eastlink et SaskTel utilisent toutes leurs licences. Telus et Bell possèdent apparemment le plus grand nombre de licences inutilisées, soit 10 et 8 respectivement. En tout, les cinq principaux FSI sont responsables de 26 des 28 licences apparemment inutilisées à cette fréquence. Les enchères du spectre de la bande de 2 500 MHz ont eu lieu en 2015, et le déploiement d’équipements dans cette gamme de fréquences est faible. Telus et Bell représentent 50 % des licences inutilisées dans la gamme, soit 82 et 46 pour chacune des entreprises (respectivement); Xplornet possède 43 licences inutilisées et Rogers 41.

De façon plus intéressante, dans la gamme de 3 500 MHz, 77,58 % des licences apparemment non utilisées appartiennent à des entreprises autres que les cinq FSI les plus importants. En effet, la plus grande partie – 162 – appartient à Xplornet, ce qui représente 64 % des licences détenues par la société. L’Inukshuk Wireless Partnership arrive au deuxième rang, avec 70 licences, mais ce chiffre ne représente que 22,95 % du total de ses licences. Ces deux entités détiennent 82,15 % des licences de 3 500 MHz disponibles. Dix entreprises possèdent 25 licences ou moins pour la bande de 3 500 MHz, et sept d’entre elles ne peuvent être liées à des déploiements d’équipement dans la zone qui leur a été attribuée. Les tableaux 7 à 9 présentent des chiffres détaillés, par entreprise, des licences apparemment inutilisées dans chacune des trois gammes de fréquences.

Tableau 6 : Répartition des licences apparemment inutilisées entre détenteurs de licences

Tableau 7 : Répartition des licences de 700 MHz apparemment non utilisées

Tableau 8 : Répartition des licences de 2 500 MHz apparemment non utilisées

Tableau 9 : Répartition des licences de 3 500 MHz apparemment inutilisées

Discussion

Des travaux récents ont constaté le manque d’informations sur l’utilisation du spectre au Canada malgré la création prévue d’un Centre d’analyse du spectre (Taylor et coll., 2017, p. 129). Le dernier inventaire du spectre des services sans fil au Canada a été réalisé en 2010 (ISDE Canada, 2011) et présentait un portrait mitigé des d’utilisation du spectre. Depuis, des enchères concernant la bande de 700 MHz, de 2 500 MHz et du spectre des SSFE-3 ont eu lieu et il serait utile de disposer d’une information actualisée sur l’utilisation effective du spectre, d’autant plus qu’ISDE Canada procède à une consultation sur les perspectives du spectre de 2018 à 2022 (ISDE Canada, 2017).

Le site Web d’ISDE Canada donne accès à un large éventail de ressources, mais l’information sur les enchères fournie par le ministère pêche par ses lacunes et ses incohérences. Parfois, les données concernant les licences sont accompagnées de chiffres sur la population provenant du recensement ou du montant des soumissions gagnantes, mais les deux chiffres ne sont jamais donnés simultanément. Les résultats sont regroupés par entreprise gagnante pour certaines enchères et par zone géographique de la licence pour d’autres. Les dossiers complets des soumissions et la liste des soumissionnaires qualifiés sont présentés pour les enchères récentes, mais ce n’est pas le cas pour la plupart des enchères antérieures. Ces limitations dans les données rendent difficile une étude exhaustive des enchères, qui permettrait de représenter précisément les différents concepts d’enchères d’ISDE Canada et de mieux comprendre la manière dont elles contribuent à l’atteinte des objectifs du ministère.

ISDE Canada pourrait mesurer la capacité des mécanismes d’enchères à l’aider à atteindre ses objectifs de politique si le suivi de la propriété et de l’utilisation des licences était plus minutieux. De petites modifications au Système de gestion du spectre (SGS) d’ISDE Canada rendraient ce type de suivi simple et accessible. Il s’agirait notamment d’ajouter des renseignements sur les blocs de fréquences et de mettre à jour ultérieurement les résultats des enchères pour inclure les numéros des licences attribuées. Les changements de propriétaire des licences de fréquences de 3 500 MHz sont intéressants, mais l’incapacité de lier toutes les licences initialement attribuées aux propriétaires actuels complique leur analyse. Étant donné que la durée des licences de la plupart des enchères est de 10 ou 20 ans (Taylor et coll., 2017, p. 120), les changements de propriétaire doivent être étudiés sur des décennies. Des données du SGS solides, y compris des renseignements complets sur les licences, sont une condition préalable à toute étude visant une longue période.

Outre les préoccupations concernant l’exhaustivité des données, d’autres limites ont été relevées. Premièrement, les traces de déploiement des licences sont simplistes, car elles se fondent sur la capacité à établir un lien entre une licence et au moins un équipement dans une zone géographique. De plus, l’analyse ne tient compte ni de la géographie ni de la densité du déploiement. Par exemple, Telus a déployé plus de 650 équipements de 700 MHz en vertu d’une même licence dans la province du Manitoba^{Footnote 2}, et SSI Micro possède de l’équipement déployé dans le nord du Canada au moyen de licences de 2 500 MHz non attribuées par enchères. Les données du Système de gestion du spectre peuvent servir à suivre et analyser le déploiement d’équipements sur les pylônes radio, ce qui informerait sur le nombre de licences apparemment inutilisées qui sont en fait utilisées. Cela dépasse toutefois la portée de la présente étude. Deuxièmement, les données recueillies ne permettaient pas de tenir compte des licences obtenues par droits acquis, des transferts de licences, des sous-locations et des sous-divisions susceptibles d’avoir influé sur l’utilisation et la propriété du spectre. À titre d’exemple, mentionnons l’incapacité de régler la question de la propriété de sept licences dans la bande de 3 500 MHz, qui étaient partagées par plus d’une entreprise^{Footnote 3}. Enfin, il est impossible de comprendre les raisons des transferts de licences en raison du manque de données. Par conséquent, l’analyse, de forme « boîte noire », examinait les intrants et les extrants, mais sans visibilité sur les processus à l’origine des changements. La complexité de ces mécanismes internes ne fait aucun doute.

Comme on l’a vu, les enchères de 700 MHz (2015) et de 2 500 MHz (2014) sont récentes, et il n’est donc pas surprenant de constater que peu de licences ont été transférées dans l’intervalle. Cependant, le petit nombre de gagnants aux enchères et la forte concentration de licences entre les mains des principaux opérateurs, conformément aux prévisions de l’économiste David W. Conklin de 1998 (Taylor, 2012, p. 13), sont remarquables. Le tableau n’est toutefois pas tout noir. En effet, bien que le concept général des enchères de la bande de 700 MHz et de la bande de 2 500 MHz ait été relativement semblable, le cadre des enchères de la bande de 700 MHz comprenait une exigence de déploiement général et rural sur une période de cinq ans (ISDE Canada, 2013, parag. 320, 337) et les enchères de la bande de 2 500 MHz comportaient une exigence de dix ans avec des cibles par région (ISDE Canada, 2014, parag. 343). Le nombre de licences de la bande de 700 MHz est nettement inférieur à celui de la bande de 2 500 MHz, mais le déploiement dans la gamme de fréquences de 700 MHz est élevé – 71 % – contre 15 % pour les licences de 2 500 MHz. Bien que le spectre de la bande de 700 MHz soit très prisé pour son potentiel de service, la différence constatée suggère que des délais courts et des exigences audacieuses de déploiement pourraient encourager les investissements dans les infrastructures. En comparaison, la bande de 3 500 MHz comportait une exigence de mise en œuvre en cinq ans, mais l’objectif était fixé à 50 % (ISDE Canada, 2009, p. 29). Il semblerait que le déploiement de la licence de 3 500 MHz n’ait pas dépassé le seuil de 2009. Si on compare cette situation au déploiement des licences de 700 MHz, on en conclut que les cibles peuvent être plus ambitieuses.

Un résumé général des concepts des enchères analysées et des conditions des licences est joint en annexe du présent document. ISDE Canada s’est de plus en plus appuyé sur le format d’enchères combinatoires au cadran (ECC) pour ses enchères du spectre des services sans fil (ISDE Canada, 2014, partie Annexe D), mais le nombre d’enchères analysées dans la présente étude est trop petit pour permettre l’évaluation de l’efficacité du concept. Lors de l’élaboration du cadre des ECC, les répondants se sont dits préoccupés par la complexité du dispositif (ISDE Canada, 2014, parag. 42) et des règles qui favoriseraient les soumissionnaires nationaux (ISDE Canada, 2014, parag. 40). En réponse aux préoccupations formulées, ISDE Canada a proposé des formations, des enchères fictives (ISDE Canada, 2014, parag. 50) et a évoqué les limites de regroupement régional de fréquences du spectre (ISDE Canada, 2014, parag. 46). Étant donné le petit nombre de participants aux enchères de la bande de 700 MHz et de la bande de 2 500 MHz ainsi que la prédominance de fournisseurs de services nationaux et de grands fournisseurs régionaux parmi les gagnants, il serait judicieux d’étudier de manière plus approfondie l’incidence du format d’ECC sur les résultats.

De loin, les conclusions les plus intéressantes concernent la gamme de fréquences de 3 500 MHz. On constate ainsi que le nombre de détenteurs de licences passe de 33 (au moment des enchères) à 19 (selon les données du Navigateur de licences de spectre consulté en novembre 2017), ou que seules huit entreprises possèdent actuellement des déploiements en vertu de ces licences, ou encore que le taux de déploiement serait apparemment peu élevé (49,63 %) alors que les enchères initiales ont eu lieu 14 ans avant la présente analyse. En observant plus en détail la répartition des licences de 3 500 MHz, illustrée à la figure 5, on comprend deux choses. Tout d’abord, l’Inukshuk Wireless Partnership (partenariat de Bell et Rogers) et Xplornet représentent 82,27 % des licences de la gamme de fréquences, et Xplornet – un FSI « présent à l’échelle nationale » – en détient à lui seul 37,22 %. L’Inukshuk Wireless Partnership a pris le contrôle de licences qui appartenaient auparavant à Bell et à Rogers : ce transfert représente 279 des 305 licences du partenariat. Xplornet n’a obtenu aucune licence de 3 500 MHz en 2004. Au cours des dernières années, l’entreprise a acquis trois concurrents (Chatham Internet Access, RipNet et YourLink), mais ces acquisitions ne représentent que 35 licences. On ne connaît pas la provenance de plus de 200 licences détenues actuellement par l’entreprise. Ensuite, il semblerait que moins de la moitié des licences détenues par Xplornet ait fait l’objet d’un déploiement. Bien que cela puisse sembler surprenant, la proportion concorde avec les taux de déploiement apparents chez d’autres petits fournisseurs de services ou fournisseurs de services indépendants dans cette gamme de fréquences (voir le tableau 9). Ces conclusions font ressortir les problèmes posés par les données d’ISDE Canada, soulèvent des questions sur l’expérience des petits détenteurs de licences de 3 500 MHz à petite échelle, et justifient l’étude des obstacles et du régime de mesures incitatives qui rendent le déploiement d’équipements difficile.

À part les variations dans la gamme de fréquences de 3 500 MHz, les constatations confirment les accusations portées par les fournisseurs de services petits et indépendants selon lesquelles les licences de spectre de services sans fil sont concentrées entre les mains des cinq principaux fournisseurs de services du Canada. Elles sont également conformes aux conclusions de l’inventaire du spectre d’ISDE Canada de 2010 (ISDE Canada, 2011). Malgré les fusions de FSI au Canada, les données de la présente étude ne montrent aucune tendance claire favorisant les détenteurs historiques. En effet, Bragg/Eastlink et Xplornet semblent tous deux avoir acquis une présence quasi nationale sur le marché canadien. Au moins 350 licences de la bande de 3 500 MHz ont changé de mains depuis 2004, mais ces transferts ne favorisent ni les grandes entreprises ni les petits FSI, 48 licences étant passées de petits FSI aux cinq premiers fournisseurs, et 40 des grands fournisseurs aux petits. Malgré le petit nombre d’enchères examinées dans le cadre de la présente étude, les transferts de propriété relativement mineurs par les cinq principaux fournisseurs suggèrent que le concept et les conditions des enchères initiales, plus que tout autre facteur, régissent l’accès aux licences du spectre de services sans fil et leur répartition.

Conclusion

Depuis 1996, lorsque le gouvernement fédéral a annoncé son intention de lancer des enchères du spectre (Taylor, 2012, p. 12), le Canada fait un appel croissant aux méthodes du marché dans l’attribution de licences de spectre de services sans fil. Plusieurs des critiques formulées contre cette pratique à la fin des années 1990 se sont concrétisées : les craintes de David W. Conklin quant au petit nombre de soumissionnaires, les craintes de Max Melnyk quant à la diminution de la concurrence et les préoccupations générales quant au fait que le déploiement se limite aux grands marchés urbains (Gazette du Canada, Partie I, 1994; Melnyk, 1997, p. 1; Taylor, 2012, p. 13). Malgré l’adoption de plusieurs concepts d’enchères dans les 11 grandes enchères organisées depuis 1999, le spectre est concentré entre les mains des plus grands acteurs et, contrairement aux allégations de pénurie, l’utilisation des licences de spectre est faible à l’extérieur des zones urbaines. Si ISDE Canada souhaite conserver sa méthode d’attribution et de gestion du spectre par enchères, il doit améliorer ses exigences de déploiement, fixer des objectifs de déploiement ambitieux pour les régions rurales et éloignées, et surveiller de plus près l’utilisation du spectre. Enfin, pour veiller à ce que le précieux spectre de services sans fil soit utilisé au profit de toute la population canadienne, ISDE Canada devrait retirer les droits d’utilisation du spectre aux entreprises qui ne concrétisent pas ces droits ou ne sont pas en mesure de le faire.

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Annexe : Résumé des concepts et des paramètres des enchères

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ISDE Canada (2014, janvier). Cadre de délivrance de licences pour services radio à large bande (SRLB) – bande de 2 500 MHz. Consulté à l’adresse https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/2500-decisionSRLB-2013-Revision-Avril-2015.pdf/$FILE/2500-decisionSRLB-2013-Revision-Avril-2015.pdf

ISDE Canada (2013, mars). Cadre de délivrance des licences pour services mobiles à large bande (SMLB) – bande de 700 MHz. Consulté à l’adresse https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/Cadre_de_delivrance_de_licences_SMLB_bande_de_700_MHz.pdf/$file/Cadre_de_delivrance_de_licences_SMLB_bande_de_700_MHz.pdf

ISDE Canada (2012, octobre). Consultation sur un cadre de délivrance des licences pour services radio à large bande (SRLB) – bande de 2 500 MHz. Consulté à l’adresse https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/consultation-0912-SRLB-2500.pdf/$file/consultation-0912-SRLB-2500.pdf

ISDE Canada (2012, avril). Consultation sur un cadre de délivrance des licences pour services mobiles à large bande (SMLB) – bande de 700 MHz. Consulté le 21 octobre 2017 à l’adresse https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/dgso-002-12-consultation-SMLB-700MHz-v1.pdf/$FILE/dgso-002-12-consultation-SMLB-700MHz-v1.pdf

ISDE Canada (2009, mai). Cadre de la délivrance de licences pour la mise aux enchères des licences de spectre résiduelles dans les bandes 2 300 MHz et 3 500 MHz. Consulté à l’adresse https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/vwapj/dgrb-007-09-fra.pdf/$FILE/dgrb-007-09-fra.pdf

ISDE Canada (2004, juillet). Politique et procédures pour la délivrance de licences de spectre par enchère dans les bandes de fréquences de 2 300 MHz et de 3 500 MHz. Consulté à l’adresse http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf06013.html

ISDE Canada (2001, août). Consultation sur la mise aux enchères de licences de spectre pour les services de télécommunications sans fil dans la bande de 2 300 MHz et pour l’accès fixe sans fil dans la bande de 3 500 MHz – Projet de politique, procédures d’autorisation et considérations techniques [consultation]. Consulté le 21 octobre 2017 à l’adresse http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf09486.html

Date de modification :

2021-12-08