ARCHIVÉ - Décision de télécom CRTC 2013-99

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Ottawa, le 28 février 2013

Allstream Inc. – Demande relative aux services de réseau numérique propres aux concurrents de Bell Canada et de Bell Aliant Communications régionales, société en commandite

Numéro de dossier : 8622-M59-201300095

Dans la présente décision, le Conseil rejette une demande d’Allstream et confirme que les compagnies Bell auront le droit de fournir le service d’accès au réseau numérique propre aux concurrents (RNC) DS-3 à Allstream sans approbation des tarifs à partir du 3 mars 2013, conformément au cadre réglementaire entourant les services de gros établi dans la décision de télécom 2008-17. Cependant, les compagnies Bell devront continuer de maintenir les tarifs et modalités approuvés par le Conseil visant certains circuits intracirconscription RNC DS-1 pour Allstream jusqu’à ce que les compagnies Bell migrent les circuits en question. De plus, les compagnies Bell ne pourront pas imposer de nouvelles restrictions sur la revente dans le cadre de la prestation de services de gros non assujettis à l’approbation des tarifs fournis à Allstream. Le Conseil a également décidé de mettre au programme de ses activités un examen du cadre des services essentiels, soit l’examen du cadre des services de gros, en 2013.

Introduction

1. En vertu de la Loi sur les télécommunications (la Loi), le Conseil a le pouvoir d’obliger des entreprises canadiennes à offrir des services de télécommunication. De plus, la Loi exige que les entreprises canadiennes fournissent des services de télécommunication selon des tarifs et modalités approuvés par le Conseil. Cependant, si les circonstances s’y prêtent, ce dernier peut soustraire les entreprises canadiennes à ces exigences.

2. Dans la décision Cadre de réglementation révisé concernant les services de gros et la définition de service essentiel, Décision de télécom CRTC 2008-17, 3 mars 2008 (décision de télécom 2008-17), le Conseil a établi un cadre de réglementation concernant les services de gros fournis aux concurrents par certaines grandes entreprises de services locaux titulaires (ESLT) [le cadre des services essentiels]. Dans cette décision, il a décidé de ne plus obliger les ESLT visées à fournir certains services de gros aux concurrents et a conclu que si elles continuaient de fournir ces services, elles pouvaient le faire sans avoir à obtenir l’aval du Conseil pour les tarifs et modalités desdits services. En revanche, le Conseil a conservé ses pouvoirs de traiter les questions de discrimination injuste et de préférence indue que lui confèrent les paragraphes 27(2) et 27(4)¹ de la Loi. Pour certains services, ces conclusions seraient appliquées le 3 mars 2011, alors que pour d’autres, ce serait le 3 mars 2013 (date butoir d’élimination graduelle). Le Conseil a également déterminé qu’il examinerait de nouveau l’attribution de tous les autres services de gros obligatoires six ans après la date de la décision.

Demande

3. Le Conseil a reçu une demande d’Allstream Inc. (Allstream), datée du 8 janvier 2013, dans laquelle elle réclamait qu’il ordonne à Bell Aliant Communications régionales, société en commandite et à Bell Canada (collectivement les compagnies Bell) de conserver les tarifs et modalités actuels visant le service d’accès au réseau numérique propre aux concurrents (RNC) DS-3² et le service intracirconscription RNC DS-1³ au-delà de la date butoir d’élimination graduelle (le 3 mars 2013).

4. Plus précisément, Allstream a demandé, qu’en vertu des pouvoirs que lui confère le paragraphe 27(2) de la Loi, le Conseil :

a. ordonne aux compagnies Bell de maintenir les tarifs et modalités actuels visant les services d’accès RNC DS-3 en cours de service en attendant la prise d’une décision finale dans le cadre du prochain examen du cadre des services essentiels;

b. ordonne aux compagnies Bell de maintenir les tarifs et modalités actuels visant les circuits intracirconscription RNC DS-1 en cours de service en attendant que l’on ait donné suite à la demande d’Allstream, datée du 2 mars 2012, de faire migrer lesdits circuits;

c. exige que les installations et services de gros loués des compagnies Bell soient rendus disponibles à des fins de revente autre que la simple revente⁴, sans égard au fait que le service en question n’est plus réglementé ou continue de l’être.

5. De plus, Allstream a demandé au Conseil d’amorcer l’examen du cadre des services essentiels en 2013 plutôt qu’en 2014 vu que, selon elle, les demandes précitées ne donneraient lieu qu’à des solutions à court terme.

6. Le Conseil a reçu des observations concernant cette demande de la part des compagnies Bell, du Consortium des Opérateurs de Réseaux Canadiens Inc. (CORC), d’Iristel Inc. (Iristel), de la Société TELUS Communications (STC) et de Verizon Canada Ltd. (Verizon Canada)⁵. On peut consulter sur le site Web du Conseil le dossier public de l’instance, lequel a été fermé le 24 janvier 2013. On peut y accéder à l’adresse www.crtc.gc.ca, sous l’onglet Instances publiques ou au moyen du numéro de dossier indiqué ci-dessus.

7. Le Conseil estime qu’il doit se prononcer, dans la présente décision, sur les questions suivantes :

I. Y a-t-il lieu de maintenir les tarifs et modalités approuvés par le Conseil visant les circuits d’accès RNC DS-3 actuellement en service des compagnies Bell fournis à Allstream jusqu’à ce que le prochain examen du cadre des services essentiels soit terminé?

II. Y a-t-il lieu de maintenir les tarifs et modalités approuvés par le Conseil visant les circuits du service intracirconscription RNC DS-1 actuellement en service des compagnies Bell fournis à Allstream jusqu’à ce que les compagnies Bell fassent migrer ces circuits?

III. Les compagnies Bell devraient-elles pouvoir imposer de nouvelles restrictions concernant la revente de services de gros non assujettis à l’approbation des tarifs disponibles à Allstream?

I. Y a-t-il lieu de maintenir les tarifs et modalités approuvés par le Conseil visant les circuits d’accès RNC DS-3 actuellement en service des compagnies Bell fournis à Allstream jusqu’à ce que le prochain examen du cadre des services essentiels soit terminé?

8. Allstream a fait valoir qu’elle a reçu, le 3 janvier 2013, la dernière proposition des compagnies Bell pour les tarifs et modalités des services destinés à être éliminés graduellement à compter du 3 mars 2013. Cette proposition comprend les tarifs pour le service d’accès RNC DS-3 ultérieurs à la date prévue d’élimination graduelle, lesquels sont approximativement les mêmes que les tarifs pour les services de détail semblables fournis par les compagnies Bell. Allstream a affirmé que les tarifs proposés l’empêchent de faire concurrence à ces dernières et démontrent que celles-ci ont une position dominante sur le marché et sont résolues à s’en servir. En outre, Allstream a ajouté qu’il n’existe aucun produit de remplacement satisfaisant pour ce service.

9. Allstream a également allégué qu’il y a des éléments de preuve à l’appui d’une croissance importante de la part de marché des ESLT dans le secteur des données depuis que le Conseil a publié la décision de télécom 2008-17. La compagnie a fait remarquer que la part globale des recettes des ESLT pour le marché des données de détail à l’intérieur du territoire de la compagnie est passée de 58 % en 2007 à 65 % en 2011 et que si l’on tient compte des recettes de gros, la part des ESLT passe de 78 % à 82 %⁶.

10. Allstream a affirmé que les coûts engagés par les compagnies Bell pour fournir un service d’accès RNC DS-3 diminuent et qu’une bonne part de l’investissement actuel a déjà été amortie. Allstream a allégué en outre que l’augmentation tarifaire proposée par les compagnies Bell vise à accroître la marge bénéficiaire du service plutôt qu’à récupérer les coûts.

11. Le CORC, Iristel et Verizon Canada ont appuyé la demande d’Allstream. Le CORC a fait valoir qu’il y aura un affaiblissement indu de la concurrence dans les marchés en aval pour les services de détail, à moins que le Conseil n’autorise les mesures d’atténuation demandées par Allstream.

12. Les compagnies Bell ont fait valoir que leurs derniers tarifs proposés sont raisonnables, vu que les tarifs RNC de gros ont été fixés en 2005 et sont tenus artificiellement bas. Elles ont allégué que l’élimination graduelle à venir du service d’accès RNC DS-3 est la bonne décision et qu’il n’y a pas de raison de la repousser. Elles ont en outre fait valoir qu’Allstream avait eu presque cinq ans pour négocier d’autres ententes ou pour s’autoapprovisionner.

13. Les compagnies Bell ont fait valoir qu’Allstream n’a pu fournir d’élément de preuve pour démontrer que les circonstances justifiant la décision du Conseil de ne plus exiger l’approbation préalable des tarifs visant le service d’accès RNC DS-3, prenant effet le 3 mars 2013, avaient changé de telle sorte que les tarifs dudit service devraient continuer d’être assujettis à l’approbation du Conseil.

14. La STC a indiqué que la demande d’Allstream de maintenir l’approbation des tarifs par le Conseil au-delà de la date butoir d’élimination graduelle devrait être rejetée parce qu’elle équivaut à une demande de révision et de modification du cadre des services essentiels et de la certitude en matière de réglementation qu’il vise à apporter, tel que le Conseil l’a énoncé dans la décision de télécom 2008-17.

Résultats de l’analyse du Conseil

15. Le Conseil fait remarquer qu’en vertu des paragraphes 27(2) et 27(4) de la Loi, il possède le pouvoir d’aborder les situations où il existe une discrimination injuste ou une préférence ou un désavantage indu ou déraisonnable en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication par des entreprises canadiennes. Le fardeau de la preuve repose sur l’intimé qui doit démontrer que la discrimination n’est pas injuste et que la préférence ou le désavantage n’est pas indu ni déraisonnable.

16. Le Conseil fait remarquer que la date butoir d’élimination graduelle du service d’accès RNC DS-3 a été établie dans la décision de télécom 2008-17 pour que les concurrents tels qu’Allstream aient amplement l’occasion de prendre des mesures pour assurer la prestation ininterrompue des services, que ce soit par le truchement d’accords négociés ou au moyen d’investissements dans des installations d’autofourniture. Il fait également observer que la décision de télécom 2008-17 envisageait, dans le cas où de tels accords n’auraient pas été conclus, que les fonctionnalités fournies par ces services continueraient d’être offertes aux concurrents par le truchement de l’offre de services de détail des ESLT.

17. Le Conseil fait en outre remarquer que les compagnies Bell ont indiqué leur volonté d’étudier la possibilité de conclure une entente mutuellement avantageuse avec Allstream pour la prestation continue des services d’accès RNC DS-3. Eu égard au fait que leur dernière proposition semble refléter des tarifs caractérisant un engagement mensuel, le Conseil s’attend à ce que les compagnies Bell offrent à Allstream un escompte important sur ces tarifs en échange d’engagements pour une certaine durée et certains volumes. Le Conseil prévoit que de tels accords seraient raisonnables et basés sur des prévisions réalistes des besoins d’Allstream pour ce service.

18. À la lumière du laps de temps qui a été alloué à Allstream dans la décision de télécom 2008-17 pour conclure des accords en vue de la prestation du service et de la volonté manifestée par les compagnies Bell de contribuer à chercher une solution, le Conseil estime qu’il ne serait pas à propos de maintenir les tarifs et modalités pour le service d’accès RNC DS-3 en de pareilles circonstances. Conséquemment, le Conseil conclut que les compagnies Bell ont démontré que la préférence ou le désavantage n’est pas indu ni déraisonnable.

19. À la lumière de ce qui précède, le Conseil rejette la demande d’Allstream d’obliger les compagnies Bell à maintenir les tarifs et modalités approuvés par le Conseil pour les circuits du service d’accès RNC DS-3 d’Allstream actuellement en service jusqu’à ce que le prochain examen du cadre des services essentiels soit terminé.

II. Y a-t-il lieu de maintenir les tarifs et modalités approuvés par le Conseil visant les circuits du service intracirconscription RNC DS-1 actuellement en service des compagnies Bell fournis à Allstream jusqu’à ce que les compagnies Bell fassent migrer ces circuits?

20. Allstream a fait valoir que, pour atténuer l’incidence des augmentations de prix escomptées pour le service intracirconscription RNC DS-1 et pour éviter l’imposition de modalités déraisonnables lorsque le service ne sera plus assujetti au processus d’approbation des tarifs du Conseil, elle a opté de faire migrer certains circuits vers diverses solutions de rechange, y compris le service intracirconscription de détail DS-3 des compagnies Bell.

21. Allstream a allégué que bien qu’elle ait demandé la migration de la majorité des circuits en mars 2012, les compagnies Bell ont unilatéralement restreint le taux de migration de manière à ce que la totalité des circuits n’a pas fait l’objet d’une migration avant la date butoir d’élimination graduelle. Allstream a demandé au Conseil d’ordonner aux compagnies Bell de maintenir les tarifs qu’il a approuvé pour les circuits figurant sur la liste de migration jusqu’à ce que cette dernière soit effectuée pour qu’elle n’ait pas à payer les tarifs plus élevés que les compagnies Bell ont proposé de facturer pour les circuits intracirconscription RNC DS-1.

22. Allstream a indiqué avoir conclu un accord⁷ avec les compagnies Bell en 2007, suivant lequel un certain taux de migration était prévu. Elle a affirmé que les compagnies Bell effectuent ces migrations dans une proportion de 75 % en deçà du taux prévu, en se basant sur une entente de 2009 qu’Allstream n’a pas signée. Allstream a maintenu qu’il s’agit là du principal facteur ayant contribué au grand nombre de migrations en attente.

23. Les compagnies Bell ont affirmé qu’Allstream a tardé à demander la migration de certains de ses circuits. Selon elles, Allstream a prétendu à tort que la migration a été ralentie par le recours à un taux restrictif. À leur avis, le ralentissement des migrations est plutôt le fait des actions d’Allstream, laquelle aurait tergiversé en supposant qu’en fin de compte, elle allait en venir à une entente avec les compagnies Bell pour éviter les coûts de la migration.

24. Verizon Canada a indiqué que les compagnies Bell ont tout intérêt à retarder la migration. Le CORC a pour sa part affirmé qu’étant donné la position dominante des compagnies Bell, il est peu probable que les problèmes se règlent par la négociation.

Résultats de l’analyse du Conseil

25. Le Conseil fait remarquer que, malgré le fait qu’Allstream n’ait pas initialement fourni aux compagnies Bell la liste complète de ses circuits intracirconscription RNC DS-1 à faire migrer, elle a donné aux compagnies Bell une année entière pour effectuer la migration de la majorité de ses circuits. Il estime que lorsqu’Allstream a planifié la migration de ces circuits, elle pouvait raisonnablement s’attendre à ce que les compagnies Bell se conforment aux modalités définies dans l’accord de juin 2007.

26. De l’avis du Conseil, les compagnies Bell auraient dû collaborer le plus possible à faciliter la migration des circuits d’Allstream, eu égard à la situation difficile unique d’Allstream. Le Conseil fait remarquer que les compagnies Bell avaient une raison de faire traîner les choses, eu égard à leur tarif proposé supérieur visant les circuits non encore migrés à la date butoir d’élimination graduelle. Le Conseil estime que les compagnies Bell n’ont pas démontré avoir agi de façon raisonnable en insistant sur le recours à un taux de migration établi unilatéralement en 2009, plutôt que d’utiliser le taux beaucoup plus important sur lequel les parties s’étaient entendues.

27. Par conséquent, le Conseil conclut que les compagnies Bell se sont accordé une préférence indue et ont fait preuve de discrimination injuste à l’égard d’Allstream, à l’encontre du paragraphe 27(2) de la Loi, en ne faisant pas migrer les circuits intracirconscription RNC DS-1 d’Allstream en temps opportun pour que la migration soit achevée avant la date butoir d’élimination graduelle.

28. À la lumière de ce qui précède, le Conseil approuve la demande d’Allstream et ordonne aux compagnies Bell de maintenir les tarifs et modalités approuvés par le Conseil pour les circuits du service intracirconscription RNC DS-1 actuellement en service fournis à Allstream dont la migration a été demandée, jusqu’à ce que les compagnies Bell aient terminé cette migration.

III. Les compagnies Bell devraient-elles pouvoir imposer de nouvelles restrictions concernant la revente de services de gros non assujettis à l’approbation des tarifs disponibles à Allstream?

29. Allstream a fait valoir que les compagnies Bell avaient proposé d’interdire la revente de services de gros non assujettis à une approbation des tarifs à d’autres fournisseurs de services de télécommunication, ce qui aurait des incidences négatives sur les rapports qu’Allstream entretient avec ses clients de gros actuels. Allstream a affirmé que cette interdiction ne se bornerait pas à la simple revente, laquelle est déjà proscrite en vertu du tarif RNC existant, mais aussi à la revente lorsqu’une entreprise utilise ses propres circuits et des circuits loués des compagnies Bell pour la prestation de services à ses clients de gros. Allstream a indiqué que cette interdiction donnerait aux compagnies Bell un avantage indu important, car il contraindrait en fin de compte tous les clients de gros à louer la totalité de leur transport des compagnies Bell.

30. Les compagnies Bell ont précisé dans leur réponse que la disposition de restriction relative à la revente de services de gros n’était pas destinée à s’appliquer aux circuits déjà en service, mais que de toute façon, elles la retireraient des modalités de service visant les services de gros, de telle sorte que ladite interdiction ne s’appliquerait pas à l’ensemble des services non assujettis à l’approbation des tarifs qui sont offerts dans le cadre d’abonnements mensuels. Les compagnies Bell ont toutefois fait valoir que les restrictions imposées sur la revente de services de gros devraient continuer d’être permises dans le cadre de tout contrat à long terme pour éviter les occasions d’arbitrage.

31. Les compagnies Bell ont signalé que, dans tous les cas, les restrictions relatives à la revente de services de gros s’appliqueraient uniquement aux services de revente aux clients de gros d’Allstream et n’entraîneraient aucune restriction quant à la façon dont Allstream ou tout autre client de gros peut utiliser les services des compagnies Bell pour vendre ou mettre en marché l’un de ses services à des clients de détail.

32. Allstream a fait valoir que l’assurance des compagnies Bell qu’elles n’interdiront pas la revente au tarif de gros de services soustraits à la réglementation achetés sur une base mensuelle n’atténue pas le caractère anticoncurrentiel de la restriction. Allstream a allégué qu’elle pourrait avoir à prendre un engagement tarifaire de cinq ans avec ses clients de gros en dépit du fait qu’elle ne bénéficie que de tarifs mensuels auprès des compagnies Bell.

33. Allstream a aussi fait valoir que les compagnies Bell auraient et le motif et l’occasion de majorer leurs tarifs en tout temps, et ce, de n’importe quel montant. Allstream a indiqué que la simple éventualité de telles augmentations donne aux compagnies Bell une préférence indue pour faire concurrence à Allstream dans la desserte des clients de gros, ce qui fait entrave à la libre concurrence dans le marché de gros.

34. Verizon Canada et Iristel ont indiqué que l’on devrait obliger les compagnies Bell à permettre la revente des services non assujettis à l’approbation des tarifs.

Résultats de l’analyse du Conseil

35. Le Conseil fait remarquer que la décision des compagnies Bell de retirer la restriction relative à la revente de services de gros en ce qui concerne les tarifs mensuels permettrait à Allstream de fournir des services à ses clients de gros. Il estime toutefois que le fait de limiter la capacité d’Allstream à l’achat desdits services selon un tarif mensuel ne donnerait pas à cette compagnie l’assurance nécessaire pour structurer adéquatement les soumissions de contrats à long terme.

36. Le Conseil estime que les restrictions visant la revente des services de gros offerts dans le cadre de contrats à long terme (qui peuvent offrir de meilleurs tarifs) donneraient une préférence aux compagnies Bell, tout en désavantageant Allstream, pour ce qui est de la desserte du marché de gros. Le Conseil estime que les compagnies Bell n’ont pas démontré que cette préférence et ce désavantage ne sont pas indus ou déraisonnables. De plus, il estime que la proposition des compagnies Bell d’interdire la revente de services de gros offerts dans le cadre de contrats à long terme causerait un tort considérable à la position concurrentielle d’Allstream dans le marché de gros. Enfin, le Conseil estime que les compagnies Bell n’ont pas démontré que les restrictions relatives à la revente n’entraîneraient pas d’effets négatifs importants sur la fixation des prix et les choix dans le marché des services d’affaires de détail, en aval.

37. Par conséquent, le Conseil conclut que l’interdiction de la revente dans les ententes négociées de services de gros fournis à Allstream équivaudrait à conférer une préférence indue aux compagnies Bell et assujettirait Allstream à un désavantage indu et déraisonnable, ce qui va à l’encontre du paragraphe 27(2) de la Loi.

38. À la lumière de ce qui précède, le Conseil approuve la requête d’Allstream et ordonne aux compagnies Bell de ne pas imposer de restrictions, sauf en ce qui concerne la simple revente, pour la prestation de services de gros non assujettis à l’approbation disponibles à Allstream.

Moment de l’examen du cadre des services de gros

39. En ce qui a trait à la demande d’Allstream concernant le moment de l’examen du cadre des services essentiels, le Conseil estime qu’il serait approprié d’avancer le lancement de l’examen, lequel sera connu sous le nom d’examen du cadre des services de gros, à 2013. Des détails sur l’examen, notamment sur sa portée et son processus, seront bientôt publiés dans un avis de consultation.

Instructions

40. Le Conseil estime que les conclusions qu’il a tirées dans la présente décision sont conformes aux Instructions⁸ et permettent d’atteindre les objectifs de la politique énoncés aux paragraphes 7a), 7b), 7c), 7f) et 7h) de la Loi⁹. De plus, en rejetant la demande d’Allstream de maintenir les tarifs visant le service d’accès RNC DS-3 et en faisant en sorte que ce service soit fourni, à compter du 3 mars 2013, à des tarifs négociés en fonction du marché, le Conseil s’est fié, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d’atteindre les objectifs de la politique de télécommunication, conformément au sous-alinéa 1a)(i) des Instructions.

41. De plus, en maintenant temporairement les tarifs et modalités visant certains circuits intracirconscription RNC DS-1 et en ordonnant aux compagnies Bell de permettre la revente de services de gros dans le cadre d’accords négociés visant la fourniture à Allstream de services de gros non assujettis à l’approbation des tarifs, le Conseil a eu recours à des mesures ciblées reposant sur des faits. Donc, conformément au sous-alinéa 1a)(ii) des Instructions, les mesures auxquelles il s’est fié sont efficaces et proportionnelles aux buts visés, tout en ne faisant obstacle au libre jeu d’un marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire.

Secrétaire général

Date de modification :

2013-02-28