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Décision de télécom CRTC 2007-74

Ottawa, le 17 août 2007

Bell Canada - Demande visant la modification des règles relatives aux arrangements personnalisés (AP) mixtes de type 2

Référence : 8622-B2-200510463

Dans la présente décision, le Conseil conclut qu'à compter de la date de la présente décision, l'exigence d'approbation tarifaire et les autres règles applicables aux arrangements personnalisés de type 2 composés de services tarifés et de services non tarifés (AP mixtes de type 2) ne s'appliquent pas à ces AP dont le prix est au moins égal à la somme des tarifs pour l'ensemble de leurs composantes tarifées.

Introduction

1. Dans une demande datée du 2 septembre 2005, Bell Canada a demandé au Conseil de modifier l'exigence d'approbation tarifaire et les autres règles applicables aux arrangements personnalisés de type 2 composés de service tarifés et de services non tarifés (AP mixtes de type 2). Plus précisément, Bell Canada a proposé que le Conseil élimine toutes les règles applicables aux AP mixtes de type 2 dont le prix est au moins égal à la somme des tarifs pour l'ensemble de leurs composantes tarifées et que l'AP ne s'inscrit pas dans le cadre d'une pratique visant à contourner les tarifs (AP mixte de type 2 admissible). Bell Canada a estimé également que, selon cette approche, le Conseil pourrait examiner a posteriori toute plainte selon laquelle un AP mixte de type 2 s'inscrit dans le cadre d'une pratique visant à contourner les tarifs ou est par ailleurs anticoncurrentiel.

2. Compte tenu du décret C.P. 2006-1534 - Décret donnant au CRTC des instructions relativement à la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication (les instructions), qui est entré en vigueur le 14 décembre 2006 et qui s'applique à l'examen de la demande, le Conseil a demandé d'autres observations au sujet de celle-ci1.

3. Le Conseil a reçu des observations, des observations en réplique ou des observations supplémentaires d'AT&T Global Services Canada Co. (AT&T Canada), de Bell Canada, de la Coalition for Competitive Telecommunications (la Coalition), du ministre de la Justice fédéral (le ministre de la Justice), de MTS Allstream Inc. (MTS Allstream), de Rogers Communications Inc. (RCI), de Quebecor Média inc. (QMI) et de Xit télécom inc., pour son propre compte et celui de Télécommunications Xittel inc. et de 9141-9077 Québec inc. (Xit télécom). Le dossier de l'instance a été fermé le 20 février 2007.

4. Le Conseil estime que la demande de Bell Canada et les mémoires des parties soulèvent les questions suivantes :

  1. La demande constitue-t-elle une demande de révision et de modification?
  2. L'élimination des règles nécessiterait-elle l'exercice des pouvoirs d'abstention du Conseil en vertu de l'article 34 de la Loi sur les télécommunications (la Loi)?
  3. Les règles applicables aux AP mixtes de type 2 admissibles devraient-elles être éliminées?
  4. L'évaluation par le Conseil d'AP mixtes de type 2 dans le cadre de l'examen d'une plainte déposée a posteriori devrait-elle se limiter à la question du contournement des tarifs?

I. La demande constitue-t-elle une demande de révision et de modification?

5. MTS Allstream et RCI ont soutenu que la demande de Bell Canada constituait une demande visant à réviser et à modifier la décision de télécom 2005-27, dans laquelle le Conseil avait établi les règles de tarification qui s'appliquent à l'heure actuelle aux AP mixtes de type 2. Ces parties ont également fait valoir que la demande de Bell Canada ne respectait pas les critères énoncés dans l'avis public de télécom 98-6 au sujet des demandes de révision et de modification.

Analyse du Conseil et résultats

6. Le Conseil souligne que, bien que les instructions ne s'appliquent pas à la décision de télécom 2005-27, conformément à l'article 11 de la Loi, il est tenu d'évaluer la demande de Bell Canada à la lumière des instructions en question, que la présente demande constitue une demande de révision et de modification ou une nouvelle demande. En conséquence, le Conseil estime que, dans les circonstances de la présente affaire, il n'est pas nécessaire de décider si la demande est une demande de révision et de modification.

II. L'élimination des règles nécessiterait-elle l'exercice des pouvoirs d'abstention du Conseil en vertu de l'article 34 de la Loi?

7. MTS Allstream a soutenu que Bell Canada n'avait pas respecté les conditions énoncées dans la décision de télécom 2006-15 quant à l'abstention de la réglementation des services locaux. À cet égard, MTS Allstream a fait valoir que Bell Canada n'avait présenté aucun élément de preuve permettant de conclure, suivant le paragraphe 34(1) de la Loi, que l'abstention de réglementer les AP de type 2 serait compatible avec la mise en oeuvre de la politique canadienne de télécommunication. De plus, selon MTS Allstream, la preuve montrait que l'abstention de la réglementation actuelle en ce qui a trait aux AP de type 2 aurait pour effet de compromettre indûment la création d'un marché concurrentiel pour la fourniture des services de télécommunication aux gros et très gros clients du service d'affaires, ce qui irait à l'encontre du paragraphe 34(3) de la Loi.

Analyse du Conseil et résultats

8. Le Conseil souligne que l'exigence relative à l'approbation tarifaire quant aux AP mixtes de type 2 découle d'une conclusion selon laquelle cette approbation était la façon par excellence de s'assurer que les services tarifés faisant partie d'un AP mixte de type 2 seraient fournis (1) à des tarifs justes et raisonnables et (2) d'une façon qui ne constitue pas de la discrimination injuste ou une préférence indue, conformément aux paragraphes 27(1) et (2) de la Loi. À cet égard, le Conseil est d'avis que, bien qu'il soit légalement habilité à exiger l'approbation préalable des tarifs, il n'est pas tenu de le faire en vertu de la Loi. En conséquence, il conclut que l'élimination de l'exigence relative à l'approbation tarifaire quant aux AP mixtes de type 2 ne nécessiterait pas l'exercice des pouvoirs d'abstention en vertu de l'article 34 de la Loi.

III. Les règles applicables aux AP mixtes de type 2 admissibles devraient-elles être éliminées?

Le contexte

9. À l'heure actuelle, les entreprises de services locaux titulaires (ESLT) sont assujetties aux exigences suivantes en ce qui concerne les AP mixtes de type 22 :

  1. les AP mixtes de type 2 doivent être tarifés et déposés auprès du Conseil pour qu'il les approuve;
  2. les AP mixtes de type 2 doivent respecter une règle de tarification sous forme de prix plancher (test d'imputation);
  3. l'ESLT doit démontrer que la demande n'est pas suffisante pour qu'un élément particulier du service soit offert dans le cadre du tarif général;
  4. afin d'empêcher toute discrimination injuste ou préférence indue, l'ensemble de services ainsi que les modalités, conditions et tarifs afférents, qui sont prévus dans l'AP, doivent généralement être offerts aux autres clients;
  5. la revente doit être permise.

La demande de Bell Canada

10. Bell Canada a soutenu que le Conseil devrait éliminer les règles relatives aux AP mixtes de type 2 admissibles pour les raisons suivantes :

  1. Les règles relatives aux AP mixtes de type 2 ne respectaient pas les instructions obligeant le Conseil, dans la plus grande mesure du possible, à se fier au libre jeu du marché. Les règles ne tenaient pas compte du fait que les clients qui utilisaient ces AP se fiaient déjà au libre jeu du marché en se tournant régulièrement vers divers fournisseurs de services comme les ESLT, les entreprises de services locaux concurrentes, les intégrateurs de systèmes, les entreprises spécialisées dans la technologie de l'information et les entreprises de services publics.
  2. Les cas où les tests d'imputation et l'approbation préalable étaient déjà appliqués aux services tarifés autonomes, l'application redondante de ces mêmes tests aux mêmes services tarifés au motif que ceux-ci sont commercialisés avec des services non tarifés ne constituait pas une mesure réglementaire qui est la moins intrusive possible.
  3. Dans les cas où le Conseil s'était abstenu de réglementer un service au motif que la concurrence était suffisante pour protéger les intérêts des utilisateurs, procéder à une évaluation du prix du service et de la marge de profit était une démarche inefficace qui n'était pas nécessaire et allait à l'encontre des instructions.
  4. Les règles relatives aux AP mixtes de type 2 avaient pour effet d'introduire des délais, d'accroître les coûts inhérents à l'exploitation d'une entreprise, de compliquer le processus d'appel d'offres et de restreindre inutilement la capacité de l'entreprise d'offrir aux clients la souplesse opérationnelle qu'ils demandaient. De l'avis de Bell Canada, en raison de ces règles, il lui arrivait souvent d'établir des ententes distinctes visant les services tarifés et les services non tarifés ou de s'abstenir tout simplement de concevoir certaines offres groupées.
  5. Le risque d'un comportement anticoncurrentiel était minime, car les AP mixtes de type 2 étaient utilisés par des gros clients avertis ayant un pouvoir compensateur dans un environnement très concurrentiel où les concurrents avaient déjà fait un investissement important.

11. Bell Canada a souligné que, dans l'instance qui a mené à la décision de télécom 2005-27, la Coalition avait formulé les remarques suivantes : [traduction] « Le processus d'appel d'offres, y compris les exigences du client, les modalités de la mise en concurrence et les critères de sélection du fournisseur gagnant, est très concurrentiel, trois à cinq fournisseurs présentant habituellement une proposition pour obtenir tout contrat d'importance ». Bell Canada a ajouté que, dans cette même instance, l'Association des banquiers canadiens (l'ABC) avait mentionné que [traduction] « d'après l'expérience de nos membres, ce marché est très concurrentiel, car de nombreux vendeurs se font concurrence pour obtenir les contrats de services visés dans les appels d'offres ».

Observations des parties

12. La Coalition a souligné que les AP mixtes de type 2 étaient offerts presque exclusivement aux gros clients d'affaires avertis, dont elle représentait une bonne partie. La Coalition a appuyé la demande de Bell Canada et a fait valoir que les clients utilisant les AP avaient besoin d'une plus grande certitude et d'une plus grande souplesse en ce qui concerne la sélection des fournisseurs et le processus de négociation des contrats. Elle a ajouté que, du point de vue des clients, le processus menant à l'obtention de ces services était beaucoup moins efficace parce qu'il était encombré par des exigences réglementaires inutiles.

13. Le ministre de la Justice a exprimé des préoccupations au sujet des examens a posteriori des AP. À cet égard, il a fait valoir que ces mesures pourraient inciter les ESLT à offrir des prix inférieurs à ceux de leurs concurrents dans tous les cas où le service serait visé par un AP, si elles croyaient qu'en cas de manquement constaté lors d'un examen a posteriori, elles recevraient simplement l'ordre de faire un profit plus élevé sur un contrat qui ne pourrait, pour des raisons d'ordre pratique, être à nouveau soumis au processus d'appel d'offres.

14. AT&T Canada, MTS Allstream, RCI, QMI et Xit télécom ont fait valoir que le Conseil devrait conserver les règles relatives aux AP mixtes de type 2.

15. MTS Allstream et RCI estimaient qu'il n'y avait pas suffisamment de concurrence sur le marché des grandes et très grandes entreprises pour protéger les intérêts des utilisateurs et que, par conséquent, l'approbation de la demande de Bell Canada nuirait sensiblement à la concurrence, compromettrait les objectifs de la Loi et irait à l'encontre des instructions.

16. De l'avis de RCI, si le marché était aussi concurrentiel que ce que soutenait Bell Canada, la part de marché des concurrents aurait dû augmenter sensiblement depuis que Bell Canada a déposé sa demande initiale (soit entre septembre 2005 et février 2007). RCI a fait valoir que, dans son rapport de 2006 intitulé Rapport de surveillance du CRTC sur les télécommunications : État de la concurrence dans les marchés des télécommunications au Canada (le rapport de surveillance), le Conseil a plutôt conclu que les ESLT continuaient à dominer le marché des grandes et très grandes entreprises, détenant jusqu'à 98 % de la part du marché dans les secteurs clés. En conséquence, de l'avis de RCI, ni les instructions ni la demande de Bell Canada n'appuyaient le redressement demandé par celle-ci.

17. MTS Allstream a soutenu que les ESLT détenaient de 96 à 98 % de la part du marché des services locaux pour les grandes et très grandes entreprises, malgré le fait que ces secteurs comprenaient quelques-uns des clients les plus recherchés qui figurent parmi les utilisateurs les plus avertis et les plus expérimentés des services de télécommunication au Canada. De l'avis de MTS Allstream, ces données confirmaient que le régime actuel ne permettait pas une concurrence forte et soutenue.

18. MTS Allstream a fait valoir que, si les règles relatives aux AP mixtes de type 2 n'existaient pas, les ESLT se serviraient des AP pour contourner leurs tarifs.

19. MTS Allstream a ajouté que l'approbation de la demande modifiée de Bell Canada permettrait à celle-ci d'exiger des tarifs autres que les tarifs justes et raisonnables approuvés par le Conseil dans les tarifs de Bell Canada, ce qui irait à l'encontre du paragraphe 27(1) de la Loi. De l'avis de MTS Allstream, cette approbation aurait également pour effet d'accorder à Bell Canada une préférence indue ou déraisonnable envers certains clients tout en faisant subir à d'autres un désavantage de même nature, ce qui constituerait un manquement au paragraphe 27(2) de la Loi.

Observations en réplique de Bell Canada

20. Bell Canada a répliqué qu'il était bien reconnu que les parts de marché à elles seules n'étaient pas un indicateur de l'état de la concurrence. Selon elle, lorsque les clients ont reconnu qu'ils ont des solutions de rechange et bénéficient d'une offre rentable et d'un choix intéressant, le marché est concurrentiel, indépendamment des parts de marché des participants en cause. De plus, Bell Canada a ajouté qu'encourager la concurrence ne signifie pas disperser les parts de marché entre les participants.

21. Bell Canada a soutenu que MTS Allstream avait mal décrit les statistiques tirées du rapport de surveillance au sujet de la part du marché. Selon Bell Canada, MTS Allstream avait déduit par extrapolation que les parts de marché de 96 et 98 % signifiaient que les marchés étaient contrôlés presque en entier par un seul fournisseur. Or, ces données traduisaient les recettes générées par l'ensemble des ESLT, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du territoire. En conséquence, les données de 96 et 98 % décrites par MTS Allstream comme des indicateurs d'une domination exercée par une seule entreprise comprenaient les recettes provenant du groupe de Bell Canada, de la Société TELUS Communications et de MTS Allstream et ne représentaient pas la part d'un seul titulaire, contrairement à ce que MTS Allstream avait soutenu.

Analyse du Conseil et résultats

22. L'article 1 des instructions énonce, notamment, les directives suivantes, qui sont pertinentes quant à la demande de Bell Canada :

  1. …[le Conseil] devrait (i) se fier, dans la plus grande mesure du possible, au libre jeu du marché comme moyen d'atteindre les objectifs de la politique; (ii) lorsqu'il a recours à la réglementation, prendre des mesures qui sont efficaces et proportionnelles aux buts visés et qui ne font obstacle au libre jeu d'un marché concurrentiel que dans la mesure minimale nécessaire pour atteindre les objectifs;
  2. lorsqu'il a recours à la réglementation, [le Conseil] devrait prendre des mesures qui satisfont aux exigences suivantes : (i) préciser l'objectif qu'elles visent et démontrer leur conformité avec le présent décret, (ii) lorsqu'elles sont de nature économique, ne pas décourager un accès au marché qui est propice à la concurrence et qui est efficace économiquement, ni encourager un accès au marché qui est non efficace économiquement;
  3. afin d'agir de façon plus efficace, éclairée et opportune, [le Conseil] devrait … (i) utiliser les mécanismes d'approbation tarifaires les moins intrusifs et les moins onéreux possible.

23. Le Conseil souligne que, dans des décisions antérieures, il a conclu que les règles relatives aux AP mixtes de type 2 étaient nécessaires pour atténuer les problèmes suivants : la faible concurrence sur le marché des services locaux; le risque d'une discrimination injuste dans la prestation d'éléments d'un service tarifé visés par un AP et le risque d'un comportement anticoncurrentiel.

24. De l'avis du Conseil, les règles relatives aux AP mixtes de type 2 visent à atteindre les objectifs énoncés aux alinéas 7c) et 7h) de la Loi, qui sont les suivants :

c) accroître l'efficacité et la compétitivité, sur les plans national et international, des télécommunications canadiennes;

et

h) satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication.

25. En ce qui a trait à l'objectif énoncé à l'alinéa 7c) de la Loi, le Conseil note que MTS Allstream et RCI ont mentionné que les parts de marché des concurrents dans le domaine des services locaux en ce qui concerne les grandes et très grandes entreprises étaient faibles, ce qui montre que les ESLT exercent une domination sur ces marchés et que les règles relatives aux AP mixtes de type 2 sont nécessaires pour promouvoir la concurrence sur ceux-ci.

26. Le Conseil note l'argument de Bell Canada selon lequel les clients qui utilisent des AP mixtes de type 2 se tournent régulièrement vers divers fournisseurs de services. Le Conseil souligne aussi la mention par Bell Canada des arguments formulés par la Coalition et l'ABC dans l'instance qui a mené à la décision 2005-27 en ce qui a trait au nombre élevé de fournisseurs qui soumissionnent pour obtenir des marchés. Le Conseil ajoute que MTS Allstream a décrit les clients qui utilisent les AP comme des clients les plus recherchés. Selon le Conseil, aucune partie n'a contesté les descriptions des clients auxquels les AP mixtes de type 2 sont offerts ou les types de concurrents qui leur offrent des services.

27. Le Conseil note que les entreprises qui se font concurrence pour obtenir les gros clients du service d'affaires comprennent au moins quatre entreprises nationales de télécommunication qui sont principalement des entreprises titulaires. Selon le Conseil, ces concurrents sont des entreprises bien financées et établies qui sont dotées d'installations et qui possèdent un investissement important dans l'infrastructure de réseau. Le Conseil estime que l'établissement par les ESLT de prix inférieurs aux coûts lorsqu'elles fournissent des services à l'intérieur du territoire n'aurait vraisemblablement pas pour effet d'éliminer en permanence ces concurrents du marché. De l'avis du Conseil, les ESLT ne seraient pas en mesure de recouvrer les pertes connexes en augmentant les prix sur un marché moins concurrentiel à l'avenir. En conséquence, le Conseil estime qu'une concurrence farouche existe à l'égard des clients qui utilisent les AP mixtes de type 2.

28. Le Conseil prend note de la préoccupation selon laquelle si les règles relatives aux AP mixtes de type 2 n'existaient pas, les ESLT pourraient miser sur leur position dominante sur les marchés n'ayant pas fait l'objet d'une abstention afin de livrer une concurrence déloyale sur les marchés concurrentiels. De l'avis du Conseil, cette situation pourrait se produire si les clients étaient incapables d'obtenir les services tarifés à moins de s'abonner également aux services ayant fait l'objet d'une abstention ou aux services autres que de télécommunication. Toutefois, de l'avis du Conseil, il ne s'agit pas d'une préoccupation en ce qui concerne la prestation de services par les ESLT, parce que les services tarifés doivent être offerts sur une base autonome.

29. Le Conseil souligne que la plupart des services de détail utilisés par des clients d'AP mixtes de type 2 sont des services visés par une abstention totale (p. ex. services interurbains et accès Internet), des services dont une bonne partie font l'objet d'une abstention (p. ex. la plupart des services de données et la plupart des routes de liaison spécialisée intercirconscriptions) ou des services pour lesquels des cadres d'abstention sont en vigueur (p. ex. les services locaux et les services numériques haute vitesse intracirconscriptions). De l'avis du Conseil, les AP mixtes de type 2 couvrent de moins en moins de services tarifés, en raison de l'accroissement des mesures d'abstention connexes. En conséquence, le Conseil estime que la crainte que les ESLT utilisent les AP pour contourner les tarifs et pour faire de la discrimination injuste relativement aux services tarifés est une préoccupation beaucoup moins importante qu'elle l'a déjà été.

30. Eu égard au degré de concurrence touchant les services de télécommunication qui sont fournis dans le cadre d'AP mixtes de type 2, le Conseil estime qu'il n'est plus nécessaire de réglementer les AP mixtes de type 2 admissibles pour veiller à ce que les services tarifés soient fournis à des tarifs justes et raisonnables et d'une façon qui ne constitue pas de la discrimination injuste ou une préférence indue.

31. En ce qui concerne l'objectif de la politique de télécommunication qui est énoncé à l'alinéa 7h) de la Loi, le Conseil estime qu'il est possible de se fier au libre jeu du marché, plutôt que sur la réglementation, pour satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers.

32. Eu égard à ce qui précède, le Conseil est d'avis qu'il convient d'éliminer les règles relatives aux AP mixtes de type 2 en ce qui concerne les AP mixtes de type 2 admissibles.

33. Le Conseil souligne que l'élimination des règles relatives aux AP mixtes de type 2 dans le cas des AP mixtes de type 2 admissibles ne touche nullement l'obligation des ESLT de fournir des services tarifés conformément aux tarifs approuvés, que ce soit ou non dans le cadre d'un AP.

IV. L'évaluation par le Conseil d'AP mixtes de type 2 dans le cadre de l'examen d'une plainte déposée a posteriori devrait-elle se limiter à la question du contournement des tarifs?

34. Bell Canada a soutenu que, si les règles relatives aux AP mixtes de type 2 étaient éliminées, le Conseil pourrait examiner a posteriori toute plainte selon laquelle un AP mixte de type 2 donné s'inscrivait dans le cadre d'une pratique visant à contourner des tarifs. Elle a ajouté que, eu égard aux instructions, le Conseil ne devrait pas conserver la possibilité d'évaluer, même a posteriori, la question de savoir si un AP mixte de type 2 donné a eu un effet anticoncurrentiel ou visait une fin de cette nature. À cet égard, Bell Canada a fait valoir que ces préoccupations devraient être examinées dans le cadre d'un recours exercé sous le régime de la Loi sur la concurrence.

Analyse du Conseil et résultats

35. En ce qui concerne la proposition de Bell Canada au sujet du contournement des tarifs, le Conseil souligne que, de façon générale, il examine les questions liées à la conformité aux tarifs, notamment les questions de contournement, sur le fondement d'une plainte déposée a posteriori.

36. Quant à l'argument de Bell Canada au sujet du comportement anticoncurrentiel, le Conseil souligne que celle-ci n'a cité aucune disposition des instructions à l'appui de sa position. De l'avis du Conseil, les instructions ne touchent pas la compétence dont il dispose pour examiner les comportements anticoncurrentiels en ce qui a trait aux AP mixtes de type 2. En conséquence, l'évaluation de ces AP par le Conseil ne sera pas limitée à l'examen des questions concernant le contournement des tarifs sur le fondement d'une plainte déposée a posteriori.

Conclusions

37. Le Conseil conclut que, à la date de la présente décision, les exigences suivantes concernant les AP mixtes de type 2 admissibles ne s'appliquent pas :

  1. le dépôt d'un tarif et d'une entente connexe pour que le Conseil les approuve;
  2. le dépôt d'un test d'imputation;
  3. l'obligation de prouver que la demande n'est pas suffisante pour permettre d'offrir des éléments personnalisés du service dans le cadre du tarif général;
  4. obligation d'offrir de façon générale aux autres clients les AP mixtes de type 2;
  5. l'obligation de permettre la revente des AP mixtes de type 2.

Secrétaire général

Documents connexes

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Notes de bas de page

[1] En octobre 2005, le Conseil a reçu des observations de parties intéressées au sujet de la demande du 2 septembre 2005. Le dossier de l'instance a été fermé pour une première fois le 27 octobre 2005. Le Conseil a rouvert l'instance le 30 janvier 2007 afin de demander des observations supplémentaires au sujet de la demande, eu égard aux instructions.

[2] Le Conseil a établi ces exigences dans la décision de télécom 94-19, élargi la portée des règles pour permettre l'inclusion des services faisant l'objet d'une abstention et des services autres que de télécommunication dans l'ordonnance 2000-425 et modifié le test d'imputation dans la décision de télécom 2005-27.

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