|
Ordonnance CRTC 2000-654
|
|
Ottawa, le 14 juillet 2000
|
|
Majorations de la tarification et nouvelles fonctions du service AccèsTotal de Bell Canada
|
|
Avis de modification tarifaire 6452
|
|
Le Conseil approuve, par décision majoritaire, la demande de Bell Canada d'augmenter de 14,95 $ à 19,95 $ le tarif mensuel du service AccèsTotal Élite. Il approuve en outre l'introduction d'une grille de frais de service et de tarifs mensuels distincts pour les nouvelles fonctions Acheminement sélectif (4,95 $) et Réception automatique (24,95 $).
|
|
Opposition à la majoration des tarifs applicables au service AccèsTotal
|
1.
|
Quelques abonnés se sont opposés à la majoration des tarifs et des frais de service. Certains d'entre eux estiment que la demande de Bell Canada vise une majoration du tarif de base de l'AccèsTotal sans amélioration des services offerts.
|
2.
|
AccèsTotal est un service réseau qui donne à l'usager la possibilité de recevoir des appels et d'assurer la gestion de ses communications où qu'il soit. Il fonctionne sur un réseau réservé avec des composantes matériels et logiciels. Des employés spécialisés aident les usagers.
|
3.
|
Bell Canada a répliqué que les fonctions Acheminement sélectif et Réception automatique sont de nouvelles fonctions optionnelles et que seuls les clients qui choisissent de s'y abonner seront tenus de payer les frais afférents. Ces fonctions sont disponibles grâce au lancement de nouveaux logiciels à l'automne 1999, moment où elles ont fait l'objet d'essais techniques. Bell Canada a déclaré qu'il était clair d'après les révisions tarifaires demandées que la compagnie propose de majorer le tarif de base de 14,95 $ à 19,95 $. Elle a ajouté que son personnel participait aux modifications des services. Bell Canada propose de recouvrer cette dépense par les frais de service. Elle n'a pas majoré les tarifs d'AccèsTotal depuis l'introduction du service, le 24 janvier 1994.
|
|
Considérations relatives au régime de plafonnement des prix
|
4.
|
Le Conseil a traditionnellement traité les services améliorés comme le service AccèsTotal de la même façon que les services locaux optionnels parce qu'ils sont facultatifs. Bell Canada et les abonnés d'AccèsTotal ont perçu le service AccèsTotal comme un service facultatif et concurrentiel.
|
5.
|
Dans la décision Télécom CRTC 97-9 du 1er mai 1997 intitulée Réglementation par plafonnement des prix et questions connexes, le Conseil a établi un nouveau régime de réglementation pour les grandes compagnies de téléphone titulaires. Dans la décision 97-9, il a exclu les services améliorés et les services locaux facultatifs du régime de plafonnement des prix. Compte tenu de la nature facultative de ces catégories de service, le Conseil était d'avis qu'une contrainte de tarification supérieure n'était pas justifiée et que Bell Canada devait pouvoir tarifer ces services avec une certaine souplesse.
|
6.
|
Le Conseil estime que la demande de Bell Canada de majoration des tarifs du service AccèsTotal est conforme à la tarification de services non plafonnés et que la compagnie a répondu convenablement aux préoccupations particulières des intervenantes concernant le service.
|
|
Mise en œuvre
|
7.
|
Bell Canada a déposé cette demande le 16 février 2000 en vue de réviser l'article 2180 de son Tarif général.
|
8.
|
Les révisions entreront en vigueur le 28 juillet 2000.
|
|
Secrétaire général
|
|
Ce document est disponible, sur demande, en média substitut et peut également être consulté sur le site Internet suivant : http://www.crtc.gc.ca
|
|
Opinion minoritaire du conseiller Stuart Langford
|
|
Introduction
|
|
La demande en question de Bell Canada (Bell) vise une hausse significative du tarif mensuel facturé aux abonnés de son service AccèsTotal Élite. En outre, cette demande introduit une série de cinq nouveaux frais et de deux nouvelles options de service. Les coûts mensuels de l'abonnement au forfait complet vont passer de 14,95 $ à 44,85 $, tandis que l'abonnement au forfait de base coûtera 5 $ de plus par mois, ce qui représente une hausse de 33,4 %. Les frais de service seront en sus pour tous les abonnés.
|
|
Je rejetterais ces majorations ainsi que les nouveaux frais puisqu'ils sont sans fondement et donc, peut-être injustes et déraisonnables. À mon avis, leur approbation est contraire à l'objectif déclaré du Conseil de défendre les intérêts des consommateurs en matière de tarification.
|
|
Toujours plus haut
|
|
Pour l'essentiel, Bell justifie les majorations tarifaires qu'elle propose comme suit : Nous le faisons parce que nous le voulons et que nous le pouvons. Dans sa lettre du 6 avril 2000 au Conseil, en réponse à certaines interventions afférentes, Bell Canada a déclaré ce qui suit: [Traduction] : « Le service AccèsTotal est un service facultatif et concurrentiel et, à ce titre, la demande de la compagnie d'en augmenter le prix est entièrement conforme aux exigences du Conseil. » La majorité approuve ce raisonnement, moi pas.
|
|
Dans la décision Télécom CRTC 94-19 intitulée Examen du cadre de réglementation (la décision 94-19), le Conseil a déclaré que la concurrence dans les marchés de télécommunication locaux était dans l'intérêt public et il a mis en œuvre un processus en vue d'éliminer les obstacles à cette concurrence. Ce processus a atteint son point culminant dans les décisions Télécom CRTC 97-8 et 97-9 où le Conseil a introduit la concurrence locale et est passé d'un système de réglementation des fournisseurs de services en situation de monopole basé sur le rendement au système actuel généralement désigné par « régime de plafonnement des prix ». Il semblerait d'après le dossier que Bell pense que, conformément au régime actuel de plafonnement des prix, les fournisseurs de services comme elle peuvent facturer ce qu'ils veulent pour des services optionnels ou facultatifs, comme les services de boîte vocale, d'appel en attente et de renvoi automatique, du moment qu'ils n'abusent pas de leur position dominante dans le marché pour facturer des tarifs inférieurs aux coûts.
|
|
Accepter cette interprétation de 97-8 et 97-9, c'est accepter la proposition qu'il n'y a pas de contrainte de tarification supérieure pour les services optionnels. La majorité déclare ce qui suit au paragraphe 5 de sa décision : « Dans la décision 97-9, (le Conseil) a exclu les services améliorés et les services locaux facultatifs du régime de plafonnement des prix. Compte tenu de la nature facultative de ces catégories de service, le Conseil était d'avis qu'une contrainte de tarification supérieure n'était pas justifiée et que Bell Canada devait pouvoir tarifer ces services avec une certaine souplesse. »
|
|
À mon avis, cette interprétation des dispositions de tarification relatives aux services facultatifs établies dans 97-9 est erronée puisqu'elle ne tient compte que de la moitié de l'approche réglementaire concernant les majorations tarifaires définie dans cette décision. Elle ne tient pas compte des responsabilités du Conseil en matière de défense de l'intérêt public d'établir des garanties pour les consommateurs et elle préconise l'approche du « remplissez vos poches » pour la tarification des services optionnels, une approche qui expose les Canadiens aux dangers du mercantilisme et qui laisse le Conseil sans rôle bien défini. Rien dans ma lecture de la législation ou des précédents pertinents ne me porte à croire qu'une telle approche résulte en un statu quo.
|
|
Pas gravé dans le marbre
|
|
Le parlement, lorsqu'il a voté la Loi sur les télécommunications (la Loi) pour encourager la concurrence dans le marché, n'a pas abandonné les consommateurs. Le Conseil ne les a pas abandonnés non plus lorsqu'il a ordonné la transition du régime précédent basé sur le rendement au régime actuel de plafonnement des prix, leur permettant ainsi de se faire leur propre place dans le marché, un marché encore loin d'être entièrement concurrentiel à l'échelle locale. Bien sûr, le régime de plafonnement des prix prévoit un rôle moins intrusif du Conseil quant à la réglementation mais il ne l'empêche pas d'intervenir au besoin pour empêcher les fournisseurs de services de s'enrichir injustement aux dépens des consommateurs, comme c'est peut être le cas pour Bell, ou d'apporter des changements plus formels au régime de plafonnement des prix.
|
|
Pour appuyer cette proposition, je me reporte à la décision Télécom CRTC 99-20 (99-20) concernant une demande présentée par les fournisseurs de services interurbains concurrents en vue de modifier le système de contribution actuel établi conformément au régime de plafonnement des prix. Même si le Conseil a rejeté la demande, il a déclaré clairement que, dans certaines circonstances, il pourrait approuver de telles modifications : « Le Conseil estime qu'il faudrait que les écarts soient importants et nuisent à la concurrence pour justifier des modifications aux paramètres de plafonnement des prix à ce stade-ci. » (paragraphe 22)
|
|
Le Conseil a un rôle protecteur à jouer. Dans le passage du paragraphe 22 de 99-20 cité ci-dessus, il a établi un test qui, lorsqu'il est satisfait, justifie selon lui la modification, peut-être même à grande échelle, du régime de tarification actuel. Il n'est pas nécessaire d'appliquer ce test dans le cas visé puisqu'une autre disposition particulière du régime de plafonnement des prix donne au Conseil le pouvoir ou le devoir, suivant les circonstances, de prendre des mesures correctives si un projet de hausse de tarif semble pouvoir nuire aux abonnés sans contribuer, pour compenser, aux objectifs généraux de la Loi. Le paragraphe 22 de 99-20 rappelle toutefois que, même si le Conseil est réticent à l'idée de modifier les principes fondamentaux du nouveau système, il n'a pas écarté la possibilité de le faire au besoin. Autrement dit, le régime de plafonnement des prix n'est pas immuable.
|
|
Un paragraphe de 97-9, le paragraphe 142 reflète malheureusement une telle immuabilité. Hors contexte, il prête davantage à confusion qu'il n'éclaire sur les intentions du Conseil concernant la tarification des services optionnels à l'avenir. Nous reviendrons au paragraphe 142 par la suite. Il est nécessaire tout d'abord, pour mettre la situation actuelle en perspective, de revenir à la politique antérieure au régime de plafonnement des prix concernant les tarifs applicables aux services du type de ceux visés dans la demande en question.
|
|
Remonter à la source
|
|
Conformément au modèle réglementaire antérieur basé sur le rendement, les fournisseurs de services en situation de monopole comme Bell pouvaient facturer les tarifs qu'ils voulaient pour les services optionnels ou facultatifs. Ils étaient toutefois peu incités à facturer des tarifs élevés parce que les revenus afférents générés étaient versés dans le fonds utilisé pour subventionner le service local de résidence de base et que les marges de profits étaient contrôlées. Ce processus de financement était désigné par « contribution », un terme qui a aujourd'hui un double sens.
|
|
Conformément au régime actuel de plafonnement des prix, les revenus générés par la vente de services optionnels ne servent pas nécessairement à financer les services locaux de résidence et les mécanismes de plafonnement des prix ne s'appliquent pas à tous les tarifs : « Les services qui ont été tarifés pour maximiser la contribution avant la mise en œuvre de prix plafonds, par exemple, les services locaux optionnels (…) ne seront pas inclus avec les services plafonnés. » (97-9, paragraphe 16) La majorité des fonds consacrés au financement des services locaux de résidence aujourd'hui proviennent des abonnés et d'un nouveau schéma de « contribution » lié à l'utilisation de l'interurbain. Les revenus générés par les autres services ne sont utilisés que pour combler le manque, en situations de déficit. Une fois ce manque comblé, l'excédent n'est plus assujetti à la réglementation. Bell est libre de disposer à sa guise des revenus excédentaires générés grâce aux services optionnels comme ceux dont il est question dans le cas présent. Elle peut notamment réinvestir l'argent dans la compagnie, le distribuer sous forme de primes entre ses employés ou de dividende, entre ses actionnaires, pour ne nommer que trois options.
|
|
Des prix seuils plutôt que des prix plafonds
|
|
En lisant 97-8 et 97-9, on comprend clairement que le Conseil ne craignait pas, en rendant ces décisions, que la majoration des tarifs applicables aux services optionnels puisse être source de problèmes. Il craignait plutôt que les anciens fournisseurs en situation de monopole n'abusent de leur position de dominance dans le marché et facturent des tarifs trop bas. Le Conseil souhaitait aussi empêcher par des contraintes de tarification les réductions de tarifs anticoncurrentielles. L'offre de services optionnels à des tarifs inférieurs aux coûts laisserait les nouveaux fournisseurs de services inexpérimentés dans l'incapacité de livrer concurrence aux monopoles antérieurs bien établis et priverait en bout de ligne les Canadiens des avantages d'un marché concurrentiel. Un mécanisme désigné par « test d'imputation » a été mis en place pour empêcher que cela ne se produise.
|
|
Veuillez lire les passages suivants de la décision 97-8 intitulée « Concurrence locale » :
|
|
« Le Conseil impose dans la présente décision un ensemble de garanties sur le plan de la concurrence qu'il estime nécessaires pour
assurer la protection contre les pratiques anticoncurrentielles. » (paragraphe 12)
|
|
« La plupart des parties ont fait valoir qu'un test d'imputation est nécessaire pour éviter que les entreprises dotées d'un pouvoir sur le marché établissent des prix anticoncurrentiels dans les marchés soumis à l'entrée en concurrence. » (paragraphe 208)
|
|
« À l'heure actuelle, les résultats du test d'imputation doivent accompagner chaque dépôt tarifaire pertinent. Le Conseil estime que ce test constitue une garantie importante sur le plan de la concurrence, en particulier dans le marché des services locaux, qui sortira d'un régime monopolistique. » (paragraphe 218)
|
|
Ainsi, à première vue, ce sont des tarifs trop bas ou des tarifs anticoncurrentiels que le Conseil semblait craindre en 1997, au moment de la mise en œuvre du régime de plafonnement des prix et de la concurrence locale. La principale préoccupation du Conseil était de fixer des prix seuils pour les services optionnels, et non des prix plafonds.
|
|
Où est le problème?
|
|
La nouvelle approche du Conseil relative aux services optionnels ainsi que la décision de la majorité dans le cas visé sont, à mon avis, mis en perspective dans un paragraphe de 97-9 (un seul paragraphe sur un total de 394), soit le paragraphe 142 :
|
|
« Le Conseil, pour ce qui est de certains services du segment des services publics, comme les services locaux optionnels, a pour politique de tarifer ces services de manière à maximiser la contribution pour que les tarifs du service local de résidence de base restent aussi bas que possible. Compte tenu de la nature facultative de cette catégorie de services, le Conseil estime qu'une contrainte de tarification supérieure n'est pas justifiée. Par conséquent, il conclut qu'il convient d'exclure du régime de plafonnement des prix les services dont les prix sont fixés de manière à maximiser la contribution. »
|
|
La seconde phrase du paragraphe ci-dessus, sortie de son contexte, semble rendre irréfutable le raisonnement de la majorité établi dans les paragraphes 5 et 6 de la décision visée. Lue dans le contexte de la phrase qui la précède et de celle qui la suit et dans le contexte du paragraphe 181 de 97-9, toutefois, cette même phrase prend un autre sens et l'approche de la majorité de « non- intervention » devient beaucoup plus difficile à appuyer.
|
|
La première phrase du paragraphe 142 rappelle aux lecteurs que par le passé les tarifs élevés applicables aux services optionnels finançaient les tarifs des services locaux de résidence. La troisième phrase, toutefois, semble suggérer que les pratiques de financement antérieures continueront d'exister, qu'une « limite supérieure de tarification n'est pas justifiée » à l'avenir parce que ces tarifs « maximiseront la contribution ».
|
|
Bien sûr, cela n'est pas nécessairement exact. Les revenus des services optionnels ne contribuent pas toujours au financement des tarifs locaux ou n'en font pas toujours partie. Ils permettent de combler un déficit, le cas échéant, mais une fois ce déficit comblé, l'excédent est exclu du régime de plafonnement des prix et Bell peut l'employer à sa guise. Ce fait, et non l'approche de « non-intervention » proposée par Bell et acceptée par la majorité, est à la source du compromis réglementaire conformément au régime de plafonnement des prix concernant les services optionnels. Et ce n'est pas tout le compromis. Le paragraphe 142 de 97-9 doit se lire à la fois d'un point de vue historique et dans le contexte des autres paragraphes pertinents de cette décision et de la décision 97-8 antérieure intitulée Concurrence locale.
|
|
Justice pour tous
|
|
Quel était l'objectif principal du processus qui a abouti aux décisions 97-8 et 97-9? Le paragraphe 6 de 97-8 l'établit clairement : « Dans la présente décision, le Conseil établit un cadre pour la concurrence locale qui frappe un équilibre entre les intérêts et les besoins des consommateurs, des nouveaux venus dans le marché des services locaux, des fournisseurs de services interurbains concurrents et des compagnies de téléphone titulaires (…). » En d'autres termes, justice pour tous. Cette recherche d'un régime qui « équilibre les intérêts » de tous, répond largement aux objectifs de défense de l'intérêt public de la Loi sur les télécommunications : « permettre l'accès aux Canadiens dans toutes les régions – rurales ou urbaines – du Canada à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité ». [a. 7b)] Une phrase du paragraphe 142, un paragraphe qui hors contexte, tel que susmentionné, peut être trompeur, ne peut pas à elle seule ébranler les fondements de l'ensemble des régimes de concurrence locale et de plafonnement des prix.
|
|
L'allusion à la tarification des services optionnels ou facultatifs du paragraphe 142 de 97-9 n'est pas la seule concernant la tarification des services facultatifs. Le paragraphe 181 est aussi instructif et, parce qu'il établit une approche à la tarification dans l'axe du principe « d'équilibre » susmentionné, je suis d'avis qu'il reflète avec beaucoup plus de pertinence que le paragraphe 142 l'approche que doit suivre le Conseil lorsqu'il reçoit des demandes de majorations tarifaires. Dans le paragraphe 181, le Conseil prévoit un processus ex parte relatif aux dépôts de tarifs visant des services non plafonnés pour répondre aux besoins de confidentialité des compagnies, mais il y établit par ailleurs des lignes directrices précises visant la défense des intérêts des abonnés. Le Conseil s'impose aussi de prendre des mesures additionnelles au test d'imputation pour évaluer les demandes de majorations tarifaires et pour évaluer d'autres questions comme « (…) les garanties aux consommateurs et la protection de la vie privée ». (accentuation ajoutée)
|
|
Pour analyser et évaluer correctement l'impact pour les abonnés des majorations tarifaires proposées par Bell dans sa demande, le Conseil doit avoir des renseignements à sa disposition. La déclaration vague suivante de Bell ne suffit pas : [Traduction] « (…) aucun test d'imputation n'est nécessaire pour le service AccèsTotal Élite puisque la majoration tarifaire proposée augmente le prix global du service. » Elle est peut-être conforme à l'approche de « non-intervention » relative à la tarification des services optionnels adoptée dans l'introduction que le Conseil entend utiliser pour traiter de telles demandes de majorations tarifaires à l'avenir (phrase 2, paragraphe 142 de 97-9) mais elle ne tient pas compte du tout de l'intention déclarée du Conseil établie dans le paragraphe 181 de 97-9 de défendre l'intérêt des consommateurs.
|
|
Questions sans réponse
|
|
Les consommateurs qui sont intervenus dans ce processus étaient fermement opposés aux majorations tarifaires et aux frais proposés par Bell pour ses services et ses nouvelles options. Bell a rejeté en bloc toutes les interventions de ses abonnés. [Traduction] « La compagnie rejette en bloc toutes les allégations contenues dans les observations susmentionnées qui sont contraires à la position déclarée de la compagnie. » (Réplique de Bell du 6 avril 2000). Dans cette même réplique, Bell a confirmé les nouveaux tarifs qu'elle souhaitait facturer et elle a déclaré que les nouveaux frais de service de 12 $ devaient permettre de [Traduction] « recouvrer les dépenses connexes ». Elle n'a par ailleurs fourni aucun renseignement permettant au Conseil d'évaluer l'AMT 6452 et de juger de la pertinence et du caractère raisonnable des tarifs proposés.
|
|
Dans une nouvelle réplique du 25 avril 2000, Bell a de nouveau rejeté toutes les allégations des intervenants. Elle a en particulier contesté l'allégation d'une intervenante, Time Critical Research Inc., selon laquelle elle utiliserait les revenus découlant des majorations tarifaires proposées pour financer des travaux préparatoires concernant la création par la compagnie d'un produit AccèsTotal « supérieur ». [Traduction] « La compagnie souhaite insister sur le fait qu'il n'existe aucun lien entre les majorations tarifaires actuelles proposées et les travaux préparatoires prévus pour mettre au point ce produit. »
|
|
Possible, mais Bell peut difficilement reprocher aux abonnés leur confusion à cet égard. L'allégation concernant les travaux préparatoires en question est issue d'une lettre de Bell elle-même du 13 mars 2000 adressée aux « Chers abonnés » annonçant de futurs « rajustements tarifaires ». Bell ne précise pas dans sa lettre toutes les modifications tarifaires et tous les nouveaux tarifs prévus, elle n'énumère que certains d'entre eux, mais sous la rubrique « Nous sommes à l'écoute de vos besoins », elle déclare : « (…) au cours des prochaines années nous allons profiter de l'expertise de la famille de compagnies BCE pour mettre au point des services de communication personnelle qui offrent une fonctionnalité semblable à celle du service AccèsTotal. » Avec seulement ces renseignements à sa disposition, on peut facilement comprendre que M. Hrad Hekimian de Time Critical Research Inc. se soit « égaré » en cours de route, s'il s'est vraiment égaré.
|
|
Comme c'est énoncé dans le paragraphe 181 de 97-9, pour « respecter tous les critères du Conseil concernant les questions telles que le test d'imputation, les garanties aux consommateurs et la protection de la vie privée », le Conseil doit avoir à sa disposition beaucoup plus de renseignements. Seule Bell est en mesure de les fournir et pour l'instant elle ne l'a pas fait. J'aurais donc rejeté cette demande, puisqu'elle n'est pas justifiée. L'approbation de cette demande pourrait bien, selon moi, avoir des conséquences injustes et déraisonnables.
|
|