ARCHIVÉ -  Décision Télécom CRTC 98-24

Décision Télécom
CRTC 98-24

Ottawa, le 17 décembre 1998

TÉLÉSAT CANADA - ABSTENTION DE RÉGLEMENTATION À L’ÉGARD DES SERVICES DE VOIES RADIOFRÉQUENCES

N^o de dossier : 8640-T3-01/98

1. Aperçu

1. Télésat Canada (Télésat) a demandé au Conseil de s’abstenir de réglementer les services de voies radiofréquences fournis sur des installations fixes de satellite (ISF) à compter du 1^er mars 2000. Télésat a soutenu que l’accord sur les services de télécommunications de base conclu dans le cadre de l’Accord général sur le commerce des services (le GATS) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) (l’accord du GATS/OMC) ouvrirait ces services à une concurrence suffisante, à compter du 1^er mars 2000, pour protéger les intérêts des usagers.

2. Les services de voies radiofréquences sont principalement utilisés au Canada pour permettre aux radiodiffuseurs de capter et de distribuer des signaux de télévision et pour fournir des communications de données commerciales et gouvernementales et des services de télécommunication aux régions isolées et à celles du Nord. Le service de radiodiffusion, directe à domicile par satellite, (RDDS) est également fourni à l’heure actuelle au moyen du service de voies radiofréquences de Télésat sur des ISF.

3. Les parties intéressées ont généralement soutenu que le Conseil ne devrait pas s’abstenir pour l’instant, car on n’a pas présenté de preuve suffisante qu’il existe une concurrence telle qu’il faille protéger les intérêts des usagers. Le Conseil est d’accord avec les parties que Télésat n’a pas fourni de preuve convaincante favorisant d’une décision d’abstention. Il rejette doc la demande de Télésat à cet égard.

4. Le Conseil s’attend à ce que l’accord du GATS/OMC entraîne l’implantation de la concurrence dans la fourniture des services de voies radiofréquences. Toutefois, la mesure dans laquelle les usagers disposeront de réelles solutions de rechange est incertaine et dépend de la zone de rayonnement requise et des canaux de satellite disponibles par d’autres fournisseurs.

5. Le Conseil convient avec Télésat que le cadre de réglementation actuel pour les services de voies radiofréquences n’offre pas la souplesse voulue pour la transition à la concurrence prévue en vertu de l’accord du GATS/OMC. Le Conseil a jugé qu’une démarche de prix plafond pourrait convenir et il amorce aujourd’hui une instance visant à examiner pour Télésat un cadre transitoire. Le nouveau cadre de réglementation devrait s’appliquer avant le 1^er mars 2000 pour les services de voies radiofréquences offerts sur des ISF après cette date.

2. Introduction

2.1 Demande d’abstention de Télésat

6. Télésat , dans sa requête d’abstention du 13 mars 1998, a demandé une abstention complète et sans condition de réglementation à l’égard des services de voies radiofréquences sur des ISF à compter du 1^er mars 2000. Les ISF de Télésat sont les satellites Anik E1, E2 et C1, ainsi que les satellites prévus F1 et F2 et d’autres semblables qui pourraient s’y ajouter. Le Conseil réglemente à l’heure actuelle les services de voies radiofréquences sur une période témoin de 10 ans qui va jusqu’au 31 décembre 2000.

7. Télésat a fait valoir que ses services de voies radiofréquences feront face à une concurrence immédiate et directe dans un marché complètement libéralisé, lorsque son monopole prendra fin le 1^er mars 2000, conformément à l’engagement que le Canada a pris dans le cadre de l’accord du GATS/OMC. Télésat a également soutenu que ses services de voies radiofréquences sont déjà assujettis à la concurrence des réseaux de télécommunications terrestres, qui emploient de plus en plus les réseaux de fibres optiques et la technologie du sans-fil. La compagnie a déclaré qu’une abstention est cruciale pour qu’elle puisse concurrencer sur un pied d’égalité.

8. Télésat a demandé un traitement accéléré de sa demande. En effet, à ce moment-là, elle était sur le point de prendre des engagements relatifs à la prochaine génération d’ISF. Télésat a déclaré qu’il est crucial de dissiper toute incertitude, à propos de ses ISF sur le plan de la réglementation, pour favoriser sa capacité d’attirer des investisseurs et des clients pour ses satellites proposés Anik F.

2.2 L’instance

9. Le 4 mai 1998, le Conseil a publié l’avis public Télécom CRTC 98-8 intitulé Télésat Canada - Demande d’abstention de réglementation à l’égard des services de voies radiofréquences, dans lequel il a établi une procédure de demandes de renseignements et sollicité des observations des parties et des observations en réplique de Télésat. Différents organismes ont fait parvenir des observations comme l’Association canadienne de télévision par câble (l’ACTC), Les Communications par satellite canadien Inc. (la Cancom), l’Association canadienne des utilisateurs de satellites (l’ACUS), le directeur des Enquêtes et recherches, Bureau de la concurrence, Industrie Canada (le Directeur), la Norouestel Inc. (la Norouestel) et Star Choice Television Network Incorporated (Star Choice).

2.3 L’accord sur le commerce du GATS/OMC

10. Télésat jouit actuellement d’un monopole pour la fourniture du service de voies radiofréquences sur des ISF au Canada et entre le Canada et les États-Unis (É.-U.). Ce monopole a été maintenu au moment de la privatisation de Télésat en 1992 et il devait se prolonger jusqu’en mars 2002. Comme condition de sa licence d’utilisation des créneaux orbitaux canadiens, Télésat doit notamment garantir la disponibilité des services de satellite dans toutes les régions du Canada. En vertu de l’accord du GATS/OMC, le monopole de Télésat pour les ISF doit prendre fin deux ans plus tôt que prévu, soit le 1^er mars 2000.

11. L’accord du GATS/OMC s’applique uniquement aux services de télécommunication de base. Les services de télécommunication fournis pour la transmission de services réglementés en vertu de la Loi sur la radiodiffusion pour fins de réception directe par le public (c.-à-d., les services de RDDS et de satellite de radiodiffusion directe (SRD)) sont expressément exclus de la portée de l’accord.

12. Pour donner effet à l’accord du GATS/OMC, le Parlement a adopté le projet de loi C-17 intitulé Loi modifiant la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la réorganisation et l’aliénation de Téléglobe Canada (la Loi modificative). Cette Loi modificative lève les restrictions relatives à la propriété des stations terrestres par satellite. Cette modification vise à supprimer les restrictions à l’accès aux fournisseurs de satellite étrangers à des usagers de satellites canadiens. Industrie Canada a aussi amorcé un exercice consultatif d’orientation au sujet de ses procédures d’autorisation des stations terrestres et spatiales pour les ISF.

13. Certaines parties à la présente instance ont soulevé diverses questions concernant la mise en œuvre de l’accord du GATS/OMC. Ces questions ont trait aux conditions qu’Industrie Canada pourrait imposer et qui exigeraient que les satellites concurrents desservent toutes les régions du Canada pour être autorisés à offrir le service au Canada. Ces questions visent aussi les restrictions relatives à la propriété des satellites étrangers, les restrictions de la politique de radiodiffusion relatives à l’utilisation de satellites étrangers et finalement l’exclusion de l’accord du GATS/OMC sur les services de télécommunications fournis pour la transmission de services directement au public.

14. Bien que ces questions soulèvent des incertitudes concernant la mise en œuvre de l’accord du GATS/OMC, le Conseil, pour les fins de la présente décision, part de l’hypothèse que les derniers obstacles à l’accès aux satellites étrangers en vue de fournir des ISF au Canada, auront probablement été supprimés conformément au Cadre de politique pour la prestation des services fixes par satellite, Politique des systèmes radio PR-008, décembre 1998, d’Industrie Canada, à une exception près : les services de RDDS/SRD sont exclus de l’accord du GATS/OMC.

3. Le test d’abstention

15. En vertu du paragraphe 34(1) de la Loi sur les télécommunications (la Loi), le Conseil a le pouvoir de s’abstenir d’exercer, en tout ou en partie et aux conditions qu’il fixe, les pouvoirs et fonctions que lui confèrent normalement les articles 24, 25, 27, 29 et 31 de la Loi dans les cas où il conclut, comme question de fait, que son abstention serait compatible avec la mise en œuvre de la politique canadienne de télécommunication. Selon le paragraphe 34(2), le Conseil doit s’abstenir de réglementer s’il conclut, comme question de fait, que le cadre de la fourniture de services ou de catégories de services est suffisamment concurrentiel pour protéger les intérêts des usagers ou le sera. Le paragraphe 34(3) soutient que le Conseil ne peut s’abstenir de réglementer s’il conclut que cela aurait vraisemblablement pour effet de compromettre indûment la création ou le maintien d’un marché concurrentiel.

16. Conformément aux décisions passées du Conseil, pour établir si une abstention est justifiée dans la présente instance, une évaluation de la mesure dans laquelle Télésat possédera ou est susceptible de posséder un pouvoir de marché s’impose. Le Conseil a, dans des décisions antérieures, défini le pouvoir de marché comme étant la capacité d’une entreprise d’imposer, unilatéralement et avec profit, une hausse de prix importante et non transitoire dans le marché pertinent.

17. La plupart des parties ont évalué la demande d’abstention de Télésat au moyen d’un cadre analytique semblable à celui que le Conseil a employé dans ses décisions d’abstention à l’égard des services interurbains, des services de lignes directes et des services Internet fournis par les entreprises de télécommunication. Une fois les services pertinents et le marché géographique cernés, les parties ont examiné les facteurs économiques, liés à la conjoncture de l’offre et de la demande, pour évaluer le degré de pouvoir de marché de Télésat dans le marché pertinent.

18. Les facteurs importants dans l’évaluation du pouvoir de marché sont notamment la conjoncture de la demande (c.-à-d., la disponibilité de solutions de rechange et la capacité des clients de changer de fournisseurs) et la conjoncture de l’offre (c.-à-d., la présence ou l’absence d’obstacles à l’entrée en concurrence, la capacité des concurrents d’accéder au marché et l’expansion de l’offre en réaction à des hausses de prix).

3.1 Le marché pertinent

19. Une évaluation du pouvoir de marché exige une définition du marché de services et du marché géographique pertinents.

3.1.1 Le marché de services pertinent

20. Dans d’autres instances, le Conseil a défini le marché de services pertinent comme étant le plus petit groupe de services sur lesquels un pouvoir de marché peut être exercé.

21. Télésat a défini le marché de services pertinent comme étant tous les services de voies radiofréquences fournis sur des ISF. Elle a soutenu que ses services de voies radiofréquences font concurrence aux entreprises de télécommunication terrestres qui fournissent des services de transmission de la voix, de la vidéo et des données. Télésat a fait valoir que les réseaux de radiodiffusion qui comptent un nombre restreint de points d’émission/réception deviennent de plus en plus des cibles de concurrence des compétiteurs terrestres par rapport à Télésat.

22. Télésat a toutefois reconnu que les services suivants n’ont pas de contreparties terrestres, mais elle a avancé qu’il y aurait concurrence par satellite le 1^er mars 2000 : (1) distribution d’émissions à de nombreuses têtes de lignes du câble dans les régions isolées; (2) transmission de signaux pour les fournisseurs de services de RDDS; (3) services de télécommunication aux régions isolées; et (4) services de radiodiffusion qui doivent avoir un grand rayonnement dans le Grand Nord.

23. Le Directeur estime que le marché de services pertinent pourrait être plus étendu que les services de voies radiofréquences et regrouper les services fournis par les réseaux de fibres, les réseaux sans fil et d’autres catégories de services de satellite. Toutefois, le Directeur a fait remarquer que l’acceptation d’une définition plus générale exigerait que ces services soient offerts dans toutes les régions. Le Directeur a, pour les fins de son analyse, accepté que le marché de services pertinent, au plus étroit niveau, serait la fourniture de services de voies radiofréquences sur des ISF. Le Directeur a fait remarquer qu’il n’existe pas de preuve justifiant une définition plus générale du marché de services pertinent.

24. L’ACUS a soutenu que les solutions de rechange terrestres ne peuvent fournir les services de point à multipoints dont les radiodiffuseurs ont besoin.

25. La Cancom a fait remarquer que Télésat est en mesure de maintenir des tarifs plus élevés pour ses services de voies radiofréquences en comparaison des solutions de rechange terrestres, et qu’elle n’a subi aucune perte importante de demande.

26. Star Choice a fait remarquer que les services terrestres n’offrent pas de solution de rechange aux fournisseurs de services de RDDS.

27. Le Conseil prend note des arguments de Télésat selon lesquels les réseaux de fibres terrestres font concurrence aux services de voies radiofréquences dans certaines régions géographiques. Toutefois, le Conseil est d’accord avec le Directeur qu’il ne convient pas d’inclure les services fournis par des installations terrestres dans la définition du marché pour les fins de la demande d’abstention de Télésat. Cela, parce que les services terrestres ne sont pas disponibles pour fournir le service à un grand nombre d’usagers de voies radiofréquences.

28. Le Conseil prend également note de la position de Télésat selon laquelle le service de voies radiofréquences est un service de transmission fourni indépendamment des applications fournies par le service.

29. Le Conseil conclut que le marché de services pertinent, pour les fins de la demande de Télésat, se limite aux services de voies radiofréquences fournis sur des ISF.

3.1.2 Le marché géographique pertinent

30. Le marché géographique pertinent est la région géographique dans laquelle le service est fourni. Ce marché doit être établi pour évaluer le degré de concurrence susceptible d’y exister le 1^er mars 2000.

31. Télésat a fait valoir que le marché géographique pertinent pour la fourniture de services de voies radiofréquences, le 1^er mars 2000, sera l’Amérique du Nord. Elle a fondé sa conclusion sur les observations suivantes : (1) les installations de satellite sont intrinsèquement internationales de par leur nature; (2) les services de voies radiofréquences sont un bien disponible aux satellites canadiens ou américains; (3) les satellites Anik F de Télésat devraient rayonner sur toute l'Amérique du Nord; (4) les satellites américains actuels sont capables de fournir le rayonnement des voies radiofréquences à l'ensemble ou à une partie du Canada, et ce rayonnement augmentera probablement dans l’avenir; et (5) des pannes occasionnelles de satellites ont prouvé que les satellites américains et canadiens sont interchangeables.

32. Le Directeur a déclaré qu’il accepte la définition de marché géographique de Télésat, sous réserve de deux choses : (1) que le Conseil vérifie si les satellites étrangers auront vraiment le rayonnement et la capacité voulus pour offrir des services de télécommunication canadiens; et (2) que les obstacles réglementaires, à l’entrée en concurrence des satellites étrangers en vue de desservir le marché canadien, ne limitera pas la concurrence.

33. L’ACUS a soutenu que la définition de l’Amérique du Nord, comme marché de Télésat, est trop générale. Elle estime que le fait que Télésat puisse subir de la concurrence de satellites américains ou autres ne suffit pas pour justifier qu’elle définisse son marché de manière à inclure toutes les sources possibles de concurrence. L’ACUS a fait valoir que le marché géographique pertinent est le Canada.

34. Le Conseil est d’accord avec Télésat que le marché géographique des services de voies radiofréquences en viendra éventuellement à s'étendre à l’Amérique du Nord. Cela dépendra toutefois, comme l’a fait remarquer le Directeur, de la mesure dans laquelle d’autres satellites peuvent assurer le rayonnement et la capacité de desservir le Canada et de la mesure dans laquelle des obstacles à l’entrée en concurrence d’exploitants de satellites étrangers existent. Pour l’instant, le Conseil juge insuffisante la preuve présentée à l'effet que le marché géographique pertinent sera nécessairement l’Amérique du Nord.

35. Le Conseil estime que le marché géographique pertinent, pour les fins de la présente demande, est le Canada. Si jamais une preuve est présentée qui justifie mieux l’affirmation de Télésat que le marché des services de voies radiofréquences sera le continent, le Conseil serait disposé à envisager l’Amérique du Nord comme définition du marché géographique pertinent.

3.2 Facteurs économiques - Conjoncture de l’offre et de la demande

3.2.1 Le marché des services de satellites

36. La conjoncture de l’offre et de la demande dans le marché de services et le marché géographique pertinents doit être examinée afin d’évaluer la capacité de Télésat d’exercer un pouvoir de marché. À cet égard, l’existence de sources d’approvisionnement de rechange et la capacité des clients de changer de fournisseurs sont des facteurs qui servent à évaluer si Télésat aura un pouvoir de marché.

38. Télésat a avancé que les exploitants de satellites américains se sont montrés intéressés à fournir le service au Canada par des contacts avec d’éventuels clients de satellites au Canada et leur participation à une instance réglementaire. Toutefois, Télésat n’a pas, dans la présente instance, présenté de preuve convaincante que des exploitants américains aient entamé des négociations sérieuses avec d’éventuels clients canadiens. En outre, Télésat n’a pu confirmer l’existence de contrats de service que des exploitants américains auraient conclus au Canada en prévision d’un libre marché.

39. Des parties ont soulevé la notion d’un « Hot Bird » relativement à l'avantage de certains satellites. Un « Hot Bird » est un satellite qui peut prétendre rejoindre une vaste population du fait que de nombreuses têtes de ligne du câble sont capables de capter ses signaux. La présence d’un « Hot Bird » pourrait rendre plus diffficile l’entrée en concurrence d’un autre fournisseur de services par satellite, du fait que les fournisseurs de signaux de radiodiffusion auraient naturellement tendance à rester sur un tel satellite.

40. Au Canada, Anik E2 est le « Hot Bird » pour les émissions canadiennes. Un radiodiffuseur canadien qui veut rejoindre presque toutes les têtes de ligne du câble au pays peut le faire en faisant acheminer son signal sur Anik E2.

41. Télésat a déclaré qu’elle entend conserver son rôle dans la fourniture du « Hot Bird » canadien en livrant une vive concurrence pour conserver ses principaux clients radiodiffuseurs. Plusieurs parties ont soutenu que Télésat jouirait d’un avantage indu dans un marché nord-américain concurrentiel pour ce qui est d’un « Hot Bird » canadien, car elle a obtenu l’autorisation de co-implanter son satellite Anik F1, prévu dans la même position orbitale qu’Anik E2. Les parties ont soutenu que cela permet à Télésat de faire passer ses clients à Anik F1 et, par le fait même, de conserver son avantage de « Hot Bird ». Les 2 500 têtes de ligne du câble canadiennes pourraient capter des signaux d’Anik E2 ou d’Anik F1, sans rien modifier ou ajouter à leur équipement de réception.

42. Le Conseil prend note de la position actuelle de Télésat dans l’industrie des services de satellites à titre d’exploitante du « Hot Bird » pour l’accès aux émissions canadiennes et de l’avantage qu’il y a pour elle de continuer à fournir ce service. Il prend également note de l’existence de « Hot Birds » américains qui acheminent actuellement des signaux américains autorisés aux têtes de ligne canadienne du câble. Il s’attend à ce que la disponibilité de canaux non engagés sur des satellites comme les « Hot Birds », leur rayonnement et les tarifs afférents constituent d’importants facteurs dans l’établissement de l’évolution de la concurrence dans la fourniture de services de satellites au Canada, en particulier pour l’important secteur de la radiodiffusion.

43. Le Conseil estime que Télésat n’a pas, dans la présente instance, présenté de preuve convaincante de la capacité potentiellement disponible pour les usagers de satellites canadiens sur les satellites étrangers. Même argument pour les tarifs actuels ou futurs prévus. Le Conceil est donc dans l’incertitude au sujet du degré et du rythme prévus d’implantation de la concurrence dans le marché canadien des ISF avec la mise en œuvre de l’accord du GATS/OMC.

44. Les questions relatives au rayonnement des satellites sont traitées dans la section 3.2.3.

3.2.2 Part de marché de Télésat

45. Télésat estime que sa part actuelle du marché canadien des services de radiodiffusion de point à multipoints s’établit à 50 % pour les réseaux de radiodiffusion, à 80 % pour la distribution de signaux aux têtes de ligne du câble et à 98 % pour le service de RDDS. Dans le cas des services de point à point, Télésat estime une part de marché de 3 % pour les applications commerciales et gouvernementales et de moins de 1 % pour le marché des entreprises de télécommunication.

46. L’ACUS a soutenu que Télésat possède un monopole de quasi 100 % pour la distribution d’émissions de radiodiffusion de point à multipoints. Elle estime que, même si des réseaux de fibres sont utilisés pour distribuer certains signaux dans les régions habitées, les radiodiffuseurs doivent aussi fournir la distribution par satellite des mêmes signaux pour rejoindre les régions isolées. L’ACUS a soutenu que Télésat conserverait un avantage de « Hot Bird » dans le marché pour cette distribution, même une fois que l’accès aux satellites étrangers sera devenu réalité.

47. Télésat estime qu’elle pourrait perdre rapidement une part du marché avec l’avènement de la concurrence. Elle a fait remarquer que, si elle perdait un ou plusieurs de ses principaux clients radiodiffuseurs, elle pourrait perdre son avantage de « Hot Bird » et perdre rapidement sa part du marché.

48. Le Conseil prend note que les estimations de Télésat de sa part de marché se fondent sur le marché combiné de services de satellites et terrestres. Il prend également note que le marché pertinent pour les fins de l’examen de la demande en instance est les services de voies radiofréquences fournis sur des ISF. Lorsqu’on tient compte des services fournis uniquement sur des ISF, Télésat, avec son monopole actuel, détient presque 100 % du marché. Par exemple, Télésat estime que sa part du marché des entreprises est de moins de 1 %. Lorsqu’on tient compte des services fournis uniquement par satellite, comme les services d’entreprises de télécommunication dans le Grand Nord, la part de marché de Télésat s’établit à presque 100 %.

49. Le Conseil constate que Télésat n’a pu fournir d’estimation de sa part de marché après l’implantation de la concurrence, le 1^er mars 2000, mais qu’elle a déclaré qu’elle s’efforcerait de conserver tous ses clients.

50. Le Conseil ne partage pas l’avis de Télésat qu’elle perdrait son avantage de « Hot Bird » dans le marché du simple fait qu’elle perdrait quelques-uns de ses clients actuels.

51. Le Conseil estime que, même s’il s’attend à ce que la concurrence soit implantée avec l’accord du GATS/OMC, Télésat n’a pas présenté de preuve convaincante du degré ou du rythme de réduction de sa part de marché au Canada le 1^er mars 2000 au point où elle ne pourra plus exercer de pouvoir de marché.

3.2.3 Canaux de satellites étrangers et rayonnement au Canada

52. Les satellites étrangers pourraient offrir une solution de rechange aux services de voies radiofréquences de Télésat à divers degrés, selon leur rayonnement au Canada, la disponibilité de canaux libres et les modalités d’accès. La capacité d’un satellite de couvrir le Canada dépend de sa position orbitale géostationnaire au-dessus de l’Équateur, de sa puissance, des formes de ses antennes et de son orientation.

53. Télésat a déclaré que près de 40 ISF nationales desservent actuellement l’Amérique du Nord, dont plus de 30 sont exploitées par des exploitants de satellites américains et trois autres par des exploitants mexicains et Télésat (c.-à-d., Anik C1, E1 et E2). Télésat estime que les satellites américains couvrent pour la majorité d’importantes parties et, dans certains cas, la totalité du Canada. Quelque 20 autres ISF exploitées par des entreprises ou des organisations internationales, comme INTELSAT, offrent au moins un rayonnement partiel de l’Amérique du Nord, y compris le Canada. Télésat a déposé des cartes de rayonnement de satellites étrangers qui indiquent divers degrés de rayonnement au Canada.

54. Des parties se sont déclarées préoccupées par le fait que, même avec un rayonnement adéquat par des satellites étrangers, il n’y aura peut-être pas la capacité voulue pour satisfaire les besoins des clients canadiens. La Cancom a soutenu que, même si Télésat a tenté de compiler de l’information sur la capacité américaine qui pourrait être disponible pour desservir le marché canadien le 1^er mars 2000, cette information est fragmentaire. La Cancom a fait remarquer que les courbes de trafic changent constamment et qu’une panne en orbite d’un satellite peut avoir un effet instantané et dramatique sur la capacité et le rayonnement de ce satellite.

55. Le Conseil fait remarquer que, d’après l’information fournie par Télésat, le rayonnement par satellite varie grandement. De nombreux satellites étrangers n’offrent qu’un rayonnement restreint, par exemple, une région comme le sud, l’est ou l’ouest du Canada. Un nombre plus limité de satellites étrangers fournissent un important rayonnement de la totalité du Canada, mais souvent en omettant une région, le Nord, l’Est ou l’Ouest. Très peu de satellites assurent un rayonnement du Canada qui se rapproche de celui des satellites de Télésat, lorsqu’on tient compte de la puissance des signaux dans les localités du Grand Nord.

56. L’extrême Arctique est la région la plus difficile à desservir. D’après l’évaluation du Conseil de l’information sur le rayonnement que Télésat a fournie, quelques satellites américains offrent un rayonnement dans la bande C comparable à celui de Télésat dans l’extrême Arctique. Toutefois, de l’avis du Conseil, Télésat n’a pas prouvé par des cartes de rayonnement qu’il existe, ou qu’il existera nécessairement, un rayonnement comparable à celui des satellites Anik dans la bande Ku pour l’extrême Arctique comme région, même si la compagnie a montré que certains endroits sont desservis.

57. À part les limites décrites ci-dessus pour l’extrême Arctique, le Conseil estime que des satellites étrangers pourraient offrir le service à toutes les régions du Canada. Toutefois, par une comparaison des cartes de rayonnement fournies, le rayonnement de Télésat au Canada en fonction des régions et de la puissance des signaux est supérieur, quoique très peu dans certains cas, à celui des satellites étrangers. Pour la majorité des clients de Télésat, le rayonnement que de nombreux satellites américains fournissent suffirait. Toutefois, pour les usagers qui ont besoin du rayonnement dans l’extrême Arctique, ce rayonnement n’offre pas toujours une puissance de signaux comparable à celui de Télésat. Cela réduit le nombre et l’intérêt des solutions de rechange concurrentielles.

58. Le Conseil fait remarquer que la preuve de la disponibilité d’une capacité de fournisseurs concurrents est importante pour établir que les clients disposent de solutions de rechange. Toutefois, il est difficile de prévoir combien de canaux de satellites pourraient un jour desservir le Canada. Les satellites, de par leur nature, fournissent un bloc de canaux qui peuvent être mal adaptés au marché à un moment donné. Les retards de lancement de satellites et les pannes en orbite touchent directement le marché. Télésat elle-même a alterné entre un excédent et une pénurie de canaux ces dernières années. Faute de données détaillées sur la capacité, le Conseil s’attendrait, à tout le moins, à une preuve de rivalité dans le marché pour étayer qu’il n’existe pas de pouvoir de marché.

59. Le Conseil fait remarquer que, bien que Télésat ait présenté une preuve concernant le rayonnement, elle n’a pu fournir de preuve qu’une capacité existera nécessairement sur les satellites américains le 1^er mars 2000. Par conséquent, il n’est pas convaincu, pour l’instant, que les satellites américains constitueront nécessairement une source d’approvisionnement de rechange.

3.2.4 Obstacles à l’entrée en concurrence

60. Télésat a fait valoir qu’il n’existe pas d’obstacle à l’entrée en concurrence des entreprises terrestres dans plusieurs de ses marchés de services et que le seul qui existe pour les exploitants de satellites canadiens concurrents, c’est un obstacle réglementaire qui disparaîtra d’ici le 1^er mars 2000 en vertu de l’accord du GATS/OMC. Télésat a aussi fait remarquer qu’à l’heure actuelle, il n’existe pas d’obstacle à l’entrée en concurrence d’un fournisseur de satellite canadien dans le marché des SRD et qu’il existe des créneaux orbitaux pour un nouveau venu canadien.

61. Certaines parties ont fait valoir que de longues périodes de construction et des coûts élevés constituent des obstacles à l’entrée en concurrence d’un nouveau venu canadien.

62. Le Conseil constate qu’on n’a, dans la présente instance, présenté aucune preuve révélant qu’un nouveau fournisseur de satellite canadien envisage de se lancer dans le marché des ISF dans un proche avenir.

63. Pour ce qui est de l’entrée en concurrence des fournisseurs de satellites américains actuels dans le marché canadien, Télésat a soutenu qu’à l’exception des services de RDDS et de SRD, il n’existerait pas d’obstacle à l’entrée en concurrence à partir du 1^er mars 2000. Télésat a fait remarquer que la Loi modificative a exempté les stations terrestres des restrictions relatives à la propriété, permettant ainsi aux fournisseurs de satellites étrangers d’offrir des services au Canada.

64. Toutefois, d’autres parties, notamment le Directeur, ont déclaré douter que la Loi modificative ait supprimé tous les obstacles à l’entrée en concurrence et ont souligné les propositions d’Industrie Canada relatives à l’imposition possible de restrictions aux nouveaux venus dans le marché pour ce qui est de l’attribution de licences.

65. Le Conseil fait remarquer que les nouveaux venus étrangers, contrairement à un nouveau venu canadien, possèdent déjà des satellites. Sous réserve des conditions de licence qu’Industrie Canada pourrait imposer aux satellites étrangers, le Conseil estime que les fournisseurs de satellites étrangers pourront offrir des services de voies radiofréquences sur des ISF au Canada à compter du 1^er mars 2000.

3.2.5 Preuve de rivalité

66. Télésat a fait valoir qu’il existe des preuves de rivalité des entreprises terrestres dans certains de ses marchés de services. Elle a ajouté que les grands fournisseurs de satellites américains ont participé à une récente conférence de l’industrie et à une instance réglementaire. Télésat a avoué, toutefois, qu’elle n’est au courant d’aucun contrat de service au Canada que des fournisseurs de satellites étrangers auraient conclu.

67. La Cancom a fait valoir qu’en l’absence de preuve concernant la disponibilité de canaux de satellite de rechange, une preuve de rivalité est importante. Elle a soutenu que Télésat n’a pas fourni de telle preuve. L’ACUS a fait remarquer que de fréquents changements de prix sont un indice de rivalité, mais que les seuls que Télésat a proposés récemment ont été des hausses de prix.

68. Star Choice a fait remarquer qu’il n’existe pas de preuve de rivalité dans la fourniture de services de voies radiofréquences pour les fournisseurs de services de RDDS, étant donné que l’accord du GATS/OMC exclut les installations utilisées pour ces services. Elle a aussi souligné l’affiliation de Bell Services Satellite Inc., de BCE Inc. et de Télésat et s’est demandée si une telle affiliation aboutira à une rivalité et à une libre concurrence.

69. Le Conseil est d’accord avec les parties qui ont soutenu que, jusqu’ici, peu de preuve de rivalité a été présentée. Il fait remarquer qu’à tout le moins, les nouveaux venus dans le marché devront avoir des canaux de satellite et offrir des tarifs compétitifs pour qu’il y ait preuve d’entrée et de rivalité dans le marché.

3.2.6 Changement de fournisseur par le client

70. Télésat a soutenu que les clients pourraient changer de fournisseurs de satellite simplement en réorientant leur antenne parabolique, étant donné que les services de voies radiofréquences sont interchangeables. Elle a aussi fait remarquer que ses clients sont presque tous liés par des contrats d’un an et que rien ne les empêche de passer à des contrats à long terme. Télésat a fait valoir que les usagers devraient établir l’équilibre entre les coûts de changement de fournisseurs de satellite et les économies espérées. Elle a ajouté que la simple possibilité que ses principaux clients passent à d’autres fournisseurs l’incite à défendre énergiquement son marché et assurerait une concurrence suffisante pour protéger les intérêts des usagers après une abstention de réglementation.

71. L’ACUS a fait remarquer que, pour l’industrie de la câblodistribution et ses 2 500 têtes de ligne, tout changement dans l’utilisation des satellites est plutôt difficile et pourrait exiger de nouvelles antennes paraboliques, du nouvel équipement électronique ou la réorientation des antennes paraboliques. La Norouestel a soutenu que les arguments de Télésat minimisent les coûts qu’un changement de satellites pourrait entraîner.

72. Star Choice a soutenu qu’il serait très difficile pour un fournisseur de services de RDDS de changer de satellites, à cause de l’interruption du service pour les clients.

73. Le Conseil fait remarquer que, sauf pour ce qui est des abonnés qui changeraient pour des services de fibres terrestres, la preuve de Télésat relative au changement de fournisseur par le client reposait sur l’affirmation qu’un tel changement sera possible, à un coût non exorbitant, une fois le marché ouvert à la concurrence le 1^er mars 2000. Le Conseil n’est pas d’accord avec Télésat que la simple possibilité qu’un abonné change de fournisseur prouve, comme question de fait, que la concurrence sera suffisante pour protéger les intérêts des usagers.

4. Conclusion relative à une abstention

74. Tel que déjà signalé, Télésat a demandé une abstention complète et sans condition de réglementation à l’égard des services de voies radiofréquences fournis sur des ISF, à compter du 1^er mars 2000.

75. Télésat a fait valoir qu’elle a besoin d’un traitement accéléré de sa demande d’abstention afin de donner à ses investisseurs et à ses clients une certitude sur le plan de la réglementation pour ce qui est de ses satellites Anik F prévus et de lui donner à elle la souplesse voulue pour livrer concurrence dans un marché des ISF complètement libéralisé.

76. La Cancom a soutenu que la demande devrait être rejetée parce qu’on n’a pas présenté de preuve adéquate à l’appui d’une abstention et qu’on a amplement le temps d’évaluer une abstention avant la fin de la période témoin réglementée actuelle de Télésat, le 31 décembre 2000.

77. L’ACUS a soutenu qu’une abstention ne devrait pas être accordée pour les applications de point à multipoints, où Télésat continuera de jouir d’un pouvoir de marché. Elle a recommandé que le Conseil approuve une réglementation rationalisée pour les contrats de service d’Anik F, conformément aux contrats de service de SRD que le Conseil a approuvés. Comme solution de rechange, l’ACUS a avancé que les petits usagers d’un transpondeur ou moins pourraient voir leurs tarifs plafonnés. L’ACUS a fait remarquer que Télésat pourrait présenter une demande d’abstention lorsque son pouvoir de marché sera disparu.

78. Le Directeur a proposé que le Conseil s’abstienne de rendre une décision jusqu’à ce qu’Industrie Canada dévoile les conditions qu’il imposera aux nouveaux fournisseurs de satellite pour l’attribution de licences. Il était généralement favorable à une abstention pour Télésat, mais il a déclaré que le Conseil voudrait peut-être ne pas s’abstenir d’exercer ses fonctions en vertu des articles 24, 27 (temporairement) et 29 de la Loi.

79. Star Choice a fait remarquer que des solutions de rechange ne sont pas accessibles aux fournisseurs de services de RDDS et elle a recommandé le rejet de la demande.

80. L’ACTC a proposé une période de transition de deux ans, accompagnée d’une démarche de réglementation assouplie.

81. Le Conseil estime que la preuve présentée dans la présente instance révèle que le rayonnement d’un certain nombre de satellites américains serait probablement suffisant pour la majorité des clients de Télésat. Toutefois, dans le Grand Nord, le rayonnement d’autres fournisseurs est plus restreint et pourrait ne pas fournir un service de qualité comparable à celui de Télésat. Le Conseil estime également qu’on n’a pas présenté de preuve convaincante que des canaux de satellite seront disponibles de sources de rechange pour livrer concurrence à Télésat. Il conclut que Télésat n’a pas présenté de preuve convaincante qu’elle sera incapable d’exercer un pouvoir de marché après l’implantation de la concurrence.

82. Les fournisseurs de satellites étrangers pourront accéder au marché et offrir le service au Canada après le 1^er mars 2000, mais le Conseil estime que la simple possibilité d’entrée en concurrence et de changement de fournisseur par le client est moins convaincante qu’une preuve de rivalité imminente dans le marché, qui n’a pas été présentée.

83. Le Conseil conclut que Télésat n’a pas présenté de preuve suffisante pour lui permettre de conclure pour l’instant que, comme question de fait, le cadre de la fourniture de services dans le marché pertinent sera suffisant pour protéger les intérêts des usagers. Plus précisément, on s’attend à ce que le service dans le Grand Nord, les clients radiodiffuseurs qui dépendent du « Hot Bird » de Télésat et les fournisseurs de services de RDDS soient pour l’instant assujetis à l’exercice d’un pouvoir de marché par Télésat.

84. Par conséquent, le Conseil conclut qu’une abstention de réglementation à l’égard des services de voies radiofréquences ne sert pas l’intérêt public. Le demande d’abstention de Télésat est donc rejetée.

5. Cadre de réglementation transitoire

85. Même si le Conseil estime qu’une abstention n’est pas justifiée pour l’instant, il n’en estime pas moins que, pour certains clients de services de voies radiofréquences de Télésat, la mise en œuvre de l’accord du GATS/OMC entraînera probablement une concurrence accrue après le 1^er mars 2000. Bien que le Conseil estime que la réglementation continue de s’imposer pour protéger les intérêts des usagers qui ne bénéficieront pas de cette concurrence, il est également d’avis qu’il faut, dans toute la mesure du possible, donner à Télésat plus de certitude et de souplesse sur le plan de la réglementation pour ce qui est de l’établissement du prix de revient de ses services.

86. Il est possible que la concurrence en mars 2000 soit suffisante pour discipliner les tarifs applicables aux usagers dans le sud du Canada, mais le Conseil craint qu’il n’en aille pas de même pour les usagers dans le Nord. De plus, l’expérience du Conseil avec la réglementation de Télésat lui révèle que l’industrie des satellites passe par des périodes d’excédent et de pénurie de capacité qui ont des incidences sur les marchés des services de satellites. Compte tenu de ces incertitudes, le Conseil estime qu’un cadre de réglementation transitoire s’impose pour maintenir un degré de surveillance réglementaire tout en donnant à Télésat la souplesse voulue pour livrer concurrence, le cas échéant.

87. Par conséquent, le Conseil publie aujourd’hui l’avis public Télécom CRTC 98-40 intitulé Télésat Canada - Cadre de réglementation transitoire (l’AP 98-40), dans lequel il annonce une instance portant sur la mise en œuvre d’une démarche de réglementation de rechange et sollicite des observations à cet égard.

88. Le Conseil fait remarquer que des demandes de renseignements adressées à Télésat dans la présente instance visaient à obtenir de la compagnie ses opinions concernant des démarches de réglementation de rechange, mais qu’au lieu de se pencher sur cette question, Télésat a réitéré sa demande d’abstention.

89. Le Conseil a eu recours à la réglementation des prix dans d’autres cas où la concurrence est en voie d’implantation et où le fournisseur de services titulaire a besoin de souplesse pour s’adapter à un marché concurrentiel. Dans le cas de Télésat, la concurrence des satellites pourrait survenir plus rapidement que dans les marchés où les concurrents doivent construire des réseaux de télécommunication pour livrer concurrence. Toutefois, d’après le dossier de la présente instance, on ne sait pas au juste à quel rythme la concurrence s’implantera et si elle se manifestera dans toutes les régions et pour tous les usagers.

90. Dans le contexte plus général de l’industrie canadienne des satellites, le Conseil est préoccupé par la nécessité d’établir un cadre de réglementation/abstention qui donne aux fournisseurs de satellites canadiens éventuels des occasions d’attirer des capitaux et de rester viables dans un marché concurrentiel.

91. Le Conseil estime qu’une démarche de prix plafond pourrait constituer le meilleur moyen d’établir un régime de réglementation transitoire. Suivant cette démarche, Télésat jouirait d’une certaine souplesse de tarification pour tenir compte de diverses modalités de service.

92. Le Conseil est d’avis que les tarifs actuellement approuvés pour les services de voies radiofréquences pourraient être un prix plafond convenable. Comme solution de rechange, le prix plafond pourrait être une différence en pourcentage par rapport aux tarifs actuels. Le Conseil est disposé à examiner un niveau de prix plafond qui puisse être justifié en fonction de facteurs comme la conjoncture du marché, la valeur du service ou autres.

93. Conformément à l’instance amorcée par l’AP 98-40, Télésat doit proposer un cadre de prix plafond, y compris un niveau de prix plafond. En outre, Télésat doit examiner la manière dont le Conseil devrait surveiller la priorité d’accès aux canaux de satellite, en cas de contestation entre des clients, et formuler une proposition pertinente. Il y a lieu de noter que le Conseil ne peut s’abstenir d’exercer ses fonctions relatives à l’attribution de canaux de satellite pour la transmission des services de radiodiffusion, conformément à l’article 28 de la Loi. Dans l’instance amorcée par l’AP 98-40, d’autres parties se voient donner l’occasion de présenter des mémoires et Télésat, de déposer une réplique.

94. Le Conseil estime qu’un prix plafond pourrait atteindre les objectifs de donner à Télésat la souplesse et la certitude voulues sur le plan de la réglementation pour livrer concurrence dans les segments concurrentiels du marché et de se réserver un degré de surveillance réglementaire pour protéger les usagers qui pourraient ne pas avoir accès à des solutions de rechange concurrentes. Le nouveau cadre de réglementation devrait s’appliquer avant le 1^er mars 2000 pour les services de voies radiofréquences devant être fournis après cette date pour des ISF.

95. Le Conseil fait remarquer que Télésat a tout loisir de lui présenter une demande d’abstention dès qu’elle estimera qu’elle peut lui fournir une preuve convaincante que la concurrence sera suffisante pour protéger les intérêts des usagers.

Secrétaire général

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